Les différentes conceptions du principe de neutralité, entre ouverture et sanctuarisation des services publics
Dans un contexte où le principe de neutralité des services publics fait l’objet d’interprétations variables propices à l’instrumentalisation, cette étude propose une typologie de ses diverses conceptions, lesquelles traduisent des appréhensions différentes des services publics quant à leur place dans la cité. Alors que la « neutralité-indifférenciation » et la « neutralité-pluralisme » s’inscrivent dans une logique d’ouverture des services publics sur la société, la « neutralité-indépendance » et la « neutralité-neutralisation » procèdent d’une volonté de les sanctuariser. Le caractère complexe de ce principe tient à la coexistence de cette pluralité de conceptions.
Par Olivia Bui-Xuan, Professeure de droit public, Université Paris-Saclay, Univ Evry, CRLD
Aussi différentes qu’elles puissent paraître, les questions du pavoisement des édifices publics, du port de signes religieux dans le cadre des compétitions sportives, de la légalité de subventions publiques à certaines associations, des menus de substitution dans les cantines scolaires ou l’instauration de la récente commission d’enquête sur l’audiovisuel public sont toutes sous-tendues par un même principe : la neutralité des services publics.
Si, depuis une vingtaine d’années, ce principe était essentiellement appréhendé sous l’angle religieux, quitte à être confondu avec le principe de laïcité, il l’est également à travers le prisme politique, ce qui en complexifie la compréhension d’autant plus que les spécialistes ne s’accordent pas sur la relation qu’il entretient avec le principe d’égalité : en est-il le corollaire ou s’agit-il d’un principe autonome ?
À l’heure où le principe de neutralité des services publics fait l’objet d’instrumentalisations à des fins politiques, il apparaît important d’en clarifier les contours. Sa difficile compréhension vient certainement du caractère polysémique de la notion même de « neutralité », tantôt conçue, au sens politique, comme le « refus de prendre parti entre des éléments opposés » – étymologiquement « neutre » signifie « ni l’un, ni l’autre » –, tantôt, au sens moral, comme « l’abstention de jugement de valeur »[1]. Dans un sens plus général, elle peut également être conçue comme la qualité de ce qui ne produit pas d’effet ou n’a pas d’influence. Selon les domaines où il s’applique, le principe de neutralité des services publics peut recouvrir ces différentes acceptions.
Afin d’en saisir les diverses déclinaisons, des typologies ont été proposées, souvent sous forme d’opposition : « neutralité objectivité / neutralité abstention »[2], « neutralité protection / neutralité abstention (restriction) / neutralité impartialité »[3], « neutralité protection / neutralité prescription »[4], « neutralité inclusive / neutralité exclusive »[5]… Dans un contexte où le contentieux relatif au principe de neutralité des services publics s’intensifie, ces classifications ne nous paraissent pas pleinement satisfaisantes, d’autant plus que le principe de neutralité semble moins constituer un principe décliné en différentes « composantes »[6] qu’un principe connaissant différentes conceptions, irriguées par des acceptions différentes de la notion de « neutralité » et répondant à des logiques propres.
La difficile appréhension du principe de neutralité des services publics et les quiproquos qu’il suscite – chacun privilégiant une acception du principe parmi d’autres – tiennent à la coexistence de la pluralité de ses conceptions qui, tout en se trouvant en tension, peuvent se concilier, voire s’entremêler. Dans une perspective de clarification, cette étude a vocation à proposer un exercice de systématisation du principe de neutralité des services publics, transversal à ses volets religieux et politique, sous forme d’une typologie de ses différentes conceptions, lesquelles ne sont pas exclusives les unes des autres. Celles-ci s’inscrivent dans deux mouvements distincts qui reflètent deux modèles des services publics quant à leur place au sein de la cité : alors que le premier privilégie l’ouverture des services publics sur la société (« neutralité-ouverture ») (I), le second cherche à les sanctuariser (« neutralité-sanctuarisation ») (II).
I. Les conceptions du principe de neutralité des services publics relevant d’une « neutralité-ouverture »
La « neutralité-ouverture » se rapproche de la « neutralité inclusive », sans la rejoindre totalement. Elle repose sur l’idée que les services publics constituent les prolongements, voire les reflets de la société et doivent donc accueillir ses membres dans leur diversité. Sous-tendu par le principe d’égalité, ce premier mouvement comprend deux conceptions du principe de neutralité des services publics qui méritent d’être distingués : une « neutralité-indifférenciation » (A) et une « neutralité-pluralisme » (B).
A. La neutralité-indifférenciation
Alors que certains assimilent la neutralité à l’« indifférence »[7], le terme « indifférenciation » semble plus adapté. En effet, si la neutralité peut s’apparenter à une cécité face aux différentes convictions des usagers ou des agents des services publics, elle n’est pas synonyme d’indifférence, au sens où elle ne s’entend ni comme une absence d’intérêt, ni comme un détachement à l’égard d’une chose ou d’une personne. Elle peut, certes, se concrétiser par ce que certains appellent un « droit à l’indifférence », lequel est en fait un droit à l’indifférenciation, juridiquement un droit à la non-discrimination.
