Les valeurs de la République en droit public français. Contribution à l’étude de l’ordre public
Thèse présentée et soutenue publiquement le 1er septembre 2025 à l’Université de La Réunion, devant un jury composé de Madame Olivia Bui-Xuan, Professeure à l’Université d’Évry (rapporteur), Monsieur Vincent Tchen, Professeur à l’Université de Rouen (rapporteur), Monsieur Ferdinand Mélin-Soucramanien, Professeur à l’Université de Bordeaux (suffragant et président du jury), Monsieur Olivier Desaulnay, Professeur à l’Université de La Réunion (suffragant) et Monsieur Mathieu Maisonneuve, Professeur de droit public à l’Université d’Aix-Marseille (directeur de la recherche).
Par Vanille Rullier, Doctorante en droit public et attachée temporaire d’enseignement à l’Université de La Réunion
L’expression « valeurs de la République » a émergé dans le droit positif à partir du début des années 2000. Utilisée dans la justification de mesures de police par le législateur et les autorités de police, l’identification de sa nature juridique représentait un enjeu important du point de vue des libertés fondamentales. L’objet de l’étude consacrée à cette expression est de montrer que l’énoncé « valeurs de la République » dans le droit positif correspond à une nouvelle composante de l’ordre public. La thèse montre que le renvoi aux valeurs de la République traduit l’utilisation par les autorités de police d’une nouvelle composante de l’ordre public exclusivement destinée à saisir l’expression des idéologies politiques et religieuses dans différents contextes préoccupants. La référence à ces valeurs incarne une limite substantielle imposée à l’exercice de plusieurs droits et libertés fondamentaux telles que la liberté d’expression, la liberté de religion ou encore la liberté d’enseignement.
Utilisées par différentes autorités de police, les valeurs de la République poursuivent une finalité de prévention des troubles à l’ordre public. La recherche révèle que la notion de valeurs de la République est une exigence fondamentale de l’ordre public exprimée de façon implicite dans le texte constitutionnel. Elle permet au législateur de fonder une mesure ayant pour effet de restreindre l’exercice de droits et libertés au motif que l’expression d’une idéologie porte atteinte à l’ordre public. C’est ainsi que le législateur a justifié l’édiction de mesures de police administrative et judiciaire par l’exigence de respect des valeurs de la République[1]. Cette exigence s’épanouit également dans différents dispositifs de police administrative spéciale, certains étant, jusqu’à il y a peu encore, tout à fait étrangers à l’appréhension des idéologies[2]. La notion s’impose depuis une dizaine d’années dans la justification des mesures de police administrative et judiciaire prises en réaction à l’expression d’idéologies politiques et religieuses. Par conséquent, l’analyse de la motivation des mesures telles que les décisions de dissolution d’association ou de fermeture de lieu de culte permets de déterminer le régime de la notion de valeurs de la République. Il ressort ainsi de la jurisprudence que les conditions propres à l’utilisation de cette notion sont celles de l’ordre public. La justification d’une mesure de police fondée sur l’exigence de respect des valeurs de la République doit être assortie de l’existence d’un risque avéré de trouble pour l’ordre public lié à l’expression d’une idéologie. Cette exigence se matérialise dans tous les contentieux dans lesquels la notion se déploie, y compris dans le cadre de l’élaboration d’une loi fondée sur la préservation de ces valeurs.
Dans cette perspective, le trouble à l’ordre public tel qu’il est envisagé à travers la composante des valeurs de la République peut être qualifié par l’expression de « trouble idéologique » à l’ordre public. Cette appellation met en évidence qu’au-delà de la nature immatérielle de la composante des valeurs de la République, c’est surtout la dimension idéologique d’un fait qui conduit les autorités de police à édicter une mesure d’ordre public indépendamment d’une atteinte aux personnes ou aux biens. Par conséquent, les libertés d’expression, de communication, et d’opinion sont au cœur de l’étude des atteintes aux valeurs de la République. En somme, l’objet idéologique de cette composante implique de l’intégrer dans la continuité des travaux portant sur la notion d’ordre public immatériel[3]. Les valeurs de la République doivent être conçues comme une expression de l’ordre public orientée vers la préservation des conditions immatérielles de la vie en société. Aussi, par-delà la moralité publique, ou l’ordre public social, il s’agirait d’une exigence de l’ordre public immatérielle destinée à préserver un minimum de valeurs politiques indispensables à la vie en société[4]. Conformément à cette conception de l’ordre public, l’autorité de police peut fonder des mesures restrictives des droits et libertés, y compris en dehors de la commission d’une atteinte aux personnes ou aux biens, en raison des perturbations qui pourraient résulter de l’expression d’une idéologie.
