Des stratégies légales inefficaces

Benjamin Monnery, Maitre de conférences en économie, EconomiX, Université Paris Nanterre, Fondateur de l’Observatoire des Disparités dans la Justice Pénale

La forme orale de la contribution a été conservée.

Surpopulation et saturation

Début avril 2026, les prisons françaises hébergent plus de 88 000 détenus pour seulement 63 000 places. Cette densité carcérale record, de 140 %, nous place dans la pire position parmi les pays du Conseil de l’Europe, aux côtés de la Turquie. Surtout, la surpopulation atteint désormais les 170% en maisons d’arrêt (MA) et quartiers maison d’arrêt (QMA), ces établissements qui hébergent des personnes non-condamnées (les prévenus en détention provisoire) ou seulement à de courtes peines.

Pour absorber un nombre toujours croissant de détenus (+5500 sur l’année 2025, +2000 sur les 3 premiers mois de 2026), les directeurs d’établissements n’ont désormais d’autre choix que d’acheter massivement des matelas, installés dans le peu d’espace encore disponible en cellule. Au 1^er avril 2026, on comptait ainsi 7500 matelas au sol : près de 10% des détenus dorment désormais dans ces conditions, un niveau jamais atteint. Surtout, il n’existe pratiquement plus aucune marge de manœuvre dans les autres établissements pénitentiaires (centres de détention, maisons centrales, centres de semi-liberté…) si bien que le nombre de matelas au sol augmente proportionnellement au nombre de détenus. Depuis six mois environ, on peut estimer que lorsque deux nouveaux détenus sont incarcérés, c’est un matelas supplémentaire qui est installé (2 entrées pour 1 matelas), contre un ratio de 5 pour 1 il y a 2 ans.

Ces chiffres témoignent du niveau de saturation extrême de nos établissements pénitentiaires, à l’approche des canicules estivales. Ils traduisent une atteinte généralisée à la dignité des détenus et des conditions de travail très dégradées pour les 45 000 personnels de l’administration pénitentiaire, qui subissent par ailleurs un sous-effectif massif (8 000 surveillants manquent par rapport au taux d’encadrement médian en Europe). Enfin, la saturation critique de nos maisons d’arrêt enclenche un cercle vicieux où la surpopulation génère des tensions, des incidents, des arrêts de travail, de la récidive… et donc la surpopulation de demain.

Beaucoup d’annonces mais peu de solutions efficaces

Même si la situation actuelle des prisons françaises est la plus critique depuis des décennies, la surpopulation n’est pas un problème nouveau. Depuis près de vingt ans, législateurs et ministres tentent de proposer des solutions agissant sur les trois principaux leviers de politique publique :

1. Construire plus de places de prison, à travers notamment le « Plan 15 000 » lancé en 2018 (déjà ré-estimé à près de 6 milliards d’euros alors qu’à peine 40% des places ont été livrées) ;

2. Réduire les entrées en détention, en favorisant des peines alternatives (comme le travail d’intérêt général) ou des aménagements ab initio (bracelet électronique, semi-liberté…)

3. Accélérer les sorties par l’intervention du juge d’application des peines (JAP), sous la forme de réductions de peine, d’aménagements voire désormais de libérations sous contrainte « de plein droit ».

L’actuel garde des Sceaux a même lancé, dès son arrivée Place Vendôme, des idées originales : réhabiliter en prison d’anciens EPHAD ou centres de vacances, louer des places en Espagne ou en Allemagne, miser sur des prisons préfabriquées de quelques dizaines de places, ou même expulser les détenus étrangers avant leur fin de peine… Face à l’urgence de la situation et au déséquilibre abyssal de notre système carcéral (plus de 25 000 détenus en surnombre), il n’est plus temps d’improviser des solutions aussi marginales ou saugrenues, qui ne résistent guère à l’analyse.

Une seule solution à court terme : la régulation carcérale

A court terme, seul un mécanisme national et contraignant de régulation semble à même de faire baisser la pression carcérale. Cette régulation pourrait suivre un principe simple : en cas de dépassement d’un certain seuil de densité jugé maximal à l’échelle d’un établissement ou d’un quartier pénitentiaire (100%, 120% ou 150% par exemple), chaque nouvelle incarcération devrait être précédée ou suivie, à très court terme, de la libération du détenu condamné le plus proche de sa fin de peine. Ce mécanisme viendrait donc adapter automatiquement la durée effective de détention en proportion du taux de surpopulation local, donc de la dureté objective des conditions de détention, en application directe de l’article 707 du code de procédure pénale¹.

