À la recherche du « plein droit » en droit des étrangers

 

Par Serge Slama, Professeur de droit public, UGA, CRJ

 

Selon le dictionnaire Le Robert, « de plein droit », signifie, dans un premier sens, « sans qu’il soit nécessaire de manifester de volonté, d’accomplir de formalité. Cette somme lui revient de plein droit ».  Dans le même sens, pour le dictionnaire de l’Académie française (t.1, 1835), « de droit, de plein droit » signifie « sans qu’il puisse y avoir matière à contestation, sans qu’il soit nécessaire de recours à la justice, à l’autorité, etc. Cela lui appartient, lui revient de droit, de plein droit. […]». Cette expression est d’un usage ancien dans les textes juridiques, particulièrement en droit canonique ou en droit civil, et renvoie au droit romain « où de jure signifie sans autre forme supplémentaire », comme le relève Denis Salas[1].

Assurément, en ce sens original, le « de plein droit » n’existe pas réellement en droit des étrangers. Dans ce droit de police, à forte discrétion étatique, il est excessivement rare, s’agissant de l’entrée ou du séjour, qu’un étranger puisse se contenter de se prévaloir d’un droit pour qu’il puisse, sans autre formalité, ni contestation ou recours en justice, en bénéficier effectivement… Comme le considère le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 août 1993 portant « statut constitutionnel des étrangers », il n’existe aucune norme constitutionnelle reconnaissant aux étrangers « des droits de caractère général et absolu d’accès et de séjour sur le territoire national » et « les conditions de leur entrée et de leur séjour peuvent être restreintes par des mesures de police administrative conférant à l’autorité publique des pouvoirs étendus et reposant sur des règles spécifiques »[2]. La détermination des conditions d’entrée et de séjour, mais aussi d’éloignement, des étrangers sur le territoire français est appréhendée comme constitutive de l’expression de la souveraineté de l’Etat. Relevant du régime de la police administrative spéciale des étrangers, le séjour des étrangers sur le territoire français est, par essence, « précaire et révocable »[3] et le droit à l’entrée n’est jamais absolu (ne serait-ce que pour des motifs sécuritaires ou sanitaires). Et si le droit international et européen, mais aussi la reconnaissance des droits et libertés constitutionnels au bénéfice des étrangers, sont venus tempérer l’arbitraire gouvernemental en la matière, il reste toujours sous-jacent.

L’arbitraire est, selon le Cornu, le « caractère d’une décision […] qui n’est pas le résultat de l’application d’une règle existante mais le produit d’une volonté libre »[4]. Or, comme l’explique Charles-André Dubreuil, « le droit public, dont relève principalement le droit des étrangers, serait consubstantiellement motivé par la nécessité de limiter l’arbitraire étatique […] en lui imposant le respect d’un certain nombre de règles relatives à son organisation, aux compétences attribuées à chaque autorité, aux moyens mis à sa disposition, aux procédures, aux formes et règles de fond à respecter dans la prise de décision, etc. »[5]. Si, avec l’encadrement par des textes et le développement de la garantie des droits fondamentaux, le droit des étrangers n’est plus censé être le règne de l’arbitraire, il reste, encore aujourd’hui, essentiellement, celui du discrétionnaire.

Car « de plein droit » a un second sens. Comme le relève le portail linguistique du Canada, cette expression signifie également « d’office »[6]. Cela renvoie, dans Le Robert, à une des acceptions de « droit » qui signifie « ce qui est exigible […] par conformité à une règle précise, formulée (loi, règlement) ». Selon le Dictionnaire historique de la langue française, « à partir du XIè siècle, droit est également couramment employé, au singulier, comme au pluriel, à propos de ce qui est permis ou exigible selon les principes de la morale ou selon une législation. Dans ce sens, il entre dans la locution usuelle avoir droit en 1080, puis droit à, pouvoir exiger ».

