Des politiques législatives inadéquates

Anne Ponseille, Maître de conférences en droit privé, CERCOP – EA-2037 – Université de Montpellier

Présentée comme un moyen de lutte contre la surpopulation carcérale, le recours à la régulation carcérale, qui n’est pas une proposition nouvelle¹, trouve sa justification dans l’inadéquation des politiques législatives qui ont été menées ces dernières décennies, incapables de juguler l’inflation carcérale. Il n’est pas inutile de rappeler quelques chiffres qui démontrent à eux seuls le caractère inadéquat des décisions politiques prises jusqu’à présent. Au 1er janvier 2026, l’effectif des personnes détenues s’élève à 86.140 pour 63.411 places opérationnelles. La densité carcérale globale est de 135, 8 % et la densité des maisons d’arrêt et les quartiers-maison d’arrêt de 165, 3 %. Plus de 65 % des personnes incarcérées sont détenues à cette date dans des établissements pénitentiaires dont la densité dépasse 120 %, plus d’une personne sur deux est détenue dans des établissements pénitentiaires d’une densité supérieure à 150 %. Le nombre de matelas au sol atteint le record de 6422, un nombre qui a augmenté de 84 % entre 2013 et 2026 et qui a triplé ces trois dernières années : au 1er juillet 2025, environ 40.000 personnes condamnées détenues avaient un reliquat de peines de deux ans et moins à exécuter. Entre le 1er janvier 2005 et le 1er janvier 2026, la population carcérale a augmenté de 48 %. Entre le 1er janvier 2004 et le 1er janvier 2026, la densité carcérale des maisons d’arrêt est passée de 114 % à 165 %².

Ce constat de surpopulation carcérale n’est pas nouveau, loin s’en faut. Nous ne reviendrons pas dans le détail sur les raisons qui justifient la recherche de solutions à un phénomène devenu systémique sur le territoire national : il peut cependant être rappelé que les violences, l’accès difficile par les personnes détenues aux soins, aux programmes de réinsertion, au travail en prison et autres activités, les conditions de travail des personnels pénitentiaires dégradées sont quelques-uns des maux qui en découlent. L’indignité des conditions de détention causée en partie par la surpopulation pénitentiaire a donné lieu à plusieurs condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l’homme dont une toute récente en date du 15 janvier 2026³ et un précédent arrêt de condamnation du 30 janvier 2020⁴ avait conduit, on s’en souvient, sous l’effet combiné d’autres décisions émanant de la Cour de cassation⁵, du Conseil d’Etat⁶ et du Conseil constitutionnel⁷ à la création par le législateur d’un recours préventif, à côté du recours compensatoire plus ancien⁸.

Cet état de surpeuplement carcéral fait l’objet de critiques anciennes et répétées formulées par différents experts, professionnels, universitaires, autorités administratives parmi lesquelles le Contrôleur général des lieux de privation de liberté⁹ (CGLPL), le Défenseur des droits¹⁰, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) et, plus récemment, par le Comité européen pour la prévention contre la torture du Conseil de l’Europe (CPT) qui, après avoir visité à l’automne 2024 plusieurs d’établissements pénitentiaires français, a rendu un rapport accablant le 22 janvier dernier¹¹. Que dire alors des politiques législatives suivies jusqu’à présent en droit de la peine, en matière de prononcé et d’exécution des peines ? Elles ont manifestement échoué à réduire l’encombrement carcéral quand elles n’ont pas contribué à l’aggraver.

En dehors de la régulation carcérale qui nous réunit plus particulièrement dans le cadre de ce colloque, les moyens imaginés pour contenir « la crise du logement pénitentiaire »¹², pour reprendre les mots de la Professeure Pierrette Poncela, sont multiples mais n’ont pas tous été explorés par le législateur français.

On peut même affirmer qu’ils sont parfaitement connus puisqu’ils ont été répertoriés de manière exhaustive notamment dans le Livre blanc sur le surpeuplement carcéral en Europe publié en 2016 par le Comité européen pour les problèmes criminels¹³. Avant ce recensement, de nombreuses recommandations du Conseil de l’Europe avaient décliné les solutions envisageables¹⁴ et, depuis dix ans, les moyens identifiés sont rappelés inlassablement par des autorités administratives indépendantes, des associations et autres organismes, ainsi que plus généralement par les experts des questions pénitentiaires.

