Un préfet ne devrait pas dire ça

Par Xavier Dupré de Boulois, Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, ISJPS (UMR CNRS 8103)

Le 10^e numéro de l’année 2026 de l’AJDA comprend un dossier intitulé « L’Etat au service des libertés ». Parmi les trois textes proposés figure un article d’Hugues Moutouh plus spécialement consacré à l’institution préfectorale (p. 508). Ce texte mérite l’attention tant il évoque cette comptine illibérale qui se fait entendre du côté des élites françaises. Car on l’aura compris, ça n’est pas le co-auteur de la dernière édition de l’ouvrage séminal de libertés publiques de Jean Rivero qui s’exprime dans ce texte mais l’ancien conseiller de Nicolas Sarkozy, préfet « hormonal » des Alpes-Maritimes et aujourd’hui secrétaire général du ministère de l’Intérieur. Le propos n’est pas en soit original. Il s’inscrit dans un narratif désormais commun autour de l’Etat entravé ¹. L’exubérance des droits humains qui ont trouvé dans les juges des promoteurs zélés empêcherait les autorités légitimes d’assurer pleinement leur mission, notamment en matière de sécurité. Au-delà, elle contribuerait à la fragmentation de la société française et à la remise en cause d’un l’idéal républicain reposant sur un certain nombre de valeurs communes. Hugues Moutouh offre une déclinaison préfectorale de cette complainte ² au prix d’une double mise en scène : celle d’un préfet incarnant le bien commun ; celle d’un juge administratif émancipé de sa matrice originale et devenu « libéral-libertaire ».

Le melon du préfet

Le plus marquant dans le texte en question est le choix de son auteur de mettre en scène un conflit entre le préfet et le juge administratif. Le préfet est notamment présenté comme « le premier opposant » du juge administratif. Ce conflit se cristallise autour de l’opposition entre deux conceptions de la liberté et au-delà deux traditions philosophiques. Le juge administratif promouvrait une conception anglo-saxonne de la liberté inspirée de la doctrine lockéenne qui valoriserait l’autonomie individuelle, la neutralité axiologique de l’Etat et la primauté des droits sur le bien commun. De son côté, le préfet serait porteur d’une conception républicaine et civique de la liberté qui implique que l’exercice des libertés publiques suppose un civisme intérieur, une adhésion aux valeurs républicaines.

Cette présentation caricaturale joue une double fonction. Elle permet d’abord de mettre le juge administratif à distance de l’Etat. Il devient un corps étranger et perturbateur qui entrave l’action des autorités légitimes de l’Etat et nuit à la cohésion sociale. La thèse est pour le moins atypique. Juristes et politistes n’ont eu de cesse de constater l’intrication de du Conseil d’Etat et de l’administration de l’Etat : « science et conscience morale administrative » pour Maurice Hauriou ³, garant de l’identité de l’État français et incarnation de l’État selon Jacques Chevallier ⁴ et encore institution qui fait corps avec l’État chez Jean Carbonnier ⁵. Et l’ouvrage de Stéphanie Hennette-Vauchez et d’Antoine Vauchez ⁶ a encore récemment pointé la consanguinité organique et fonctionnelle entre justice administrative et l’administration de l’Etat. Cette mise à distance grossière du juge administratif sert bien sûr la démonstration de l’auteur. Il s’agit de conférer au préfet un monopole dans l’incarnation de l’Etat dans les territoires. Représentant de l’Etat dans le département, il n’a pas seulement « la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » (art. 72 Constitution). Il assure « sa mission première d’unification et de promotion du bien commun ». Il incarne cette idée que « l’autorité légitime, celle qui exprime la volonté générale, est la condition de possibilité de la liberté véritable ». Cette présentation n’est pas sans évoquer l’ « empereur au petit pied » de l’ère napoléonienne ⁷.

Le narratif porté par ce texte a une autre fonction complémentaire. La référence au bien commun est aussi un sésame vaporeux pour disqualifier un juge administratif porté à lui préférer les droits humains et une « liberté sans civisme ». L’auteur en vient à déplorer que les décisions préfectorales de police administrative « autrefois présumées conformes à l’intérêt général et appréciées sous un contrôle restreint, [soient] désormais examinées au crible d’un test de nécessité, d’adaptation et de proportionnalité, avec une mise en balance serrée entre libertés et objectifs d’ordre public ». De même, il s’inquiète des contraintes qui pèsent sur l’autorité préfectorale en matière de preuve puisqu’elle « doit établir par un faisceau d’indices précis et concordants l’existence de propos ou d’activités prohibés » et que « la valeur probatoire des notes blanches des services de renseignement est discutée ». Le juge administratif ayant désormais perdu la boussole du bien commun, il peut sembler légitime que les autorités en charge de sa réalisation s’émancipent du respect des décisions juridictionnelles. L’auteur ne tire pas lui-même cette conclusion dans son texte. Il n’a pas eu les mêmes pudeurs lorsqu’il assurait les fonctions de préfet des Alpes-Maritimes. On se souvient en particulier de son mano a mano avec le Tribunal administratif de Nice au sujet des interdictions des manifestations de soutien à la cause palestinienne ⁸.

