L’appareil français de renseignement : une administration ordinaire aux attributs extraordinaires

Thèse dirigée par le Professeur Paul Cassia (Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne) et soutenue publiquement le 6 décembre 2021 devant un jury composé du Professeur Matthieu Conan (Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Président du jury), de Madame Agnès Delétang (Conseillère maître à la Cour des comptes), du Professeur Xavier Latour (Université Côte d’Azur, Doyen de la Faculté de Droit et Science politique, Rapporteur) et du Professeur Bertrand Warusfel (Université Paris 8, Rapporteur).

Par Béatrice Guillaumin

I – Sujet, objet, stratégie et présentation de la recherche

Antinomie de la démocratie ? Probablement. Consubstantialité des démocraties ? Certainement. L’existence même du renseignement de sécurité nationale dans les démocraties modernes ne manque pas de soulever des questionnements d’ordre ontologique.

Mais si le renseignement intrigue, fascine et inspire, il fait également naître des intuitions. Il en est une qui constitue le fil conducteur de cette étude : dépouillé de son idéalisation, l’univers du renseignement français aurait quelque chose de prosaïque, et le quotidien des entités qui en ont la charge ne serait peut-être finalement pas si éloigné de celles qui, affublées de banales missions, peuplent le paysage de l’action publique.

Qu’une étude de droit administratif se propose d’explorer la validité d’une telle intuition pourrait déconcerter tant le renseignement demeure une thématique largement ignorée par la science administrativiste contemporaine.

En effet, si le renseignement est progressivement devenu un sujet de droit vivant sous l’effet d’un mouvement de légalisation qui trouve son apogée dans la loi du 24 juillet 2015[i], il tarde à devenir un sujet de droit savant. L’étude de la littérature scientifique est à cet égard sans appel : le droit constitue le parent pauvre des études sur le renseignement bien que l’adoption de la loi sur le renseignement en 2015 semble avoir initié un mouvement nouveau en suscitant l’intérêt des juristes et plus particulièrement de la jeune recherche. En témoigne notamment le nombre de thèses récemment soutenues ou en préparation[ii]. Les études en droit administratif, quoique sur-représentées, n’en demeurent pas moins incomplètes puisque tout un champ d’investigation est négligé : celui des acteurs du renseignement. Cela n’est guère étonnant, les institutions administratives étant généralement délaissées par la science administrativiste contemporaine.

Face à ce constat, le choix du sujet s’est dès lors assez naturellement imposé : étudier, à travers le prisme du droit administratif, les acteurs du renseignement.

Pour ce faire, l’étude repose sur le choix épistémologique qui consiste à envisager le renseignement non comme une activité ou un type d’information mais bien en tant qu’organisation juridiquement constituée qui s’incarne dans les services de renseignement, qui ne sont ni plus ni moins que des organes de l’Administration.

Aussi, la construction de l’objet de l’étude découle de ce choix d’emprunter une approche institutionnelle du renseignement mais a également été portée par la volonté d’adopter un point de vue systémique sur son organisation. Aussi, rejetant le concept de communauté du renseignement[iii] – jugé tantôt trop inclusif, tantôt trop exclusif – l’étude se propose de porter la focale sur le concept d’appareil de renseignement entendu comme un assemblage cohérent d’organes administratifs qui confère au tout sa fonctionnalité et sa cohésion et permet d’assurer une fonction commune, la fonction renseignement. Une telle conceptualisation n’est pas innocente : elle permet de rassembler les services de renseignement dans un ensemble unique auquel est attribué un espace spécifique et distinct au sein de l’Administration sans nier l’hétérogénéité de ses composantes ou obérer les chances d’analyser cet ensemble dans toute sa diversité.

L’appareil de renseignement, ce fragment de l’Administration objet de la recherche, n’a donc pas été découvert mais il a été construit.

Restait à définir avec rigueur la stratégie de la recherche[iv], car étudier l’appareil de renseignement dans une approche scientifique, et a fortiori juridique, c’est prendre un risque. D’abord, le renseignement constitue un champ de l’investigation juridique encore peu exploré. L’exercice invitait donc à la prudence en définissant avec précision les frontières de l’étude. J’ai donc choisi d’adopter un point de vue résolument juridique tout conservant une posture d’ouverture modérée vers l’intégration des savoirs extérieurs issus de travaux en sciences politiques, en histoire et en science administrative. Ce faisant, l’objectif était de saisir l’appareil de renseignement dans sa réalité administrative sans pour autant rompre à l’exigence d’inscrire le propos dans un champ disciplinaire circonscrit, le droit. Quant au champ spatial de la recherche, toute démarche comparative a volontairement été exclue. L’objectif étant de replacer les spécificités de l’appareil de renseignement au sein des institutions françaises, sa confrontation avec des expériences étrangères ne présentait qu’un intérêt limité.