Pour expliquer pourquoi les politiques législatives mises en œuvre jusqu’à présent sont inadéquates, il est difficile de faire l’économie d’une présentation des dispositifs retenus par le législateur français avec l’intention, parfois affichée, de limiter l’encombrement carcéral, et avec l’insuccès que nous venons de rappeler. Nous en ferons une présentation simplifiée et dès lors évidemment incomplète.

Les moyens initiés par le législateur jusqu’alors s’articulent autour de deux solutions très différentes.

La première est de développer le parc pénitentiaire, orientation qui a été précédemment abordée dans le cadre du colloque et sur laquelle nous ne reviendrons pas¹⁵. Nous soulignerons cependant l’inefficacité de ce choix qui n’est plus à démontrer pour la raison notamment que le nombre de places en prison a toujours augmenté moins vite que celui des personnes incarcérées¹⁶. Les pouvoirs publics poursuivent cependant dans cette voie, dernièrement avec le plan 15 000 dont la mise en œuvre connaît cependant un ralentissement pour des raisons budgétaires, comme l’a souligné récemment la Cour des comptes¹⁷.

La seconde de solution est de limiter ou réduire l’incarcération. À cette fin, les choix législatifs se sont portés sur des dispositifs présentés comme évitant l’entrée en détention, d’une part, et facilitant la sortie de détention, d’autre part. Et en ce domaine, on ne peut pas reprocher au législateur d’avoir fait preuve d’immobilisme. Depuis plus de quarante ans, les dispositifs alternatifs à la détention ou incitant au recul du recours à la peine d’emprisonnement se sont multipliés avec même un certain emballement législatif ces dernières années.

Ainsi, ont été créées des peines alternatives à l’emprisonnement, ou plus largement des mesures alternatives à l’incarcération, l’obligation pour le juge de motiver des choix qui pourraient conduire à une incarcération ou encore des procédures incitant à la libération… La liste qui suit présentant de manière chronologique les initiatives législatives en ce domaine n’est sans doute pas exhaustive :

• création du sursis avec mise à l’épreuve en 1958 ;
• création d’une multitude de mesures alternatives à l’emprisonnement par la loi n° 75-624 du 11 juillet 1975 modifiant et complétant certaines dispositions de droit pénal¹⁸ : dispense et ajournement du prononcé de la peine, semi-liberté et placement à l’extérieur, aménagements de la peine d’emprisonnement ferme complété en 1997 par le placement sous surveillance électronique ;
• création de la peine de travail d’intérêt général par la loi n° 83-466 du 10 juin 1983¹⁹, peine alternative à l’emprisonnement ;
• disparition à l’occasion de la réforme du Code pénal en 1994 de l’emprisonnement contraventionnel ;
• création d’une obligation de motivation pour le juge du prononcé de la peine d’emprisonnement ferme, puis du défaut d’aménagement ab initio avec les réformes de 2004 et 2009 : pour inciter le juge à se détourner de la peine d’emprisonnement ferme, le législateur présente cette peine comme le « dernier recours », une peine pouvant être prononcée quand « toute autre sanction est manifestement inadéquate » ;
• réintroduction par la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales²⁰ de l’obligation de motivation de la peine d’emprisonnement ferme décidée à l’égard des récidivistes, exigence qui avait été écartée par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales²¹ ;
• création en 2000 du juge des libertés et de la détention censée conduire à une diminution des placements en détention provisoire ;
• création des crédits de réduction de peines, de la procédure de l’article 723-15 du Code de procédure pénale et la SEFIF (surveillance électronique de fin de peine) par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité²² ;
• création de l’assignation à résidence sous surveillance électronique par la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 comme alternative à la détention provisoire²³ ;
• disparition de la révocation automatique du sursis et création de la peine de contrainte pénale avec la loi du 15 août 2014 précitée ;
• prévision par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice²⁴ d’un aménagement ab initio quasi automatique des peines d’emprisonnement ferme inférieures ou égales à six mois et de la peine de détention à domicile sous surveillance électronique, peine alternative à l’emprisonnement en remplacement de la contrainte pénale, à côté d’autres peines pouvant être décidées comme peines de substitution ou alternatives (peines de sanction-réparation, de suivi socio-judiciaire, de stages …)
• introduction dans le Code de procédure pénale de la libération sous contrainte (LSC) de droit commun en 2014 à laquelle a été ajoutée celle de plein droit avec la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire²⁵…

En somme, une palette de moyens diversifiés qui n’a pas eu l’effet escompté tant leur incidence sur la surpopulation carcérale est restée très marginale.