Cette notion se présente alors comme un motif d’ordre public qui dépasse les seuls contentieux pour lesquels la loi l’avait initialement instituée comme fondement d’une police administrative spéciale. Elle devient un motif jurisprudentiel mobilisé dans différentes mesures de police, y compris parfois pour justifier des décisions relevant de la police administrative générale. L’intérêt du recours au motif des « valeurs de la République » réside dans la possibilité qu’il offre à l’autorité de police de prévenir un risque de trouble lié à la diffusion d’une idéologie, même en dehors des domaines traditionnellement orientés vers la préservation de l’ordre public immatériel. En d’autres termes, la composante des valeurs de la République possède une autonomie propre, lui permettant d’être mobilisée dans de nouveaux contentieux, indépendamment des polices spéciales pour lesquelles le législateur en a fait un objectif de la police administrative.
La première partie de la thèse s’attache à montrer que les valeurs de la République correspondent à une véritable notion d’ordre public. À travers l’étude du droit positif, la thèse montre que la fonction qui est remplie par les valeurs de la République est identique aux fonctions de l’ordre public. Pour le législateur, les valeurs de la République représentent une exigence qui lui permet de justifier l’élaboration de mesures restrictives des droits et libertés fondamentaux. De la même façon que la notion d’ordre public peut servir à justifier l’édiction d’une loi de police, les valeurs de la République se sont progressivement imposées, tant dans les travaux parlementaires que dans la motivation de la loi, comme un fondement essentiel destiné à prévenir les atteintes à l’ordre public résultant de l’expression d’idéologies que le législateur considère comme dangereuses. De la même manière, en contentieux administratif, les valeurs de la République servent de fondement à la motivation des décisions des autorités administratives et juridictionnelles visant à encadrer, voire à restreindre, l’exercice des droits et libertés. Il ressort de cette analyse que les valeurs de la République, telles qu’elles sont mobilisées par les différentes autorités normatives, tendent à se confondre avec la notion d’ordre public. Néanmoins, la spécificité de cette notion réside dans le fait que le trouble à l’ordre public qu’elle vise à prévenir résulte systématiquement de l’expression d’une idéologie politique ou religieuse. Ainsi, la référence aux valeurs de la République apparaît principalement destinée à prévenir les troubles à l’ordre public de nature idéologique.
La seconde partie de la thèse a pour but d’établir le régime juridique de la notion à travers l’étude de ses fonctions. Il en ressort que les mesures de police motivées par la protection des valeurs de la République sont soumises au régime des mesures de police administrative. Il convient ainsi pour l’autorité de police de montrer qu’il existe un risque avéré de trouble à l’ordre public auquel la mesure entend répondre de façon adaptée. De cette façon, la jurisprudence révèle les conditions d’utilisation du motif des valeurs de la République qui implique notamment que l’adhésion à une idéologie dangereuse pour l’ordre public ait fait l’objet d’une extériorisation. De la même façon que le droit pénal ne peut incriminer la pensée coupable, l’usage de la composante des valeurs de la République reste soumis à l’extériorisation de l’adhésion à une idéologie. Aussi, les idéologies constituant l’objet unique de la composante des valeurs de la République, cette étude s’inscrit dans la continuité des travaux menés sur l’ordre public immatériel. De fait, cette composante met en évidence que les mesures de police peuvent poursuivre le trouble purement idéologique à l’ordre public indépendamment des atteintes aux personnes et aux biens. Il reste toutefois que l’appréciation nécessaire du contenu des idéologies politiques et religieuses conduit parfois les autorités de police à se départir du principe de non-immixtion de l’État dans la religion, ou encore du principe de pluralisme politique. Finalement, les valeurs de la République sont une composante de l’ordre public qui a exclusivement pour objet d’appréhender les idéologies politiques et religieuses. Cette composante confère un caractère idéologique à la police administrative. En somme, les conditions d’exercice d’une police des idéologies font ressortir que malgré un objet idéologique relativement nouveau, la composante des valeurs de la République s’inscrit dans les conditions de légalité de la mesure de police.