Ensuite, la difficulté de pénétrer la réalité administrative est décuplée par l’omniprésence du secret. La quête d’une connaissance authentique du domaine nécessitait donc que soient adoptées des précautions méthodologiques quant à l’exploration et l’exploitation des sources. Celles-ci se sont d’ailleurs avérées, contre toute idée reçue, foisonnantes, protéiformes, bien que parfois inaccessibles car protégées par le secret.

Enfin, l’étude du renseignement condamne le chercheur à ne demeurer qu’un observateur extérieur de ce monde cloisonné[v]. L’exercice impose donc de faire preuve d’humilité en acceptant d’être toujours en deçà de ce qui devrait être prouvé.

Dans la perspective ainsi esquissée, le processus de normalisation qui frappe l’appareil de renseignement depuis la fin des années 2000 s’affirme dès lors comme la clé de lecture de cette tension dialectique entre normalité et originalité de cette administration. Si la normalisation est désormais incontestable[vi], il s’agit néanmoins d’aborder la question suivante : quelle est l’ampleur de cette normalisation ?

Au seuil de l’étude, et bien qu’un faisceau d’indices puisse être dégagé pour corroborer le processus d’une normalisation substantielle de l’appareil de renseignement, ce dernier ne saurait disparaître et se fondre entièrement dans la matrice administrative. Dans cette hypothèse, alors que le processus de normalisation entend gommer les originalités de l’appareil de renseignement, il engendre en réalité un mouvement paradoxal : aux originalités de départ s’en sont ajoutées ou substituées de nouvelles. Ainsi envisagé, l’alignement de l’appareil de renseignement sur le modèle administratif demeure limité par un certain nombre d’éléments qui façonnent un édifice à la physionomie singulière, oscillant entre normalité et originalité.

Pour s’en convaincre, l’étude met en exergue que la normalisation de l’appareil de renseignement s’opère par la conjonction de deux mouvements dans une synchronie parfaite. Le premier mouvement est relatif à l’encadrement juridique de l’appareil de renseignement qui, par les procédés qu’il déploie, constitue l’apanage de cette normalisation (Première partie). Le second mouvement, qui répond au premier, se concrétise dans le resserrement du contrôle de l’appareil de renseignement dont les mécanismes apparaissent comme les marqueurs de cette normalisation (Seconde partie).

II – Synthèse

Dans la première partie, l’examen des supports normatifs qui règlent l’organisation et le fonctionnement de l’appareil de renseignement et leur confrontation à la pratique institutionnelle ont permis d’avancer progressivement dans la découverte de l’appareil de renseignement.

Par sa puissance instituante, le droit s’est d’abord manifesté comme le support d’un appareil de renseignement différencié (Titre I). Différencié, en premier lieu, du reste de l’Administration (Chapitre I). L’étude du droit a d’abord conduit à en fixer les contours en confrontant la norme juridique à son application et à isoler dix services de renseignement[vii]. Il a également amené à le situer au sein de l’Administration. D’un côté, et compte tenu de la mission qui lui est dévolue, concourir à la stratégie de sécurité nationale ainsi qu’à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, il y est parfaitement intégré en y occupant une position centrale et transversale. De l’autre, il n’en demeure pas moins un fragment extrêmement singulier au regard des moyens qui lui sont octroyés (la mise en œuvre de techniques de recueil de renseignement désormais encadrées au sein du Code de la sécurité intérieure). Différenciée, en second lieu, dans sa structure même (Chapitre II). L’examen du droit positif a ainsi permis de dévoiler sa structure et l’évolution de cette dernière au gré de l’Histoire mais également des réformes et des mouvements qui touchent plus largement le reste de l’administration. Miroir de celle-ci, l’appareil de renseignement est ainsi apparu sous les traits d’une organisation pyramidale, hiérarchisée et extrêmement composite qu’il s’agisse de porter la focale sur les services de renseignement ou sur les hommes qui les animent. Façonné par des dynamiques semblables de réforme au reste de l’Administration, il est ainsi traversé par les mêmes préoccupations structurelles : rationalisation des découpages sectoriels (bouleversement du renseignement intérieur, renforcement du renseignement pénitentiaire), maîtrise du territoire (exacerbation de la dichotomie centre-périphérie, reconstruction du renseignement territorial), gestion des ressources humaines (ampleur du phénomène de contractualisation dans de nombreux services).  Il s’est également dévoilé sous les traits d’un appareil administratif marqué par une distorsion entre schémas organisationnels et réalités institutionnelle (notamment en ce qui concerne la hiérarchie qui existe entre les différents services) et par des contradictions exacerbées (balkanisation/monopole, spécialisation fonctionnelle et territoriale/redondance, cloisonnement/coopération, rivalités corporatives/rapprochement des hommes). Fort heureusement, ces logiques concurrentielles ne sauraient remettre en cause la cohérence de l’ensemble.