L’inefficacité des politiques législatives menées jusqu’à présent pour résorber la surpopulation carcérale s’explique par le fait qu’elles n’ont jamais véritablement remis en cause la centralité de la peine d’emprisonnement au sein de la gamme des peines, en dehors de la suppression de l’emprisonnement contraventionnel²⁶ précitée, une peine d’emprisonnement qui reste donc la « reine des peines », la « peine de référence », la « peine-étalon » de la juste mesure de la sanction pénale pour le législateur et peut-être également pour le juge.

Le législateur a procédé par touches successives, sans jamais faire le choix d’une politique courageuse véritablement réductionniste. En cela, les politiques législatives développées peuvent être qualifiées d’insuffisantes (I). Pire : d’autres orientations législatives choisies se révèlent être contre-productives en s’inscrivant le plus souvent dans une perspective de renforcement de la répression (II).

I – Des politiques législatives insuffisantes

Les orientations législatives suivies ces quarante dernières années apparaissent très en deçà des préconisations formulées par certaines autorités, nombre d’organismes et d’experts qui recommandent une réduction radicale du recours législatif à l’emprisonnement par le choix, d’une part, d’un déréférencement de la peine d’emprisonnement (A) et, d’autre part, d’une marginalisation imposée au juge (B), au moins pour partie, de cette peine.

Aucune de ces voies n’a été suivie par le législateur.

A – Première voie inexplorée : procéder à un déréférencement de la peine d’emprisonnement

Le législateur ne s’est jamais véritablement engagé dans un travail déréférencement de la peine privative de liberté encourue en matière délictuelle, consistant à faire de cette peine une sanction pénale parmi d’autres peines correctionnelles.

Dans cette perspective, une révision de l’échelle des peines correctionnelles a pourtant été suggérée. Il s’agit d’ailleurs de la première recommandation du rapport de la Conférence de consensus pour la prévention de la récidive du 20 février 2013 : « Faire de la peine de prison, une peine parmi d’autres » en prévoyant que d’autres peines principales figurent à côté de l’emprisonnement et de l’amende afin de ne plus présenter la peine d’emprisonnement comme la peine de référence. Au même moment, le rapport d’information parlementaire sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale proposait de faire de certaines peines alternatives des peines principales encourues pour certains délits²⁷.

Dans son avis sur la prévention de la récidive de 2013, la CNCDH proposait la création d’une troisième catégorie de peines principales regroupant les peines restrictives de droits²⁸. Deux ans plus tard, la commission Cotte portant refonte du droit des peines imaginait la création d’une catégorie des peines principales élargie aux peines de placement sous surveillance électronique²⁹, de contrainte pénale, d’amende, de jours-amende et de travail d’intérêt général, chacune pouvant réprimer tout délit³⁰.

Aucune de ces propositions ambitieuses n’a finalement été retenue. Le législateur est resté en deçà de ce qui était suggéré comme l’illustrent les trois exemples qui suivent.

Le jury de la Conférence de consensus avait envisagé la création d’une peine de probation, décorrélée de la peine d’emprisonnement, une peine qui aurait été de nature délictuelle et encourue seule³¹ : par la loi du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales, le législateur a choisi une solution de compromis en créant la peine de contrainte pénale permettant un suivi probatoire renforcé en milieu ouvert mais présentée comme une peine alternative à l’emprisonnement et dont la non-exécution serait sanctionnée par une privation de liberté. En somme, une peine nouvelle mais toujours étroitement liée à la peine d’emprisonnement.

Quant à l’idée de présenter dans le Code pénal la peine d’emprisonnement comme une peine parmi d’autres, cette proposition n’a jamais été retenue. La loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice pénale a opéré un « repyramidage » au sein de l’échelle des peines correctionnelles telle que fixée par l’article 131-3 du Code pénal où se retrouvent regroupées désormais des peines principales, peines alternatives et peines complémentaires. En réalité, si le rang occupé par certaines peines dans cette échelle a été revu, l’emprisonnement est demeuré au sommet de celle-ci. Le législateur ne s’est donc pas donné les moyens de déconstruire l’échelle des peines correctionnelles. Il y a même apporté de la confusion comme l’a regretté le Conseil économique, social et environnemental dans son avis sur le sens de la peine³² et aucune décorrélation n’a en définitive été réalisée entre l’emprisonnement et les peines alternatives.