Cette première forme du principe de neutralité des services publics est en réalité largement assimilable au principe d’égalité : elle n’est pas son corollaire, mais se confond avec lui, au point qu’on peut se demander si elle n’est pas superfétatoire. Il s’agit ici de garantir une égalité de traitement aux candidats à la fonction publique, aux agents ainsi qu’aux usagers des services publics, l’administration – ou son délégataire – ne devant pas se fonder sur un critère interdit pour les écarter ou, s’agissant des agents, les freiner dans leur carrière. Il s’agit de les protéger d’un éventuel arbitraire des gestionnaires des services publics, lequel était encore fréquent dans la première moitié du XXe siècle. Si, dans l’arrêt Delle Weiss[8], le Conseil d’État affirme que la requérante n’a pas violé « le principe de la neutralité scolaire » en invitant un élève fonctionnaire à des conférences à caractère religieux, il en ressort que l’administration ne peut se fonder sur les convictions religieuses des agents publics exprimées en dehors du service pour les sanctionner. Ainsi, des arrêts Delle Weiss à Delle Jamet[9], en passant par Delle Beis[10] ou Delle Pasteau[11], souvent cités en exemples pour illustrer l’obligation de neutralité religieuse des agents des services publics, le juge administratif rappelle en fait que les gestionnaires des services publics ne peuvent se livrer à des différenciations de traitement fondées sur les convictions des agents ou candidats exprimées dans leur vie privée.
De même, alors que l’arrêt Barel[12] est régulièrement avancé pour illustrer le principe de neutralité des services publics, dans son volet cette fois politique, le terme « neutralité » n’y figure pas, à la différence du « principe de l’égalité de l’accès de tous les Français aux emplois et fonctions publics ». Dans l’arrêt El Haddioui[13], le Conseil d’État considère que les questions posées par les membres d’un jury à un candidat portant sur son origine et ses pratiques confessionnelles méconnaissent le principe d’égal accès aux emplois publics. C’est au regard de ce type de neutralité que le Conseil d’État a considéré « qu’il ne peut, en principe, être fait obstacle à ce qu’une personne ayant la qualité de ministre d’un culte puisse être élue aux fonctions de président d’université » à condition de « ne pas manifester ses opinions religieuses dans l’exercice de ses fonctions » et de respecter « un devoir de réserve en dehors de l’exercice de ses fonctions », alors même que les convictions religieuses d’un ministre de culte sont connues de tous, du fait de leur caractère public[14].
Dans sa conception « neutralité-indifférenciation », la neutralité des services publics n’est ainsi qu’une conséquence du principe de non-discrimination. Celui-ci exige une « neutralité-indifférenciation » de la part des acteurs des services publics, ce qui s’oppose par exemple à ce que « les formulaires de candidature à l’admission en institut universitaire de formation des maîtres comportent des demandes de renseignements qui pourraient révéler leurs opinions confessionnelles, syndicales ou politiques »[15]. Ce type de neutralité cherche, ce faisant, à garantir la liberté d’opinion des candidats, des agents et des usagers. On relève d’ailleurs que cette conception de la neutralité n’est en rien spécifique aux services publics. Elle a la portée générale du principe de non-discrimination, applicable tant au secteur public qu’au secteur privé et va au-delà des convictions religieuses et politiques, dans la mesure où toute différenciation de traitement défavorable fondée sur un critère prohibé peut être lue comme y contrevenant.
Bien que générale, cette conception de la neutralité n’est toutefois pas absolue : les gestionnaires des services publics ont la possibilité de ne pas recruter les candidats ou de sanctionner les agents qui, y compris en dehors de leurs fonctions et sur des groupes privés, expriment des convictions prohibées par la loi ou jugées incompatibles avec le bon fonctionnement du service[16].
On observe par ailleurs, et cela peut être perçu comme paradoxal, que cette « neutralité-indifférenciation » ne garantit pas forcément la liberté d’expression d’opinions non prohibées par la loi dans le cadre des services publics : les États adoptant une telle conception de la neutralité peuvent ainsi l’associer à la possibilité (« neutralité-pluralisme ») ou à l’interdiction (« neutralité-neutralisation ») d’exprimer des convictions, s’agissant notamment des agents des services publics.
Si elle entretient également des liens étroits avec le principe d’égalité et s’inscrit aussi dans une appréhension des services publics prolongeant les réalités sociales, la « neutralité-pluralisme »[17] doit être distinguée de cette première conception du principe de neutralité des services publics.
B. La « neutralité-pluralisme »
Alors que la « neutralité-indifférenciation » constitue la traduction de l’interdiction de pratiquer des différenciations de traitement discriminatoires, la « neutralité-pluralisme » repose sur l’idée que les services publics ne doivent pas être hermétiques à la pluralité des convictions qui s’expriment dans la société. On peut en distinguer deux versants : « la neutralité-pluralisme exigée » et la « neutralité-pluralisme tolérée »
1. « La neutralité-pluralisme exigée »
Ce premier type de « neutralité-pluralisme » cherche à garantir l’accueil, dans les services publics, d’un maximum de convictions et de points de vue qui pourront alors y être exprimés. Outre la liberté d’opinion, « cette neutralité-pluralisme », nourrie par les principes sous-tendant les démocraties libérales, vise ainsi en premier lieu à garantir la liberté d’expression, dans les limites fixées par le législateur. Elle concerne essentiellement les services publics « de nature intellectuelle, culturelle, artistique qui se prêtent, presque naturellement, à véhiculer des opinions de toutes sortes »[18], comme le service public de l’audiovisuel et le service public culturel, mais également le service public de la recherche.