Par sa force canalisante, le droit s’est ensuite manifesté comme le ciment d’un appareil de renseignement intégré (Titre II). D’une part, la « densification normative »[viii] s’est traduite par la subordination juridique d’un appareil de renseignement qui autrefois évoluait largement en marge du droit (Chapitre I). Et pour cause, les activités menées par les services de renseignement portent une atteinte considérable aux droits et libertés. Qu’il s’agisse d’assurer l’encadrement de l’action des services ou leur protection, le droit applicable se distingue par son ultra exorbitance du droit commun. Il en va ainsi des dispositions relatives à la police administrative du renseignement, du régime juridique du secret de la défense nationale, des statuts des agents des services de renseignement – lesquels connaissent des restrictions à leurs droits et libertés individuels (vie privée, liberté d’expression) et collectifs (droit de grève, droit de se syndiquer) d’une ampleur inédite – ou encore des règles organisant l’usage des fonds spéciaux. Malgré cette densification normative, l’anomie du droit persiste en certains endroits (coopération internationale, renseignement humain, action clandestine). D’autre part, le droit a tenté d’enserrer dans son carcan les rapports entre l’Exécutif et les services de renseignement dont il dispose (Chapitre II). L’institutionnalisation du dispositif d’orientation et de coordination par la création du Conseil national du renseignement et du Coordonnateur national du renseignement a mis un terme à l’anomalie majeure de la faiblesse de la subordination politique. Elle aura surtout révélé la place prédominante du Chef de l’État au sein du dispositif et l’effacement du Premier ministre. En somme, le droit est venu consacrer la subordination politique baroque de l’appareil de renseignement à l’Exécutif.

De cette première partie, il faut retenir de la démonstration que le droit a assurément joué le rôle de levier de la normalisation de l’appareil de renseignement. L’effet n’aura pourtant était que partiel puisque des singularités très marquées demeurent.

Dans la seconde partie, l’étude s’intéresse au contrôle de l’appareil de renseignement entendu comme l’ensemble des procédés susceptibles de protéger le citoyen contre l’arbitraire de l’Administration. Et pour cause, parer l’appareil de renseignement d’un véritable « droit » impose le contrôle de son respect. D’autant que les enjeux entourant le renseignement sur le plan des atteintes aux droits et libertés sont considérables. Afin d’avancer dans la découverte du dispositif de contrôle, deux étapes se sont succédé.

La première a consisté à identifier la pluralité des acteurs du contrôle en mobilisant la typologie classique de la science administrativiste (Titre I). L’appareil de renseignement est désormais saisi de toute part par des scrutateurs chargés de s’assurer qu’il exerce ses fonctions conformément aux prescriptions politiques et juridiques. Le rôle des instances de contrôle interne et des autorités administratives indépendantes a ainsi été renouvelé (Chapitre I), tandis que celui du Parlement et des juges a été plus récemment consacré (Chapitre II). L’appareil de renseignement n’échappe ainsi plus aux mécanismes de contrôle auxquels est soumise toute administration. Mais les dispositifs mis en place sont extrêmement novateurs. Il en va notamment du renforcement de l’autorité hiérarchique du Premier ministre dans la mise en œuvre des mesures de police administrative du renseignement, du recours à une Inspection dédiée – l’Inspection des services de renseignement, de la confirmation d’une autorité administrative indépendante au champ d’intervention extraordinaire – la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) –, de l’essor considérable de la Délégation parlementaire au renseignement (DPR) et de la Commission de vérification des fonds spéciaux, deux instances spécialisées du Parlement, ou encore de l’inauguration d’une formation inédite au sein du Conseil d’État.