La troisième illustration de l’absence de détachement par rapport à la peine d’emprisonnement tient dans le fait que l’inexécution des peines alternatives et complémentaires reste sanctionnée d’une peine d’emprisonnement, soit que cette peine est prévue dans le jugement de condamnation et mise à exécution par le juge de l’application des peines en application des articles 131-9 et 131-11 du Code pénal qui prévoit cette technique particulière³³, soit que cette inexécution est constitutive d’une infraction qui est punie elle-même d’une peine d’amende et d’une peine d’emprisonnement de courte durée³⁴.

Dès lors, l’emprisonnement conserve donc toute sa « centralité »³⁵.

B – Seconde voie inexplorée : empêcher le recours par le juge à la peine d’emprisonnement

Les précédents chemins empruntés, les choix législatifs dont nous avons dressé une liste en introduction, ont pour point commun de laisser au juge le choix de recourir ou non à la peine d’emprisonnement et d’assumer le choix de ne pas la prononcer. Excepté de rares cas, le législateur n’a pas pris la responsabilité d’empêcher le juge de recourir à une telle peine dont le prononcé trop systématique favorise la surpopulation carcérale.

Plusieurs dispositifs ayant cette finalité ont pourtant été envisagés à de multiples reprises sans jamais avoir été retenus. Quelques exemples peuvent être donnés.

La première technique est la dépénalisation ou la décriminalisation de plusieurs délits punis d’emprisonnement. Elle a été proposée par le rapport d’information parlementaire de 2013 sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, préconisée par le Livre blanc déjà cité, mais également par la section française de l’Organisation internationale des prisons³⁶. La CNCDH avait quant à elle suggéré dans son avis de 2013 sur la prévention de la récidive de recourir au système des sanctions administratives³⁷, des propositions qui n’ont pas retenu l’attention du législateur.

Deuxièmement, a été sollicitée la suppression pure et simple des peines d’emprisonnement inférieures à six mois ou l’interdiction de leur prononcé, une proposition formulée notamment par la CNCDH³⁸. Le législateur a préféré là encore privilégier une demie mesure en 2019 : d’une part, il a seulement interdit le prononcé des peines d’emprisonnement ferme inférieures ou égales à un mois³⁹ qui était de moins en moins fréquent⁴⁰ et, d’autre part, il a décidé, plutôt qu’une suppression généralisée, un aménagement ab initio obligatoire des peines d’emprisonnement ferme inférieures ou égales à six mois qui, en pratique, n’est que partiellement effectif⁴¹. En 2022, cette proposition a de nouveau été formulée à l’occasion des États généraux de la justice⁴² sans trouver un écho favorable dans la loi.

Troisièmement, la contraventionnalisation de certains délits a été recommandée par le jury de la Conférence de consensus sur la prévention de la récidive de 2013 pour les contentieux de masse⁴³. Pareille proposition a également été faite la même année par la CNCDH pour les infractions à la législation des étrangers notamment⁴⁴ ou encore par les députés auteurs du rapport d’information parlementaire sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale⁴⁵ pour certains délits comme la filouterie, l’usage de cannabis⁴⁶ ou encore pour certains délits routiers en réservant la qualification délictuelle aux hypothèses de commission de tels faits en état de récidive⁴⁷. Le législateur n’a pas non plus eu recours à cette technique.

Quatrièmement et toujours afin de rendre impossible le prononcé d’une peine d’emprisonnement, il a également été recommandé que nombre de délits soient punis à titre principal de la seule peine d’amende, un souhait notamment formulé lors de la Conférence de consensus⁴⁸, puis par la CNCDH dans son avis sur l’effectivité des droits fondamentaux en prison de 2022⁴⁹, ensemble de propositions convergentes qui n’ont pas été suivies d’effet : cette catégorie de délits est restée résiduelle en dehors du Code pénal et encore davantage dans le Code pénal⁵⁰. À la place a été préférée la création en 2016 de la procédure de l’amende forfaitaire délictuelle⁵¹ dont le champ d’application a été étendu par la suite⁵² à plusieurs délits définis dans le Code pénal et dans d’autres codes⁵³ pour concerner actuellement plus de quatre-vingt délits : certes, le recours à cette procédure exclut par définition la possibilité du prononcé d’une peine d’emprisonnement mais celle-ci demeure encourue puisque toujours prévue par la loi. Si cette procédure a été créée afin de limiter l’engorgement des parquets et des tribunaux, elle fait l’objet de vives critiques⁵⁴ au nombre desquelles l’impossibilité pour le juge de décider de peines plus adaptées que la peine d’amende⁵⁵ et la présentation de la peine d’amende comme nouvelle peine de référence, non susceptible d’individualisation par définition⁵⁶. En dehors de la peine d’amende, le législateur hisse exceptionnellement d’autres peines au rang de peines principales et elles accompagnent toujours la peine d’amende. Ainsi, en est-il de la peine d’interdiction d’exercice des fonctions publiques sanctionnant le délit de déni de justice défini à l’article 434-7-1 du Code pénal ou encore de la peine de travail d’intérêt général qui est encourue comme peine principale en matière de délit de graffitis⁵⁷ depuis la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice⁵⁸ et, depuis plus récemment, en matière d’outrage avec la loi n° 2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux⁵⁹.