Pour conclure, les valeurs de la République s’imposent bien comme une véritable composante de l’ordre public. Toutefois, la mobilisation de cette composante n’est pas exempte des risques de dérives traditionnellement associés à l’ordre public immatériel. Elle comporte une dimension indéterminée dans son contenu et pourrait servir à imposer des mesures de police prises en fonction d’appréciations subjectives qui seraient par ailleurs trop restrictives dans un État libéral. La présente thèse s’attache précisément à mettre en lumière les contours d’un régime juridique applicable à cette notion encore récente et peu circonscrite dans le droit positif. Aussi, prises comme une déclinaison de l’ordre public, les valeurs de la République demeurent soumises aux exigences classiques qui entourent l’édiction des mesures de police. Il ressort toutefois de la jurisprudence qu’une grande indétermination persiste quant à la définition du contenu de la notion qui reste ouvert. Pour ce qui est des limites à l’édiction de mesures de police fondées sur la protection des valeurs de la République, elles sont également difficiles à déterminer tant le motif est susceptible de fonder un large éventail de mesures restrictives des droits et libertés garantis par la Constitution. Si certains critères permettent d’encadrer l’utilisation des valeurs de la République, ils semblent encore trop fragiles pour écarter les risques de dévoiement de la notion. Sur cet aspect de la composante, il serait souhaitable que la loi ou la jurisprudence précisent les limites à l’utilisation de la notion par les autorités de police. Un encadrement plus strict de ses contours assurerait la garantie des droits et libertés tout en permettant aux autorités de police de prévenir les risques de troubles à l’ordre public liés à l’expression de certaines idéologies politiques ou religieuses.
Sommaire de la thèse
INTRODUCTION
PREMIÈRE PARTIE : LA NATURE JURIDIQUE DES VALEURS DE LA RÉPUBLIQUE
Titre I. Une composante nouvelle de l’ordre public
Chapitre 1. Une exigence de l’ordre public constitutionnel
Chapitre 2. Un élément de l’ordre public administratif
Titre II. Une composante autonome de l’ordre public
Chapitre 1. La dimension politique des valeurs de la République
Chapitre 2. Le domaine des atteintes aux valeurs de la République
SECONDE PARTIE : LA FONCTION DE POLICE DES VALEURS DE LA RÉPUBLIQUE
Titre I. L’existence d’une police à caractère idéologique
Chapitre 1. Le caractère idéologique de l’atteinte aux valeurs de la République
Chapitre 2. La condition d’extériorisation d’une idéologie contraire aux valeurs de la République
Titre II. Les conditions d’exercice d’une police des idéologies
Chapitre 1. La catégorie des idéologies contraires à l’ordre public
Chapitre 2. L’appréciation du contenu de l’idéologie par l’autorité de police
CONCLUSION GÉNÉRALE
[1] L’étude porte notamment sur la loi n° 2020-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public et sur la loi n° 2021-1109 du 24 aout 2021 confortant le respect des principes de la République.
[2] C’est le cas du contentieux des mesures d’expulsion qui s’est ouvert à l’appréhension des troubles à l’ordre public nés de l’expression des idéologies politiques et religieuses.
[3] M.-O. Peyroux-Sissoko, L’ordre public immatériel en droit public français, LGDJ, 2018, 618 p.
[4] L’étude prend appui sur la conception de l’ordre public définie par le Professeur P. Bernard, dans sa thèse sur La notion d’ordre public en droit administratif, LGDJ, 1962, 286 p.