L’outil juridique de ce mécanisme de régulation carcérale pourrait prévoir quelques exceptions pour certains profils de détenus (sans les multiplier sous peine d’inefficacité du dispositif) et prendre la forme de réductions de peine « pour surpopulation critique ». Celles-ci seraient ainsi octroyées automatiquement sur décision administrative, dès lors que le seuil de surpopulation est dépassé localement, afin de ne pas faire reposer la charge de travail et la responsabilité des libérations sur les seuls juges d’application des peines (JAP). La très faible efficacité des libérations sous contrainte « de plein droit » à 3 mois de la fin de peine, introduites en janvier 2023 mais toujours rejetées par les JAP dans 40% des cas, démontre qu’un dispositif contraignant d’urgence doit être assumé politiquement face à ce problème systémique, et non reporté sur les décisions individuelles de magistrats déjà surexposés et surchargés.

Le choix décisif du seuil

Dans un tel mécanisme de régulation où, au-delà d’un certain seuil de surpopulation locale, chaque entrée en prison coïncide avec une sortie anticipée, le choix du seuil est déterminant. Ce seuil, qui devrait être débattu démocratiquement, reflète un arbitrage à opérer entre les coûts sociaux de la surpopulation (indignité pour les détenus, conditions de travail dégradées pour les surveillants, risques d’incidents graves, récidive accrue à la sortie…) et les coûts sociaux d’une érosion des peines. En effet, le raccourcissement des durées de détention par rapport aux peines prononcées peut générer une forme d’incompréhension de la part des citoyens, un sentiment d’impunité chez les détenus concernés, voire aboutir à des libérations « surprise » mal préparées. Tous ces éléments doivent être pondérés pour aboutir au choix d’un seuil de surpopulation critique qui soit socialement acceptable.

Pour fixer ce seuil, il est également nécessaire d’en mesurer les conséquences en partant des effectifs actuels : en maison d’arrêt, on compte aujourd’hui 61 000 détenus dont 23 000 prévenus et 38 000 condamnés, pour seulement 36 000 places opérationnelles. Si le seuil était fixé à 100% (c’est-à-dire la volonté louable qu’il n’y ait plus de surpopulation dans aucun établissement) et les prévenus écartés du dispositif de régulation (compte tenu des spécificités de la détention provisoire), il faudrait réduire le nombre de détenus condamnés de 38 000 à 13 000 en maisons d’arrêt.

Cette réduction impliquerait une érosion de deux-tiers des durées de détention en moyenne, c’est-à-dire que les condamnés purgeraient des durées d’incarcération près de 3 fois inférieures aux durées actuelles (elles-mêmes déjà inférieures de plus de 35% aux peines prononcées initialement par les tribunaux). Cette réduction massive des durées par un mécanisme de régulation carcérale paraît très difficilement acceptable socialement, ce qui rend l’objectif d’une densité à 100% inatteignable à court terme — en l’absence d’autres changements structurels (réduction massive des flux entrants ou hausse équivalente des capacités carcérales).

Un objectif plus réaliste pourrait être fixé autour d’un seuil maximal de 150% dans chaque établissement. Compte tenu des effectifs actuels, cela reviendrait à réduire le nombre de détenus condamnés de 38 000 à 31 000, soit une érosion moyenne des durées d’incarcération de 20% environ par rapport à la situation actuelle. En pratique, cela correspondrait pour beaucoup de détenus confrontés à une surpopulation locale extrême à des réductions de peine supplémentaires de l’ordre de 3 mois, ce qui semble assez réaliste.

L’enjeu de l’efficacité criminologique

Tous les processus de libération anticipée génèrent des craintes dans l’opinion publique et donc chez les responsables politiques : les libérations anticipées seraient criminogènes. La littérature scientifique internationale est beaucoup plus nuancée sur ce sujet, la plupart des études économétriques montrant que la durée effective de détention joue très peu (parfois à la hausse, parfois à la baisse) sur le risque de récidive à la sortie. L’exemple de la première vague du Covid-19 est aussi informative à ce sujet : contrairement à ce qui aurait pu être craint, les taux de délinquance locaux n’ont pas été significativement impactés par la chute historique du nombre de détenus entre mars et juillet 2020, comme l’a montré une étude récente publiée sur l’Observatoire des disparités dans la justice pénale².