Cinquièmement, l’ajournement du prononcé de la peine aux fins d’enquête sur la personnalité et la situation personnelle de la personne déclarée coupable issu de la loi de 2014 avait été imaginé afin que puisse être prononcée une autre peine que la peine d’emprisonnement ferme⁶⁰. La loi de 2019 n’a pas rendu le recours à cet ajournement obligatoire, ce qui aurait permis une véritable césure au sein du procès pénal. Elle a maintenu son caractère facultatif en précisant qu’un recours à cet ajournement est possible dès lors que de telles investigations apparaissaient « opportunes » et non plus seulement « nécessaires ». Cette modification n’a pas modifié cependant la pratique : cet ajournement est si peu utilisé qu’il n’apparait pas dans les statistiques du Ministère de la Justice.

Enfin, et dans la perspective de faciliter la sortie de détention et de limiter les sorties sèches, la conférence de consensus en 2013 avait recommandé la création d’une « libération conditionnelle d’office »⁶¹ et, dans un avis la même année, la CNCDH était même allée plus loin en proposant la création d’une libération conditionnelle de plein droit aux deux tiers de la peine, sauf opposition du juge de l’application des peines⁶². Ce n’est qu’en 2021 qu’a été créée la libération sous contrainte de plein droit applicable à un reliquat de peine moins important, une procédure qui connait un succès plus que mitigé⁶³.

Ainsi, le législateur ne s’est pas montré très courageux dans ses choix législatifs et a privilégié des solutions de compromis pour ne pas donner l’impression sans doute d’abandonner la peine d’emprisonnement qui est donc restée et reste la peine de référence dans l’opinion publique mais également dans la pratique judiciaire. De tels choix inadéquats car insuffisants expliquent pour partie l’inflation carcérale.

Ce n’est cependant pas tout. L’encombrement pénitentiaire trouve également une explication dans des choix législatifs fondés sur une logique de durcissement de la répression : tout en multipliant les mesures alternatives à l’incarcération telles que celles rappelés en introduction, le législateur a suivi des orientations favorisant au contraire un recours renforcé à la peine d’emprisonnement, des politiques législatives qui sont donc contre-productives.

II – Des orientation législatives contre-productives

Les choix législatifs progressistes sont certes insuffisants mais ils sont également contredits par des orientations de politique pénale qui semblent prôner ou étayer la place importante occupée par la peine d’emprisonnement. Celles-ci succèdent dans le temps à des politiques réductionnistes mais elles sont parfois décidées, de manière tout à fait incohérente, concomitamment aux solutions développées en faveur d’une réduction de l’enfermement carcéral.

Les illustrations législatives sont nombreuses et s’articulent autour d’un maintien de la centralité de l’emprisonnement (A) et du recours à une procédure de jugement encline à l’incarcération (B), qui contribuent ensemble, selon des modalités différentes, à l’aggravation de la surpopulation carcérale.

A – Un maintien de la centralité de la peine d’emprisonnement

Plusieurs réformes législatives ont donné lieu à une progression des courtes peines d’emprisonnement, une aggravation du quantum de la peine d’emprisonnement et au recul des alternatives à l’incarcération.

L’attachement du législateur à la peine d’emprisonnement se mesure premièrement à la progression de celle-ci. Ces vingt dernières années, le législateur a en effet multiplié les possibilités offertes au juge de recourir aux courtes peines d’emprisonnement et les illustrations sont multiples.

Ainsi, l’échelle générale des quanta de la peine d’emprisonnement fixée à l’article 131-4 du Code pénal a été révisée et s’est enrichie d’un échelon supplémentaire de deux mois avec la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure⁶⁴, là où précédemment la peine la plus basse encourue en matière délictuelle était six mois d’emprisonnement.