La seconde étape, de manière plus originale, a consisté à envisager les dispositifs de contrôle comme un tout en isolant une véritable trame de contrôle (Titre II). Les protagonistes du contrôle évoluent ainsi dans des dynamiques inédites de complémentarité, d’interdépendance voire de dépendance (Chapitre I). Il serait pourtant inexact de considérer que tous les protagonistes du contrôle y occupent une place équivalente. La CNCTR, véritable cœur névralgique de la trame de contrôle, joue un rôle presque hégémonique malgré son champ d’action restreint – les techniques de renseignement soumises à autorisation. À l’inverse, le juge est presque marginalisé quand son action n’apparaît pas tout bonnement superfétatoire comme en témoigne l’intervention secondaire de la formation spécialisée du Conseil d’État. La DPR semble quant à elle avoir trouvé sa place dans ce concert en s’affirmant comme un interlocuteur privilégié.

Les effets de cette trame de contrôle, qu’ils soient intentionnels ou contingents, sont parfois difficilement saisissables (Chapitre II). Ils se révèlent néanmoins dans leurs contradictions internes, entre contrainte et influence, entre déstabilisation et accompagnement de l’appareil de renseignement. À titre d’exemple, la protection des droits fondamentaux se heurte au difficile accès au secret de la défense nationale dont souffrent certaines instances de contrôle et notamment du juge ordinaire (contentieux de la fonction publique, note blanche). À l’inverse, pour conférer une certaine effectivité aux droits et libertés consacrés par le droit de l’Union européenne, la Cour de justice de l’Union européenne n’hésite pas à étendre sa compétence aux enjeux inhérents à la sécurité nationale[ix]. L’exercice mène par ailleurs à soulever de nouvelles interrogations. La première concerne l’effacement du juge administratif dans le contrôle de l’appareil de renseignement, à rebours de la tradition française. Débordé par des instances de contrôle qui se distinguent par leur pouvoir d’influence, le juge est forcé à l’exil. La seconde s’intéresse aux rapports qu’entretiennent réellement les contrôleurs et les contrôlés. À cet égard, le contrôle de l’appareil de renseignement ne semble pas échapper aux dynamiques institutionnelles de la Cinquième République qui tendent à dénier aux contrepoids instaurés par les textes la puissance qui devrait être la leur.

De cette seconde partie, il faut retenir de la démonstration que le développement du contrôle constitue un marqueur de la normalisation de l’appareil de renseignement tout en étant un de ses catalyseurs. La normalisation apparaît ici pourtant davantage formelle, en soumettant l’appareil de renseignement au principe même du contrôle, que substantielle.

III – Conclusions

Finalement, le processus de normalisation de l’appareil de renseignement aura engendré quatre mouvements transversaux. Le premier, attendu, est celui de gommer les originalités de départ (ex. les services de renseignement sont longtemps restés des entités clandestines au sein de l’Administration et se révèlent désormais comme un fragment identifié et situé ; le contrôle de l’appareil de renseignement est longtemps demeuré embryonnaire). Le second s’attache à révéler les originalités de départ en les entérinant (ex. les services se voient officiellement conférer des attributions extraordinaires par la légalisation de leurs moyens d’action ; l’appareil de renseignement est marqué par l’omniprésence du secret, de son organisation à son fonctionnement, de son action à son financement par les fonds spéciaux). Le troisième entend renforcer les originalités de départ (ex. l’extension du rôle de la CNCTR, autorité administrative indépendante unique). Le quatrième enfin, plus inattendu, consiste à engendrer de nouvelles originalités en singularisant davantage encore l’appareil de renseignement (ex. c’est un droit ultra-exorbitant du droit commun qui est ici consacré qu’il s’agisse de la police administrative sui generis du renseignement ou des spécificités statutaires des agents du renseignement ; l’originalité du dispositif d’orientation et de coordination conduit à une concentration rarement égalée du pouvoir dans les mains du chef de l’État ; les prérogatives confiées aux organes de contrôle sont d’une ampleur inédite).

À l’issue de ces réflexions, la thèse défend donc l’idée que l’alignement de l’appareil de renseignement sur le modèle administratif demeure limité par un certain nombre d’éléments qui façonnent une administration ordinaire aux attributs extraordinaires.

IV – Portée de la thèse

Dès le départ, l’ambition de ma thèse était double.

La première était d’accroître la connaissance sur le renseignement en tant que partie intégrante de l’Administration. L’étude entend donc systématiser la représentation de l’appareil de renseignement, le situer dans le concert institutionnel français et expliquer sa trajectoire. Elle propose également des pistes de réflexion concernant l’évolution future du renseignement en France, qu’il s’agisse de réformer l’organisation du renseignement intérieur, de parer aux renoncements du droit ou encore de renforcer les dispositifs de contrôle.