En ce sens de « pouvoir exiger », le plein droit apparaît, de prime abord, le contraire de discrétionnaire. L’automaticité apparait en effet l’exacte opposée de la « discrétionnarité », pour reprendre le terme utilisé dans ce colloque. Ainsi, connaissant le sens de la contradiction de l’auteur de ces lignes, ses organisateurs lui auraient donc demandé de traiter du sujet opposé au thème du colloque… Il s’agirait de rechercher s’il existe des situations dans lesquelles l’étranger pourrait échapper à la discrétionnarité de ce droit, des cas dans lesquels le sort de l’étranger ne serait pas entièrement soumis au « bon vouloir » de l’administration et « à l’étendue » de son pouvoir d’appréciation mais relèverait d’un droit reconnu par la loi. Il existerait des cas dans lesquels l’étranger pourrait utilement se prévaloir d’un droit (à l’entrée, au séjour, à ne pas être éloigné, au travail) en pouvant exiger de l’administration sa reconnaissance.

C’est en ce sens qu’il faut, à notre sens, appréhender le « plein droit » en droit des étrangers. Lorsqu’un texte prévoit la délivrance « de plein droit » d’un visa ou d’un titre, cela ne signifie pas que celle-ci est inconditionnelle et ne donne pas lieu à une appréciation de ces conditions par l’autorité ou à l’application par celle-ci de clauses générales s’y opposant (ordre public, polygamie, intégration, respect des principes républicains), mais uniquement que, si ces conditions sont remplies, l’autorité doit délivrer d’office le document. Dans ce cas l’administration ne peut exercer son pouvoir discrétionnaire, c’est-à-dire sa faculté de choisir entre plusieurs options légales (selon l’acception classique de René Chapus), car la loi l’a placée en situation de compétence liée, et si l’administration ne fait pas droit à la demande de l’étranger, celui-ci pourra valablement se prévaloir de ce droit devant une juridiction pour faire suspendre ou annuler ce refus.

Certes, il a fallu attendre les années 1970[7] pour que le juge administratif réalise, sur les décisions de police administrative des étrangers, un contrôle des motifs, d’abord limité à l’erreur manifeste d’appréciation[8], avant de l’approfondir à un contrôle normal et même, sous l’influence de la Cour européenne des droits de l’Homme, pour certaines mesures, de proportionnalité[9]. Préalablement, le Conseil d’Etat avait, longtemps, estimé que de telles mesures de « haute administration » – comme un arrêté d’expulsion[10], un ordre de sortie du territoire[11], un décret d’extradition[12] et même un ordre ministériel d’internement, durant la durée des hostilités, dans un « dépôt spécial » d’un étranger en instance d’expulsion[13] – constituaient des actes de gouvernement. La possibilité de contester par la voie du recours pour excès de pouvoir n’a été admise contre une décision d’expulsion qu’en 1884[14] et contre un décret d’extradition qu’en 1937[15]. Et encore, s’agissant de mesures relevant de la « haute police »[16], le juge administratif suprême restreignait son contrôle aux seules inexactitudes matérielles des faits et erreurs de droit[17].

Néanmoins, à la différence du système américain[18], le système constitutionnel français ne connaît pas (ou plus), en la matière, de théorie des pouvoirs pléniers (plenary power theory)[19] qui reconnait aux pouvoirs législatif et exécutif des prérogatives très étendues dans le domaine de l’immigration et limite drastiquement le contrôle de constitutionnalité sur celles-ci[20].

Mais avant de se demander s’il existe toujours un « plein droit » en droit des étrangers, en particulier dans la nouvelle version du CESEDA suite à la recodification de 2020 (II), il apparaît utile de rappeler le moment et le contexte d’apparition du « plein droit » dans ce droit (I).

I. L’inscription du plein droit dans l’ordonnance du 2 novembre 1945

Alors que les textes de police des étrangers depuis 1831 n’étaient rédigés que sur le mode de l’injonction, en faisant peser des obligations sur les étrangers[21], c’est dans un contexte de revendications du mouvement immigré et de reconnaissance des droits fondamentaux aux étrangers qu’a été consacré, sous l’influence d’un professeur de droit civil, un premier cas de renouvellement de plein droit d’une carte de séjour dans l’ordonnance de 1945 – qu’on retrouve aussi dans l’accord franco-algérien de 1968 (A.). Il faudra toutefois attendre la loi de 1984 sur le « titre unique » pour que les catégories de titres de séjour « de plein droit » soient généralisées et que le contentieux du plein droit se développe devant les juridictions administratives (B.).