Tout en prévoyant les mesures tendant à faire reculer le recours à l’emprisonnement, le législateur a multiplié dans une proportion très importante les délits punis de « mini peines d’emprisonnement » de deux, trois et six mois principalement à l’extérieur du Code pénal⁶⁵ : le nombre de ces nouveaux délits a été porté à 3 600 entre 2011 et 2022⁶⁶.

La promotion de la peine d’emprisonnement passe encore par l’ajout d’une peine d’emprisonnement là où auparavant seule une peine d’amende était encourue pour sanctionner tel délit. Il en est ainsi du délit consistant dans la déclaration intentionnelle d’une fausse adresse ou d’une fausse identité auprès de contrôleurs dans les transports publics qui est puni de deux mois d’emprisonnement outre l’amende de 3750 €, alors qu’avant la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs⁶⁷, il l’était de la seule peine d’amende.

L’intérêt porté à la peine d’emprisonnement de courte durée est aussi démontré par la création de délits sanctionnés de peines d’emprisonnement de faible quantum sous l’effet d’une correctionnalisation de contraventions : c’est le cas par exemple de la vente à la sauvette qui était une contravention de la 4ème classe jusqu’à ce que la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure la transforme en un délit puni de six mois d’emprisonnement et de 3750 € d’amende.

Le législateur a par ailleurs conservé des contraventions mais les a déclinées en délits pour tenir compte d’éléments aggravants et les sanctionner en conséquence d’une courte peine d’emprisonnement. À titre d’illustration peut être donné l’exemple de la contravention d’intrusion ou maintien dans établissement scolaire issue du décret n° 96-378 du 6 mai 1996 et définie à l’article R. 645-12 Code pénal. A été ajouté par la loi n°2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d’une mission de service public un délit incriminant le même acte commis dans le but de troubler la tranquillité ou le bon ordre de l’établissement⁶⁸.

Le Parlement a deuxièmement œuvré pour une aggravation du quantum de la peine d’emprisonnement qui s’est opérée dans trois directions.

L’aggravation concerne d’abord la peine d’emprisonnement encourue qui, par suite, peut avoir une incidence sur la durée de la peine prononcée. De manière ponctuelle, le législateur a pu rehausser le quantum de la peine d’emprisonnement initialement encouru pour sanctionner un délit, demeurant néanmoins une courte peine d’emprisonnement⁶⁹.

De manière plus générale, on assiste au fil des réformes pénales à une multiplication des circonstances aggravantes dans la partie générale et spéciale du Code pénal, mais également dans des textes répressifs extérieurs à ce code, qui contribue à une augmentation du quantum de la peine d’emprisonnement encourue.

L’aggravation est celle ensuite de la peine prononcée consécutive notamment à la réintroduction du système des peines plancher en 2007 à l’égard des récidivistes et en 2011 à l’endroit des personnes ayant commis des violences graves, après leur disparition généralisée lors de l’entrée en vigueur du Code pénal en 1994. Ces peines plancher ou minimales ont contribué à une augmentation du surpeuplement carcéral, non pas tant en raison d’une augmentation du recours à la peine d’emprisonnement mais en raison d’une augmentation du quantum moyen de cette peine, ce qui a donné lieu à l’exécution de 4000 années supplémentaires d’emprisonnement par an, avant que la loi de 2014 ne fasse disparaître ce type de peines⁷⁰.

Enfin, a été générée une aggravation du quantum de la peine mise à exécution. Le système des crédits de réduction de peine créé en 2004 a été supprimé par la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire, ce qui paraît être d’ailleurs en contradiction avec la création dans le même temps de la LSC de plein droit. S’appuyant sur les projections réalisées par l’étude d’impact, l’OIP⁷¹ et la CNCDH⁷² ont souligné que cette disparition, si elle n’était pas compensée par des réductions de peines plus élevées, entraînerait un allongement des peines exécutées et une augmentation de l’effectif carcéral à hauteur de 10.000 détenus supplémentaires dans les années à venir. La disparition des grâces collectives en 2008⁷³, qui permettait des remises de peine jusqu’à quatre mois et la régulation de la surpopulation carcérale⁷⁴, avait suscité les mêmes inquiétudes.

Troisièmement et enfin, le recul des alternatives à l’incarcération est l’ultime illustration d’un maintien de la place prépondérante accordée par le législateur à la peine d’emprisonnement. Nous ne citerons que deux exemples.