C’est à cette « neutralité-pluralisme exigée » que se rapporte la décision du Conseil constitutionnel du 18 septembre 1986[19] sur laquelle on se fonde généralement pour affirmer que le principe de neutralité constitue le corollaire du principe d’égalité. Or, selon nous, une telle affirmation concerne essentiellement cette conception-ci du principe de neutralité des services publics. Rappelons les termes retenus par le Conseil constitutionnel qui examinait alors la constitutionnalité de la loi relative à la liberté de communication :
« (…) les obligations imposées aux sociétés et à l’établissement public composant le secteur public de la communication audiovisuelle sont précisées dans des cahiers des charges fixés par décret, qui doivent être préalablement soumis à la Commission nationale de la communication et des libertés, dont l’avis motivé est rendu public ; que ces cahiers des charges doivent nécessairement se conformer aux principes fondamentaux du service public et notamment au principe d’égalité et à son corollaire le principe de neutralité du service ;
Considérant que ces diverses dispositions permettent d’assurer le respect de l’objectif de pluralisme dans le secteur public de la communication audiovisuelle (…) »
Si le Conseil constitutionnel intègre dans les « principes fondamentaux du service public » le « principe d’égalité et (…) son corollaire le principe de neutralité du service », c’est en rapport avec « le respect de l’objectif de pluralisme dans le secteur public de la communication audiovisuelle », si bien que l’on peut considérer que le lien établi entre neutralité, égalité et pluralisme ne peut pas être généralisé à l’ensemble des services publics.
La « neutralité-pluralisme exigée » n’est pas étrangère à la « neutralité-indifférenciation » au sens où il s’agit, dans les deux cas, de ne pas procéder à une différence de traitement défavorable fondée sur des convictions. Il s’agit d’une des modalités de la « neutralité-indifférenciation » qui vise la représentation, voire la représentativité, d’un large éventail de convictions, lesquelles doivent pouvoir être exprimées pour permettre aux usagers du service public d’accéder à une information qui ne soit pas monolithique (pour ce qui est des convictions politiques) ou de suivre des émissions religieuses correspondant à leur culte[20]. L’égalité à laquelle est associée la « neutralité-pluralisme exigée » est donc, d’une certaine manière, une modalité exigeante de la « neutralité-indifférenciation » : là où la seconde se contente d’une égalité devant le service public, la première y ajoute en quelque sorte une égalité dans, voire par, le service public. Le service public culturel adopte une telle conception de la neutralité. C’est ainsi que, par exemple, les missions des bibliothèques des collectivités territoriales « s’exercent dans le respect des principes de pluralisme des courants d’idées et d’opinions, d’égalité d’accès au service public et de mutabilité et de neutralité du service public »[21].
Alors même que le conseil d’administration de l’Office de la radiodiffusion-télévision française était loin de respecter les missions fixées par la loi du 27 juin 1964[22], cette « neutralité-pluralisme exigée » apparaît aujourd’hui consubstantielle aux démocraties libérales et comporte des enjeux propres. On observe d’ailleurs qu’une des premières actions menées par les dirigeants des démocraties illibérales consiste à la remettre en question, qu’il s’agisse du service public de l’audiovisuel, du service public culturel ou du service public de la recherche. Quand certains livres disparaissent des bibliothèques publiques, quand les théâtres ne se restreignant pas à une programmation classique ne sont plus subventionnés, quand certaines thématiques de recherche sont prohibées, quand des courants politiques ne sont plus invités à s’exprimer, les pouvoirs publics imposent leur vérité aux usagers du service public.
On constate par ailleurs que les questions relatives à la neutralité du service public de l’audiovisuel peuvent être instrumentalisées à des fins politiques, dans la perspective de le démanteler, comme en témoigne la tonalité des auditions menées dans le cadre de la commission d’enquête sur la neutralité, le fonctionnement et le financement de l’audiovisuel public créée le 28 octobre 2025. S’agissant de la terminologie retenue, on observera qu’en ce domaine, comme dans le secteur du service public de la recherche, il s’agit sans doute davantage d’objectivité que de neutralité ou d’impartialité[23]. Le service public de l’enseignement supérieur doit ainsi « tend[re] à l’objectivité du savoir »[24].
2. « La neutralité-pluralisme tolérée »
Si dans le cadre du service public de l’audiovisuel, la « neutralité-pluralisme » est exigée, il est, en France, d’autres services publics où elle n’est que tolérée, au sens où le juge administratif considère qu’« elle ne s’oppose » pas à la manifestation de convictions en leur sein, dans le respect de l’ordre public et du bon fonctionnement du service. On peut constater qu’en fonction du type de services publics et du contexte, une telle forme de neutralité n’est pas toujours retenue : ainsi, si ce versant de la « neutralité-pluralisme » autorise les réunions politiques dans les établissements publics d’enseignement supérieur[25], tel n’est pas le cas dans un lycée[26].
C’est cette composante de la « neutralité-pluralisme » qu’a retenue le Conseil d’État dans son avis du 27 novembre 1989[27], s’agissant du port de signes religieux ostensibles par les élèves des établissements publics d’enseignement, conception abandonnée par la loi du 15 mars 2004[28] au profit d’une « neutralité-neutralisation ». Elle permet cependant toujours d’autoriser les menus de substitution dans les cantines scolaires[29] ou dans les établissements de santé ou médico-sociaux. Comme pour le cas des aumôniers dans les prisons ou dans l’armée, il ne s’agit pas ici, pour les services publics, de garantir la représentation des différentes convictions qui s’expriment dans la société, mais de faire en sorte qu’ils tiennent compte de leur pluralité et les respectent, en déterminant des règles de fonctionnement qui n’aient pas pour effet d’exclure les personnes aux convictions minoritaires, à rebours d’une logique d’indifférence, mais pas de la « neutralité-indifférenciation », raison pour laquelle les deux termes doivent être bien distingués.
« Neutralité-indifférenciation » et « neutralité-pluralisme » traduisent toutes deux une conception ouverte des services publics sur la société, la seconde en constituant la conception la plus exigeante, sous-tendue par l’idée que la liberté d’expression des acteurs des services publics ne doit pas s’arrêter à la porte de ceux-ci. En parallèle, d’autres typologies du principe de neutralité des services publics témoignent plutôt d’une logique de cloisonnement de ceux-ci, les services publics étant alors avant tout appréhendés comme le sanctuaire de l’intérêt général.