La fable du préfet

La charge d’Hugues Moutouh contre la justice administrative repose sur un narratif du désarmement de l’Etat dans lequel elle aurait une responsabilité première. Un tel discours peut bien sûr faire illusion sur les chaînes d’information continue et sur les réseaux sociaux. Moins dans une revue juridique à destination de spécialistes. L’AJDA n’est pas CNews. Ce narratif fait grossièrement fi de la réalité de la jurisprudence administrative, de ses accommodements et de ses renoncements diraient certains. À titre d’illustration de la dérive « libérale-libertaire » du juge administratif, l’auteur prend comme principal exemple la laïcité, « un principe structurant du contrat social, condition de la coexistence pacifique entre citoyens de convictions différentes ». Comment est-il aujourd’hui possible d’affirmer de bonne foi que le juge administratif négligerait les exigences de laïcité au risque de la fragmentation sociale et du communautarisme religieux ? Dans un contexte dans lequel le droit français est probablement le plus strict parmi les droits des Etats occidentaux sur le sujet, une simple analyse de la jurisprudence administrative suffit à constater que le juge accompagne très largement le durcissement général de la régulation du fait religieux et de ses expressions qu’elles émanent de l’agent public, du salarié, de l’usager, de l’élu, de l’avocat, du sportif amateur voire du piéton. Le juge administratif n’a jamais défaut au législateur et au pouvoir exécutif. Il a consciencieusement affirmé la validité des règles en question et de leur interprétation par l’administration. Il en a été encore ainsi récemment pour la circulaire du ministre de l’Éducation relative au port de tenues de type abaya ou qamis par les élèves dans les établissements scolaires ⁹, pour le règlement intérieur national de la profession d’avocat en tant qu’il emporte l’interdiction du port de signes distinctifs avec la robe ¹⁰ et pour le règlement intérieur d’un conseil municipal qui prohibe le port par les élus de tout signe religieux ostensible ¹¹. Et que dire de la décision du Conseil d’Etat écartant le recours contre l’interdiction du port de signe ou tenue manifestant ostensiblement une appartenance religieuse lors des compétitions organisées par une fédération au motif qu’elle apparaît « nécessaire pour prévenir notamment tout affrontement ou confrontation sans lien avec le sport » ¹². Elle évoque plutôt une trahison du principe de liberté rappelé par le commissaire du gouvernement Corneille en 1917 puisque la fédération en cause n’avait pas été en mesure d’avancer un seul exemple de trouble ou d’incident entraîné par le port d’un signe religieux à l’occasion d’une compétition amateure organisée sous son égide ¹³. Pour finir, le juge administratif a mis sous le tapis les exigences liées au droit de la non-discrimination alors qu’il ne fait pas de doute que ce type de règles cible en pratique essentiellement les femmes musulmanes.

Hugues Moutouh ne s’arrête pas en si bon chemin. Il entend donner d’autres illustrations du désarmement de l’Etat imputable au juge administratif. La plus osée est relative à la procédure de dissolution administrative. Il fait grand cas de l’arrêt du Conseil d’État annulant le décret de dissolution du groupement de fait « Les soulèvements de la Terre » ¹⁴. Mais là-encore, on frise la malhonnêteté. La consultation de Légifrance permet de constater que depuis 12 ans, le Conseil d’État a été saisi à 23 reprises de recours pour excès de pouvoir contre des décrets de dissolution d’associations et qu’il n’a accueilli ces recours qu’à trois reprises ¹⁵. Mieux même, le Conseil d’État a développé une interprétation des dispositions du Code de la sécurité intérieure qui a largement contribué à faciliter la dissolution des associations en particulier en étendant le cercle des personnes dont le comportement peut être pris en compte à cette occasion, membres de l’association ¹⁶ voire tiers ¹⁷. Loin de l’entraver, le juge administratif raffermit la politique du ministère de l’Intérieur en matière de dissolution administrative.

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Au total, la teneur du texte publié à l’AJDA qui allie hypertrophie du sur-moi préfectoral, allergie au contrôle juridictionnel et fake news juridiques n’est guère rassurante. Elle participe d’une « petite musique inquiétante » ¹⁸ qui, ici comme ailleurs, entend en finir avec les contre-pouvoirs. Et lorsqu’elle est entonnée par un représentant de l’administration active dans une revue juridique de premier plan, elle ne lasse pas d’inquiéter.