Sous forme d’un retour en arrière, la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 a procédé à l’abaissement de deux ans à un an du plafond de la peine d’emprisonnement ferme éligible aux aménagements décidés ab initio et décidés sur le fondement de l’article 723-15 du Code de procédure pénale, alors même que le nombre de peines d’emprisonnement prononcées d’un quantum compris entre un et deux ans est pourtant très élevé et n’a pas diminué. Celles-ci représentent entre un quart et un tiers des peines correctionnelles prononcées entre 2021 et 2024 et il s’agit de peines qui sont exécutées dans des maisons d’arrêt pour beaucoup surpeuplées⁷⁵. Pour cette raison, le CESE s’est montré favorable au rétablissement du plafond d’aménagement ab initio à deux ans, dans son avis relatif à la réinsertion des détenus⁷⁶. Pareille diminution de seuil avait été envisagée lors de la discussion du projet de la loi sur l’individualisation des peines sans être finalement retenue : dans son avis de 2013, la CNCDH avait alerté sur le fait qu’elle aurait pour conséquence d’accroître la population carcérale⁷⁷. Quelques années plus tard, la loi de 2019 a pourtant procédé à cette modification.

Et que dire du signal lancé par l’abrogation en 2019 de la peine de contrainte pénale, peine alternative à l’emprisonnement, disparue avant qu’elle ne devienne une peine encourue à titre principal pour certains délits comme cela était prévu par la loi de 2014 et avant qu’une évaluation de ce dispositif, qui n’aura vécu que cinq ans, ne soit réalisée. Certes, elle a été remplacée par une autre peine alternative mais d’un genre très différent, exclusivement orientée vers la surveillance : il s’agit de la peine de détention à domicile sous surveillance électronique d’un quantum de six mois maximum dont l’inexécution conduit en détention et dont on peine à percevoir le véritable intérêt en présence d’un aménagement ab initio dénommé de manière identique et de même durée ; cette absence de valeur ajoutée est confirmée par le faible nombre de peines de cette nature prononcées⁷⁸.

La seconde orientation contre-productive tient dans la progression du recours à l’incarcération dans l’une des procédures de jugement que définit le Code de procédure pénale.

B – La progression de l’incarcération dans la procédure de comparution immédiate

Avec d’autres observateurs⁷⁹, le CGLPL avait indiqué dans son avis relatif au nombre de personnes détenues⁸⁰ et l’a répété dans un avis plus récent de 2023 que cette procédure était pourvoyeuse d’incarcération et de courtes peines⁸¹.

Le chantier de la réforme de la procédure de comparution immédiate n’a pourtant pas été ouvert.

Si le recours par le Parquet à cette procédure de jugement est relativement stable ces dernières années et concerne une personne sur dix poursuivies devant le tribunal correctionnel⁸², le nombre de décisions rendues dans ce cadre a doublé en vingt ans⁸³.

Cette procédure de jugement concerne une population pénale au sein de laquelle les personnes marginalisées et fragilisées sont surreprésentées et elle conduit au plus grand nombre de condamnations à une peine d’emprisonnement ferme proportionnellement par rapport aux autres procédures de jugement : la rapidité du jugement ne permet pas de faire le choix de peines alternatives à l’emprisonnement qui sont sous-représentées dans le cadre de cette procédure, pas plus qu’elle ne permet d’envisager des aménagements ab initio de la peine d’emprisonnement ferme, en raison d’enquêtes sociales insuffisamment complètes. La comparution immédiate multiplie ainsi par plus de huit fois la probabilité d’un emprisonnement ferme par rapport à une audience classique de jugement⁸⁴.

Par ailleurs, l’incarcération à l’audience par mandat de dépôt concerne majoritairement la comparution immédiate parmi les procédures de jugement⁸⁵. Le mandat de dépôt y est largement utilisé même pour les très courtes peines d’emprisonnement puisque la loi le permet et le nombre des détentions provisoires décidées dans le cadre des comparutions immédiates est en augmentation continue⁸⁶ et dépasse depuis plus de dix ans le nombre de ces mêmes mesures décidées à l’instruction⁸⁷.