II. Les conceptions du principe de neutralité des services publics procédant d’une « neutralité-sanctuarisation »
Les conceptions du principe de neutralité des services publics procédant d’une « neutralité-sanctuarisation » visent à préserver tant l’essence que la spécificité des services publics. Au regard des atteintes susceptibles d’être portées à l’intérêt général, la logique les irriguant se veut plus défensive, la protection des services publics exigeant d’édifier autour d’eux des cloisons pour les préserver d’éventuelles influences extérieures susceptibles de les dénaturer ou de les instrumentaliser. Ces types de neutralités traduisent une conception des services publics hermétiques aux réalités sociétales, en lien avec la volonté de leur apporter un surplus de légitimité, à un moment où ils connaissent un déficit de confiance. Un tel dessein est assuré par deux conceptions du principe de neutralité des services publics : une « neutralité-indépendance » (A) et une « neutralité-neutralisation » (B).
A. La « neutralité-indépendance »
Si la « neutralité-indépendance » des services publics vise à protéger leur substance, elle procède avant tout d’une démarche éthique ou déontologique : en luttant contre des influences extérieures, qu’elles soient économiques, politiques ou religieuses, elle cherche à garantir une gestion fondée sur l’intérêt général. Bien que ce dernier soit parfois érigé au rang de mythe[30], il n’en demeure pas moins que la conception transcendante défendue en France cherche à dépasser une définition de l’intérêt général déterminée par addition d’intérêts particuliers : il doit, ce faisant, être soustrait aux pressions extérieures.
Au cœur de la lutte contre les conflits d’intérêts, cette « neutralité-indépendance » est étroitement liée au devoir de probité des agents des services publics. Le contrôle de son respect fait d’ailleurs partie des attributions de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), dans le cadre des avis émis sur la compatibilité du projet de création ou de reprise d’une entreprise par un agent public, sur le projet d’activité privée lucrative présenté par un agent public souhaitant cesser ses fonctions ou en cas de réintégration d’un fonctionnaire ou de recrutement d’un agent contractuel[31] : en vertu de l’article L. 124-12 du CGFP, la HATVP « examine si l’activité exercée par l’agent public risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service, de méconnaître tout principe déontologique mentionné aux articles L. 121-1 et L. 121-2 ou de placer l’intéressé en situation de commettre les infractions prévues aux articles 432-12 ou 432-13 du code pénal ». Si le texte distingue indépendance et neutralité du service, il nous semble qu’il s’agit précisément d’une neutralité conçue comme indépendance des services publics par rapport aux influences extérieures. Le contentieux en la matière est abondant[32].
Étroitement liée à l’obligation d’impartialité, la « neutralité-indépendance » ne procède pas uniquement du contrôle exercé par la HATVP dans ce cadre : elle constitue le soubassement de la lutte contre la corruption et le favoritisme. Elle n’est alors pas sans lien avec l’égalité de traitement, mais une indifférenciation de traitement qui découle du devoir de probité, l’indépendance des services publics étant ici première : Georges Dupuis considérait ainsi que le principe d’égalité est « la conséquence concrète de la neutralité de l’administration, neutralité qui n’est possible sans l’indépendance dans la subordination »[33].
De même, la « neutralité-indépendance » peut se combiner avec la « neutralité-indifférenciation », si on considère que l’indépendance de la magistrature par rapport aux autres pouvoirs est une condition d’un traitement indifférencié des justiciables. La « neutralité-indépendance » est également avancée lorsqu’il s’agit d’extraire des institutions publiques d’une logique de politisation, comme l’ont récemment montré les débats relatifs à la nomination de la ministre de l’Action et des Comptes publics à la tête de la Cour des comptes. Mais elle peut également être liée à la « neutralité-pluralisme » s’agissant du service public de l’audiovisuel : garantir son indépendance par rapport à des pressions extérieures constitue la condition d’un pluralisme effectif.
À la manière d’idéaux-types, des ramifications peuvent ainsi exister entre les différentes conceptions du principe de neutralité des services publics, ce qui explique qu’elles soient souvent assimilées. La rédaction de l’article L. 100-2 du code des relations entre le public et l’administration ne contribue d’ailleurs pas à clarifier ces différentes conceptions : « L’administration agit dans l’intérêt général et respecte le principe de légalité. Elle est tenue à l’obligation de neutralité et au respect du principe de laïcité. Elle se conforme au principe d’égalité et garantit à chacun un traitement impartial ». On observe que cette disposition ne se réfère pas au principe de neutralité des services publics mais à une « obligation de neutralité » qui, en France, relève aujourd’hui plus généralement d’une « neutralité-neutralisation ».
B. La « neutralité-neutralisation »
La « neutralité-neutralisation » s’inscrit également dans la logique de sanctuarisation des services publics visant à protéger l’intérêt général de pressions extérieures. Par ricochet, elle cherche à faire en sorte que les agents des services publics, du fait de leur comportement, ne se servent pas de leur position pour véhiculer des influences extérieures, en les imposant aux autres agents ou au usagers. On considère alors que pour contrer les tentatives de faire des services publics des outils de propagande ou de prosélytisme, il convient d’intervenir a priori, en neutralisant toute manifestation de convictions religieuses ou politiques qu’ils pourraient charrier.