La seconde était de combler une lacune quant à l’appréhension encore embryonnaire du renseignement par le droit et ainsi participer au développement d’une culture scientifique en la matière. L’étude s’est dès lors évertuée à monter que le droit de l’appareil de renseignement était entré dans la fleur de l’âge et que, s’il ne cherchait plus ses racines, il cherchait désormais où déployer ses branches.

[i] Loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.

[ii] Pour les quelques thèses récemment soutenues : Alexis DEPRAU, Renseignement public et sécurité nationale, Thèse de doctorat, Université Paris 2 Panthéon-Assas, 2017, 778 p. ; Clément HAMOIR, Le renseignement et la gendarmerie nationale : enjeux et perspectives, Thèse de doctorat, Université Côte d’Azur, 2019, 475 p. ; Heddy CHERIGUI, Le rôle et l’implication de la communauté des services de renseignement français dans la lutte contre le processus de radicalisation violente d’inspiration jihadiste depuis 2015, Thèse de doctorat, Université de Lille, 2019, 560 p. ; Guilhem MAROIS, Le contrôle des services de renseignement en France, Thèse de doctorat, Université de Bordeaux, 2019, 481 p. ; Adrien BRUNEL, L’acte administratif de renseignement. Le droit administratif au défi de la préservation des intérêts fondamentaux de la Nation, Thèse de doctorat, Université de Montpellier, 2020, 866 p. Pour les thèses en cours de préparation, et sans prétendre à l’exhaustivité : Julie Deville, Le cadre juridique de l’activité de renseignement [depuis 2013], Lilian Dailly, Le renseignement, contribution à l’étude de la police administrative [depuis 2015], Hanane Lounici, La licéité des techniques de renseignement en droit interne [depuis 2017], Darius Fadier, Les enjeux juridiques de la numérisation du renseignement [depuis 2018].

[iii] La première occurrence officielle apparaît dans le décret n° 2009-1657 du 24 décembre 2009 relatif au conseil de défense et de sécurité nationale et au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, sans pour autant identifier avec précision quelle réalité elle recouvre. C’est le décret n° 2014-474 du 12 mai 2014 pris en application de l’article 6 nonies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 et portant désignation des services spécialisés de renseignement qui insère, au sein du Code de la Défense, l’article D. 1122-8-1, lequel identifie expressément les services spécialisés de renseignement composant la communauté française du renseignement.

[iv] Véronique CHAMPEIL-DESPLATS, Méthodologies du droit et des sciences du droit, Dalloz, 2016, p. 325 et s.

[v] Les tentatives d’obtenir des entretiens officiels avec les services de renseignement se sont par suite conclues, dans le meilleur des cas par un refus poli, le plus souvent par l’indifférence. Ce constat doit cependant être relativisé dans la mesure où les acteurs du contrôle font quant à eux preuve d’une plus grande accessibilité.

[vi] Il est souvent évoqué la normalisation de la politique publique de renseignement (Olivier CHOPIN, Benjamin OUDET, Renseignement et sécurité, Armand Colin, 2016, 208 p.), la normalisation du contrôle des services de renseignement (Assemblée nationale, Propos tenus par la Présidente de la CNIL au colloque organisé par la Délégation parlementaire au renseignement et la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement : « Le contrôle et l’évaluation de la politique publique du renseignement », 22 mars 2017), la normalisation des activités de renseignement (Clément HAMOIR, Le renseignement et la gendarmerie nationale : enjeux et perspectives, Thèse de doctorat, Université de Bordeaux, 2019, p. 28) et plus largement la normalisation du renseignement en France (Benjamin OUDET, « Les coopérations internationales françaises de renseignement face aux nouvelles menaces », Les Champs de Mars, vol. 30 + supplément, n° 1, 2018, pp. 27-35).

[vii] Direction générale de la sécurité extérieure, Direction générale de la sécurité intérieure, Direction du renseignement et de la sécurité de la défense, Direction du renseignement militaire, Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières, Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins, Direction du renseignement de la Préfecture de police, Service central du renseignement territorial, Sous-direction de l’anticipation opérationnelle, Service national du renseignement pénitentiaire.

[viii] Catherine THIBIERGE (dir.), La densification normative, Éditions Mare et Martin, 2014, 1204 p.

[ix] CJUE, 21 décembre 2016, aff. jtes C-203/15 et C-698/15, Tele2 Sverige AB c/ Post- och telestyrelsen and Secretary of State for Home Department e. a. ; CJUE, 6 octobre 2020, aff. jtes C-511/18, C-512/18 et C-520/18, La Quadrature du Net et a.