Ce qui compte vraiment dans la prévention de la récidive, ce sont les conditions concrètes de cette sortie : la libération est-elle anticipée et préparée par et avec le détenu, ou intervient-elle subitement ? Intègre-t-elle un accompagnement et un contrôle efficace pendant une période de suivi en milieu ouvert ? Prévoit-elle des conséquences rapides et crédibles en cas d’incident ? Sur tous ces aspects, un mécanisme de régulation carcérale bien conçu pourrait offrir des garanties crédibles en termes d’efficacité criminologique.

D’abord, les réductions de peine « pour surpopulation critique », octroyées automatiquement aux détenus condamnés éligibles, pourraient être anticipées par les greffes pénitentiaires, puisque les reliquats de peine comme les taux de densité sont des informations connues et suivies au quotidien dans chaque prison. Ainsi, dès lors qu’un établissement se rapprocherait du seuil de surpopulation maximal (entre 140% et 150% par exemple), les détenus les plus proches de leur fin de peine seraient informés d’une date de libération prévisible et un travail de préparation à la sortie serait engagé avec le SPIP. A l’inverse, lorsque les libérations sont difficiles à anticiper parce qu’elles reposent sur des décisions discrétionnaires prises au fil de l’eau (celles du JAP en matière de réductions de peine, celles du ministre de la justice à l’époque des décrets de grâce collective…), elles peuvent provoquer des sorties du jour au lendemain et générer des effets criminogènes. Cette hausse de la récidive, mesurée dans une étude portant sur la grâce de 1996, peut s’expliquer à la fois par un sentiment d’impunité accru (la libération surprise est vue comme une aubaine par les détenus) et aussi par un manque de préparation matérielle à la sortie (pas d’hébergement, pas de soutien familial, etc.)³.

Ensuite, la régulation carcérale pourrait être associée à une période de probation à l’extérieur sous le contrôle du SPIP et du JAP, comme cela se fait déjà habituellement en matière d’aménagement de peine ou de libération sous contrainte. La libération anticipée serait ainsi conditionnée à une période de soutien et de suivi de 6 mois ou 1 an par exemple, c’est-à-dire la période la plus à risque en matière de récidive (près de la moitié des récidives interviennent dans la première année de libération). Une telle charge de travail supplémentaire, de l’ordre de 10 000 personnes à suivre en milieu ouvert, nécessiterait le recrutement d’environ 200 conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation sur le territoire (pour une charge raisonnable de 50 dossiers par agent), ce qui est tout à fait atteignable à court terme.

Enfin, les réductions de peines obtenues dans le cadre du mécanisme de régulation carcérale pourraient faire l’objet d’un régime de révocation strict : en cas d’incident grave ou de nouvelle infraction commise dans un certain délai après la libération (à nouveau de l’ordre de 6 mois à 1 an pour maximiser son effet), le détenu subirait automatiquement la révocation de ses réductions de peine et une réincarcération pour la durée des réductions obtenues précédemment, en sus de la nouvelle peine prononcée le cas échéant. Un tel régime de révocation, simple et prévisible, aurait un effet criminologique plus grand que l’approche actuelle, où les révocations de sursis ou de réductions de peine sont rares et décidées au cas par cas par les magistrats, sans aucune prévisibilité pour les condamnés. Ce système de révocation a d’ailleurs déjà démontré son utilité dans la prévention de la récidive en Italie en 2006, au moment d’une grâce collective massive (un tiers des détenus avaient été libérés en quelques semaines) : les détenus ayant bénéficié de libérations anticipées mais soumis à la menace d’une réincarcération d’autant plus longue en cas de recondamnation avaient un peu moins récidivé, à hauteur de -1,2% de récidive par mois de prison converti⁴.

Agir avec méthode et courage

Compte tenu du niveau critique de surpopulation carcérale actuelle, il semble désormais intenable d’attendre d’hypothétiques améliorations sans mettre en place un mécanisme de régulation national, contraignant et d’application immédiate.

La proposition de loi déposée récemment par le président de la Commission des Lois de l’Assemblée Nationale, Florent Boudié, marque un pas dans la bonne direction. Mais compte tenu de son caractère non-contraignant, elle fait peser un double risque d’échec : échec à réduire massivement et rapidement la récidive, et échec à éviter des libérations surprise criminogènes.

Un mécanisme contraignant, basé sur des sorties automatiques des détenus les plus proches de la fin de peine en cas de dépassement local d’un seuil de surpopulation excessive, aurait des avantages immédiats : réduction massive de la surpopulation, prévisibilité pour les acteurs, proportionnalité entre durée d’incarcération et dureté des conditions de détention… Et, si ce système est bien pensé et mis en place avec méthode dans nos établissements, il pourrait même s’avérer vertueux en matière de prévention de la récidive des sortants de prison.