Une telle « neutralité-neutralisation » correspond ainsi à la « neutralité exclusive » théorisée, notamment en Belgique, s’agissant principalement de la neutralité religieuse. D’autres États privilégient une « neutralité inclusive » au sens où ils ne sanctionnent que les atteintes attestées à la neutralité, particulièrement à l’obligation d’impartialité. En France, la « neutralité-neutralisation » a d’abord été édifiée en matière de neutralité religieuse, en lien avec le principe de laïcité. Afin que les cultes n’influencent pas l’État, elle exige que les services soient séparés des Églises. La frontière édifiée entre l’État et les cultes a pour conséquence que l’État n’en privilégie aucun, ce qui pourrait laisser penser que la laïcité relève en premier lieu de la « neutralité-indifférenciation », voire de la « neutralité-pluralisme ». L’égal respect des cultes peut ainsi trouver plusieurs voies : celle d’une « neutralité inclusive » correspondant à la « neutralité-pluralisme » qui cherche à garantir la liberté religieuse, ou celle d’une « neutralité exclusive » correspondant à la « neutralité-neutralisation » que privilégie un État qui n’exprime aucune préférence religieuse par le biais de l’abstention et de l’effacement des signes religieux. Dans un contexte où l’Église catholique pénétrait encore la sphère étatique, la France a opté pour cette « neutralité-neutralisation » en retirant des services publics toute forme de manifestation religieuse, pour les préserver de ses influences. Ainsi, à l’école publique, la neutralité religieuse qui avait avant tout vocation à ce que l’Église catholique n’influence pas les élèves, protégeant de ce fait leur liberté de conscience, a consisté, dès la fin du XIXe siècle, à en neutraliser les manifestations, que ce soit dans les locaux, dans les programmes ou s’agissant du personnel. L’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 est allé au-delà, interdisant « d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l’exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires, ainsi que des musées ou expositions ». La volonté de soustraire la sphère publique à l’influence des cultes s’est donc traduite par la neutralisation des signes religieux au sein de celle-ci.
Un tel mouvement est allé de pair avec la volonté de faire des services publics des espaces sereins, soustraits aux pressions religieuses, potentielles sources de troubles à l’ordre public ou au bon fonctionnement du service. Si les pouvoirs publics ont été particulièrement attentifs à ce que cette conception de la neutralité s’applique dans le service public de l’éducation, on observe que, dans ce secteur, seuls les établissements publics d’enseignement y ont été obligatoirement soumis. Dans la plupart des établissements privés d’enseignement sous contrat, donc relevant du service public, à l’instar des « entreprises de tendance », la pénétration d’influences religieuses est admise et leur est même consubstantielle du fait de leur « caractère propre », ce qui sape l’idée souvent avancée selon laquelle la « neutralité-neutralisation » est la seule à pouvoir garantir l’égalité de traitement des usagers, sauf à considérer que les établissements privés confessionnels dérogent au principe d’égalité.
Il n’en demeure pas moins qu’en matière religieuse, la « neutralité-neutralisation » s’est répandue dans les services publics, d’abord s’agissant des agents publics, au-delà des enseignants, mais seulement à l’aube des années 2000, ce qui, à l’échelle du droit, est récent : dans l’avis Demoiselle Marteaux[34], après s’être référé au principe de liberté de conscience, de laïcité de l’État et de neutralité des services publics, le Conseil d’État affirme que « le principe de laïcité [et non de neutralité] fait obstacle à ce qu’ils [les agents du service de l’enseignement public] disposent, dans le cadre du service public, du droit de manifester leurs croyances religieuses ». La loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires[35] a érigé cette conception de la neutralité au rang législatif et l’a intégrée dans le statut général des fonctionnaires, en relation avec le principe de laïcité. Aujourd’hui, l’article L. 121-2 du CGFP dispose que « Dans l’exercice de ses fonctions, l’agent public est tenu à l’obligation de neutralité. Il exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. À ce titre, il s’abstient notamment de manifester ses opinions religieuses. (…) L’agent public traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité ».
Un lien a, ce faisant, été établi entre la « neutralité-neutralisation », l’égalité de traitement et le respect de la liberté de conscience, suggérant que la manifestation de convictions par les agents des services publics s’accompagne de potentielles discriminations. La « neutralité-neutralisation » n’est pourtant qu’une neutralité d’apparence[36], aucun lien de corrélation n’étant objectivement établi entre l’extériorisation d’une conviction et le traitement défavorable des personnes d’autres confessions : ce n’est pas parce qu’un agent exprime une conviction qu’il va discriminer les personnes en partageant d’autres ou entretenir une connivence avec les personnes qui les partagent ; de même, si un agent souhaite favoriser les personnes ayant les mêmes convictions que lui et défavoriser celles de convictions différentes, il peut agir de la sorte alors même qu’il ne les manifeste pas. Par ailleurs, si certains usagers peuvent être influencés par des propos à connotation politique ou religieuse, il paraît peu probable que la simple vision d’un signe religieux porté par un agent ait une quelconque conséquence sur leur liberté de conscience[37].
Le lien entre « neutralité-neutralisation » et égalité de traitement apparaît donc en réalité ténu, à moins que l’on n’accorde une importance particulière aux apparences, autrement dit à l’image renvoyée par les services publics, donc à leur représentation. À la faveur d’une mise en scène de la neutralité, la principale fonction de la « neutralité-neutralisation » consiste ainsi à donner l’impression que les services publics, lieu de l’intérêt général, ainsi que leurs agents, ne relayent aucune conviction particulière et sont étanches aux influences extérieures. Pour préserver la confiance des usagers vis-à-vis des services publics, ceux-ci ne doivent en aucun cas douter de leur neutralité, au vu de leur apparence, indépendamment de la manière de servir.