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Comme cela a été démontré, ni l’augmentation de la délinquance, ni la croissance démographique n’est à l’origine de la surpopulation carcérale⁸⁸ et l’absence de déflation carcérale est due en grande partie aux entreprises législatives inadéquates menées jusqu’à présent, inefficaces mais également insuffisantes et contreproductives. À ceci s’ajoutent des politiques judiciaires qui ne sont peut-être pas non plus à la hauteur mais leur étude déborderait le champ de notre intervention.

Le projet de loi SURE (Sanction Utile, Rapide et Effective) annoncé depuis presque un an et qui ne sera finalement pas présenté avant l’été 2026 ne semble pas déroger à la règle.

Ce projet réunit tous les ingrédients pour aggraver à coup sûr la surpopulation carcérale alors que cette dernière décennie a été marquée par une décroissance carcérale dans plusieurs pays européens qui s’est cependant arrêtée aux frontières de la France⁸⁹. Cet énième projet donne la désagréable impression en l’état d’être sourd aux préconisations formulées depuis de (trop) nombreuses années et l’impression tout aussi désagréable d’une méconnaissance de la réalité du terrain, de la réalité de l’enfermement carcéral en France ou d’un cynisme regrettable.

Sous couvert de « renforcer la lisibilité et la crédibilité de la réponse pénale », ce projet de loi est un condensé de ce qu’il ne faudrait surtout pas faire. Il y est prévu un retour de la peine d’emprisonnement ferme inférieure ou égale à un mois et, plus généralement, un recours privilégié aux très courtes peines d’emprisonnement parce qu’elles auraient quelques vertus qui demeurent assez floues⁹⁰. Dans ce projet est également envisagée la disparition de l’aménagement ab initio obligatoire de la peine d’emprisonnement ferme inférieure ou égale à six mois et celle de la procédure de l’article 723-15 du Code de procédure pénale. Le projet prévoit encore la suppression de la dispense de peine et de l’ajournement du prononcé de la peine, de la conversion des peines d’emprisonnement ferme inférieures ou égales à six mois, de la LSC de plein droit. Sont au contraire envisagés le retour des peines planchers, la mise à exécution systématique de l’emprisonnement en cas d’inexécution de la peine de jours-amende, l’extension du champ d’application de la détention provisoire au cas du trouble causé à l’ordre public, la généralisation de la possibilité de décider de mandats de dépôt sans condition de seuil de la peine prononcée ou encore la restriction du recours au sursis simple en le limitant aux primo-délinquants. Ainsi, le projet entend faire disparaître d’un trait de plume les timides avancées réductionnistes de ces dernières années.

Il convient de noter que le rapport des États généraux de l’insertion et de la probation rendu en janvier 2026 (proposition n° 4) et le rapport d’information sur l’exécution des peines d’octobre 2025⁹¹ défendaient la création d’une peine autonome de probation mais elle est absente du projet de loi à ce stade et le nombre ridicule de postes ouverts cette année au concours de conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation⁹² fait penser que le développement de la probation n’est pas une préoccupation gouvernementale actuelle⁹³.

Enfin, la proposition faite par la mission d’urgence sur l’exécution des peines en mars 2025 de la création d’une réduction de peine exceptionnelle n’a pas été reprise dans le projet⁹⁴, pas plus que n’est envisagé le recours à la technique de la régulation carcérale.

En début d’année, le ministère de la Justice a indiqué aux organisations syndicales de magistrats et de personnels pénitentiaires réfléchir à « une trajectoire nationale de maîtrise de la population carcérale par la mise en place d’un numerus clausus progressif »⁹⁵ dont l’efficacité et l’opportunité laissent dubitatif : elle permettrait d’atteindre à terme un taux d’occupation maximum de 150 % en 2030 et de 130 % en 2032 : alors que l’urgence d’agir est rappelée par tous, c’est un plan de décroissance de la population carcérale sur plusieurs années qui est proposé et sans que les moyens soient précisés.

Comme indiqué en introduction de nos propos, la Cour européenne a de nouveau condamné la France, en janvier dernier, pour violation de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme⁹⁶ et le Comité européen pour la prévention contre la torture a rendu un rapport très critique sur l’état de l’enfermement pénitentiaire français. Il paraît difficile sinon impossible de continuer à faire des choix législatifs ayant d’autres objectifs que celui de lutter efficacement contre le surpeuplement carcéral. La menace d’une déclaration publique⁹⁷ du CPT peut-elle conduire à faire évoluer le projet de loi avant que les maisons d’arrêts ne deviennent des « dépôts humains », selon l’expression utilisée par ce Comité dans son rapport ? L’avenir nous le dira.