Une telle logique peut se comprendre lorsqu’elle concerne les biens et agents publics qui incarnent d’une certaine manière les services publics, non quand elle s’applique à leurs usagers, comme c’est le cas de la loi du 15 mars 2004, à moins de considérer qu’une neutralisation complète de tout signe religieux contribue à une « neutralité d’atmosphère », synonyme de sérénité, ce que l’on peut entrevoir dans le raisonnement du Conseil d’État s’agissant des compétitions organisées par la fédération française de football[38]. Mais si l’intérêt général s’oppose à ce que les services publics soient instrumentalisés par leurs acteurs à des fins politiques, il ne faudrait pas que la « neutralité-neutralisation » tende à remplacer l’ordre public, dans les situations où les risques de désordres ne sont pas attestés[39]. En revanche – et c’est sans doute la clé de lecture de l’annulation par le Conseil d’État du règlement intérieur des piscines de Grenoble destiné, entre autres, à autoriser les burkinis –, c’est parce que la modification du texte a été comprise comme visant à contenter des mouvements extérieurs desquels les services publics n’étaient donc plus préservés que le règlement intérieur a été annulé[40].
C’est ce contexte, apprécié au regard de cette conception de la neutralité comme rempart à des pressions extérieures, qui peut expliquer que la « neutralité-neutralisation » ait ici primé sur la « neutralité-pluralisme ». De manière générale, l’extension du périmètre de la « neutralité-neutralisation » observée depuis une vingtaine d’années est étroitement liée à la politique de lutte contre l’Islam radical, que les pouvoirs publics peinent à circonscrire. On peut noter que, du point de vue des services publics, cette politique apparaît illusoire : nul ne peut raisonnablement soutenir que le fait d’effacer des services publics tout signe de l’Islam – en fait essentiellement les voiles et leurs substituts qui ne traduisent pas forcément un « Islam politique » – va stopper les mouvements jugés dangereux. La politique de « neutralité-neutralisation » apparaît ainsi largement comme une politique d’affichage visant à laisser penser que les pouvoirs publics agissent avec fermeté face à ce qui est qualifié d’« entrisme ». En se concentrant sur ce qui est visible, il s’agit en quelque sorte de sauver les apparences des services publics, en faisant en sorte que rien ne paraisse au-dehors qui puisse entacher leur image.
On touche d’ailleurs ici un des paradoxes de la « neutralité-neutralisation » : souvent présentée comme stricte, au sens où elle ne transige pas avec la manifestation d’opinions politiques et religieuses, elle est en réalité fragile, puisqu’elle se concentre davantage sur l’apparence que sur les actes. Cette apparence est en outre appréciée de manière hétérogène : en l’état actuel de la jurisprudence, si un agent d’un service public ne contrevient pas à l’obligation de neutralité s’il possède une barbe fournie[41] ou une « tabâa »[42], dermatose pigmentée générée par le contact régulier du front avec un tapis de prière, tel n’est pas le cas d’une agente portant une charlotte ou un calot en milieu hospitalier[43], quand bien même ce type de couvre-chef peut parfaitement ne pas être perçu comme un signe religieux et même passer inaperçu. S’il concerne moins ce qui est vu que ce qui est entendu, le devoir de réserve imposé aux agents des services publics en dehors de leurs fonctions participe d’une logique comparable centrée sur l’apparence : la préservation de la réputation des services publics exige la modération des propos, non celle des opinions.
Bien que les enjeux ne soient pas exactement les mêmes qu’en matière de neutralité religieuse, adossée au principe de laïcité, la neutralité politique des édifices publics relève également, depuis une vingtaine d’années, de cette forme de « neutralité-neutralisation ». On sait que dans l’arrêt Commune de Sainte-Anne[44], le Conseil d’État a considéré que « le principe de neutralité des services publics s’oppose à ce que soient apposés sur les édifices publics des signes symbolisant la revendication d’opinions politiques, religieuses ou philosophiques ». Cette « neutralité-neutralisation » est de nouveau largement décorrélée du principe d’égalité : on peut difficilement penser que l’affichage d’un drapeau régional contribuerait à discriminer les usagers attachés au caractère unitaire de la France, ou que le soutien à une grève défavoriserait les usagers qui n’y sont pas favorables. On peut en revanche considérer qu’il s’agit là encore d’afficher une absence de parti pris, s’agissant de lieux censés incarner l’intérêt général, mais qui, s’agissant des sièges des collectivités territoriales, ont à leur tête une personnalité politique. Au sens comme au figuré, la neutralité politique n’est ici que de façade, l’orientation politique d’une commune imprégnant par ailleurs le nom des rues, les personnages érigés en statues, les jumelages ou encore les choix établis dans l’attribution des subventions. Elle apparaît également à géométrie variable. Ainsi, la présence de crèches de Noël au sein de bâtiments publics constitue indéniablement un marqueur politique, quand bien même on pourrait leur reconnaître une dimension culturelle, alors qu’elles ne sont appréhendées par les juridictions administratives qu’à travers le prisme d’une neutralité religieuse échappant curieusement à cette « neutralité-neutralisation ». On peut d’ailleurs s’étonner que les préfets fassent usage du déféré-laïcité (récemment rebaptisé déféré-neutralité pour l’élargir aux aspects politiques), introduit par la loi du 24 août 2021[45], pour exiger la neutralisation de certains drapeaux étrangers, mais pas celle des crèches de Noël installées dans les édifices sièges d’un service public, lesquelles peuvent tout autant « porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics »[46].
Au-delà d’une réflexion sur le mythe de l’apolitisme des institutions publiques – lesquelles conçoivent toutes des actions publiques politiquement orientées –, il convient de s’interroger sur cette « neutralité-neutralisation » conçue comme un bouclier visant à instaurer un cordon sanitaire autour des services publics, afin que des orientations défendues par certains courants politiques ou religieux ne donnent pas l’impression d’y être importées. Il revient alors au juge administratif de déterminer les actions menées dans le cadre des services publics qui relèvent de l’intérêt général et celles qui contreviennent à cette « neutralité-neutralisation ». Il a ainsi considéré que participent de l’intérêt général, au sein de lycées publics, des informations de SOS Racisme, appréhendées comme un « débat d’ordre civique et social »[47], ou sur la contraception[48], tout comme le programme d’enseignement de l’éducation à la sexualité[49], à la différence d’une décision du ministre de l’Education nationale invitant les recteurs à relayer la campagne de communication d’une ligne d’écoute pour les jeunes en questionnement à l’égard de leur orientation ou leur identité sexuelles[50]. S’agissant des subventions attribuées par les collectivités territoriales, elles doivent être justifiées par un intérêt public, ce qui est le cas pour la subvention attribuée à une association LGBT, dès lors qu’elle est destinée à des activités d’intérêt public local[51]. Lorsque le soutien est apporté à « une organisation qui prend des positions dans le débat public, les collectivités et groupements doivent s’assurer (…) que leur aide sera exclusivement destinée au financement des actions de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire qu’ils entendent soutenir, et ne sera pas utilisée pour financer les autres activités de cette organisation »[52]. À travers ces exemples, on voit que la « neutralité-sanctuarisation » n’est pas à sens unique : si elle cherche en premier lieu à protéger les services publics de la pénétration en leur sein d’influences extérieures, elle vise aussi à éviter que les services publics soutiennent des mouvements idéologiques. Ici encore, le respect de cette neutralité, comme les déférés préfectoraux destinés à neutraliser les initiatives portant atteinte à ce principe, ne sont pas uniformes, notamment s’agissant d’hommages à la connotation politique indéniable, comme l’a récemment illustré l’affichage du portrait de Quentin Deranque sur l’hôtel de région d’Auvergne-Rhône-Alpes.
Bien qu’elles relèvent de logiques distinctes, ces conceptions du principe de neutralité des services publics cohabitent, témoignant de la coexistence, voire de la conciliation, d’appréhensions différentes des pouvoirs publics et du juge administratif quant à la place des services publics dans la cité, entre perméabilité et imperméabilité aux réalités sociétales. Il n’en demeure pas moins que la « neutralité-neutralisation » tend de plus en plus à primer sur les autres conceptions, en bénéficiant d’un périmètre d’application qui a été élargi à certains usagers et, depuis la loi du 24 août 2021, aux organismes de droit privé auxquels la loi ou le règlement a directement confié l’exécution d’un service public. Alors que cette loi, comme celle du 20 avril 2016, associe la neutralité des services publics à l’égalité des usagers devant le service public et à la « neutralité-neutralisation » des agents, il convient d’insister sur le fait que cette neutralité d’apparence n’est qu’une conception parmi d’autres du principe de neutralité des services publics et qu’elle ne garantit en rien l’égalité devant le service public.
Par ailleurs, si l’on peut comprendre que la « neutralité-neutralisation » vise à faire des services publics des espaces protégés où les agents, comme les usagers, ne soient pas incommodés par la manifestation de convictions propres à certains groupes sociaux, il apparaît toutefois que, dans un certain nombre de cas, la « neutralité-neutralisation », loin d’être neutre politiquement, traduit un choix idéologique : l’Encyclopédie philosophique universelle[53] relève ainsi que « dans les relations internationales la neutralité [conçue ici comme le refus de prendre parti entre des éléments opposés] doit être considérée comme un véritable choix politique ». Face à certaines situations, la « neutralité-neutralisation », sous forme d’abstention, d’inaction ou de silence, constitue à n’en point douter la manifestation d’un positionnement politique, voire l’importation d’influences extérieures, éloignées de l’intérêt général qu’il s’agit de préserver.
Enfin, alors que jusqu’à récemment il n’était guère contesté que la conception française de l’intérêt général était sous-tendue par les principes républicains (liberté, égalité, fraternité) et des valeurs progressistes étroitement liées au libéralisme politique, des personnes les présentent aujourd’hui comme tendancieuses et contraires au principe de neutralité. C’est ainsi que, dans le cadre de la séance du 11 décembre 2025 de la commission d’enquête sur l’audiovisuel public, le député Charles Alloncle a soutenu que « le progressisme est une identification politique » et que la qualification de « progressiste » de France Inter par sa directrice « est une rupture fondamentale avec les principes légaux d’honnêteté, d’indépendance, de pluralisme et de neutralité qui sont d’ailleurs des principes à valeur quasi-constitutionnelle puisqu’ils sont rappelés dans les décisions du Conseil constitutionnel »[54]. Dans un contexte où des propos de cette nature se multiplient, le mot « démocratie » étant considéré par certains comme « trop politique »[55], une analyse approfondie du principe de neutralité des services publics semble plus que jamais nécessaire.
[1] Encyclopédie philosophique universelle : les notions philosophiques, PUF, 1998.
[2] Alain-Serge Mescheriakoff, Droit des services publics, 1997, 2e éd., p. 159.
[3] Vassilios Kondylis, Le principe de neutralité dans la fonction publique, LGDJ, bibliothèque de droit public, tome 168, 1994, pp. 6 sq.
[4] David Charbonnel, Une relecture des lois du service public, thèse sous la direction d’Hélène Pauliat et Gilles Dumont, Université de Limoges, 2019, pp. 379 sq.
[5] V. not. Marc Uyttendaele, « Le modèle belge de neutralité de l’État », RDLF, 2019, chron. n° 52.
[6] Camille Fernandes, « La neutralité politique au sein des communes », RDLF, 2025, chron. n° 60.
[7] V. not. Jean-François Lachaume et al., Droit des services publics, 2024, 5e éd., p. 679 ; Jérémie Saiseau, Les collectivités territoriales face au risque de discrimination, thèse sous la direction d’Olivier Dubos et de Gwénaële Calvès, 2018, Université de Bordeaux, pp. 153 sq.
[8] CE 28 avril 1938, n° 59.549.
[9] CE 3 mai 1950, n° 98284.
[10] CE 25 juillet 1939, n° 62.361.
[11] CE 8 décembre 1948, n° 91.406.
[12] CE 28 mai 1954, n° 28238, 28493, 28524, 30237, 30256.
[13] CE 10 avril 2009, n° 311888.
[14] CE 27 juin 2018, n° 419595.
[15] CE 4 novembre 1996, n° 139709, n° 134295.
[16] V. par ex. CAA Douai, 23 mars 2023, n° 21DA02968.
[17] V. Philippe Mouron, « Affaire Legrand-Cohen : comment concilier neutralité du service public et indépendance de l’information », 25 septembre 2025, https://www.leclubdesjuristes.com/societe/affaire-legrand-cohen-comment-concilier-neutralite-du-service-public-et-independance-de-linformation-12131/
[18] V. Jean-François Lachaume et al., op. cit., p. 652.
[19] Décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de communication.
[20] V. not. Anne-Marie Oliva, « Émissions religieuses et service public audiovisuel », Droit et cultures, n° 51, 2006, pp. 103-112.
[21] Art. L. 310-1 A du Code du patrimoine issu de la loi n° 2021-1717 du 21 décembre 2021 relative aux bibliothèques et au développement de la lecture publique.
[22] En vertu de l’article 4 de la loi n° 64-621 du 27 juin 1964, le conseil d’administration de l’ORTF « veille à l’objectivité et l’exactitude des informations diffusées par l’Office. Il vérifie que les principales tendances de pensée et les grands courants d’opinion puissent s’exprimer par l’intermédiaire de l’Office ».
[23] V. la mission sur l’impartialité du service public de l’audiovisuel confiée par l’Arcom à Bruno Lasserre en novembre 2025.
[24] Art. L. 141-6 du code de l’éducation.
[25] CE 29 novembre 2024, n° 499162.
[26] CE 8 novembre 1985, n° 555594.
[27] CE avis 27 novembre 1989, n° 346893.
[28] Loi n° 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics.
[29] CE 11 décembre 2020, n°426483.
[30] V. CURAPP, Jacques Chevallier (dir.), Variations autour de l’idéologie de l’intérêt général, PUF, 1978.
[31] Art. L. 124-10 du CGFP.
[32] V. par ex. CE 24 juillet 2025, n°490199 ; v. également Cour des comptes, Rapport public thématique sur Les mobilités entre les secteurs publics et privé, mai 2025.
[33] Georges Dupuis, « Les fonctionnaires et l’action gouvernementale dans la France contemporaine », in Parlement et Gouvernement – le partage du pouvoir, éd. Le Monzier, publications de l’Institut universitaire européen, Florence, 1979, p. 26, cité in Vassilios Kondylis, op. cit., p. 1.
[34] CE avis 3 mai 2000, n°217017.
[35] Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
[36] En Belgique, en matière religieuse, on distingue une « neutralité des apparences » correspondant à une « neutralité exclusive » et une « neutralité des actes » correspondant à une « neutralité inclusive » ; v. également point 66 des conclusions de l’avocat général Anthony M. Collins dans l’affaire CJUE, Gr. ch., 28 novembre 2023, Commune d’Ans.
[37] V. not. Léopold Vanbellingen, « L’accommodement raisonnable de la religion dans le secteur public : analyse du cadre juridique belge au regard de l’expérience canadienne », Revue interdisciplinaire d’études juridiques, 2015/2, vol. 75, pp. 221-248.
[38] CE 29 juin 2023, n° 458088, 459547, 463408.
[39] https://blog.juspoliticum.com/2025/10/21/pavoiser-ou-ne-pas-pavoiser-le-principe-de-neutralite-face-aux-couleurs-palestiniennes-par-benjamin-lecoq/
[40] CE ord. 25 mai 2022, n° 2203163.
[41] CE 12 février 2020, n° 418299.
[42] CAA Paris 18 octobre 2024, n° 23PA02755.
[43] TA ord. 18 février 2026, n° 26044516.
[44] CE 27 juillet 2005, n° 259806.
[45] Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.
[46] Art. 2131-6 du CGCT.
[47] CE 6 novembre 1991, n° 107115.
[48] CE 6 octobre 2000, n° 216901, 217800, 217801, 218213, Association Promouvoir.
[49] CE 27 juin 2025, n° 501820.
[50] CE 15 octobre 2014, n° 369965.
[51] CE 8 juillet 2020, n° 492926.
[52] CE 13 mai 2024, n° 474507, 474652, 472155.
[53] Encyclopédie philosophique universelle : les notions philosophiques, op. cit.
[54] https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/comptes-rendus/ceaudio/l17ceaudio2526009_compte-rendu
[55] Selon le journal Le Monde, le directeur de la Maison de l’Argentine de la Cité internationale universitaire de Paris, nommé par le gouvernement de Javier Milei, « a empêché la tenue d’un événement intitulé ‘Tango et démocratie’, le 10 décembre 2024, estimant que ‘le mot ‘démocratie’ est trop politique », il « organise pourtant des rencontres d’extrême droite dans les locaux », « L’extrême droite étend sa toile à partir de la Cité internationale universitaire de Paris », Le Monde, 9 mars 2026. Si les statuts de la Cité internationale universitaire de Paris, fondation nationale reconnue d’utilité publique, n’indiquent pas expressément qu’elle assure une mission de service public, la question de sa neutralité politique est posée.