A. L’apparition dans l’ordonnance de 1945 et dans l’accord franco-algérien de 1968

Le terme apparaît à l’article 16 de l’ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945^[22] s’agissant de la « carte de résident privilégié » qui, selon le dernier alinéa de cet article, est « valable dix ans » et « renouvelée de plein droit ».

L’apparition d’un plein droit dans cette ordonnance n’est pas tombée du ciel. Elle est le résultat de dix ans de « bataille pour le statut des étrangers »[23], pour reprendre l’expression d’Alexis Spire, menée par des associations de gauche impliquées aux côtés des étrangers et par le mouvement immigré lui-même, notamment au sein de la Résistance. Dès les années 1930, la stabilité du séjour des étrangers résidant en France constituait une revendication centrale des partis, syndicats et associations de gauche réunis au sein du Centre de liaison des comités pour le statut des immigrés. Dans l’euphorie de la victoire du Front populaire, une proposition de loi en ce sens avait été déposée par des élus communistes prévoyant notamment l’instauration de cartes de séjour valables cinq ans et renouvelables automatiquement, avec la possibilité pour tout étranger de changer de profession sans en demander l’autorisation, et assurant l’égalité en matière de législation sociale^[24].

L’histoire de l’élaboration de cette ordonnance est largement connue^[25]. A la suite d’un discours prononcé le 2 mars 1945 devant l’Assemblée consultative^[26], le général de Gaulle confia l’élaboration d’un statut des étrangers au Haut-Comité consultatif de la population et de la famille (HCCPF), dont George Mauco, démographe, psychanalyste et expert de l’immigration depuis les années 1930, connu pour ses positions racistes et antisémites^[27], était le secrétaire général^[28].

Pour le Gouvernement provisoire de la République française (GPRF), il s’agissait d’adopter par voie d’ordonnances un statut des étrangers (ordonnance du 2 novembre) et un Code de la nationalité française (ordonnance du 19 octobre) avant qu’un statut plus progressiste, inspiré par le projet du Centre d’action et de défense des immigrés (CADI)^[29], qui fédérait les différents mouvements de résistance immigrés, ne puisse être adopté par une future assemblée^[30].

Le texte transmis au Conseil d’Etat était le résultat d’un compromis entre différentes conceptions de l’immigration incarnées par les hauts fonctionnaires qui sont intervenus dans l’élaboration de ce texte : logique ethno-raciale (Mauco), logique policière ou de contrôle (Tissier), logique démographique et assimilationniste (Sauvy)[31]. Mais longtemps il a échappé aux historiens de l’immigration qu’une autre personnalité a apporté des modifications substantielles au texte du projet d’ordonnance « définissant le statut des étrangers » : le professeur Léon Julliot de La Morandière^[32]. Or, la consultation des archives du Conseil d’Etat^[33] montre que l’intervention de ce professeur de droit civil, résistant et proche de René Cassin^[34], a été déterminante.

Le projet initial du gouvernement transmis au Conseil d’Etat le 17 octobre 1945, qui visait à définir un « statut des étrangers », distinguait parmi les « étrangers résidants », les « résidents ordinaires » (art. 6) des « résidents statutaires » (art. 7)^[35], dont le statut était conçu comme une forme de Greencard.  Dans l’exposé des motifs du projet, il était en effet expliqué que :

« Le résident statutaire est l’étranger admis après enquête au bénéfice d’un statut qui lui confère les avantages d’une prénaturalisation. Cette innovation, qui rappelle les particularités de la législation aux Etats-Unis, assure à l’étranger le bénéfice de toute la législation sociale française et après un délai variable suivant le nombre d’enfants, le droit d’exercer la profession de son choix sur toute l’étendue du territoire »[36].

Nommé par le vice-président du Conseil d’Etat René Cassin rapporteur au sein de la commission permanente des deux projets d’ordonnances, Léon Julliot de la Morandière a procédé à un profond travail de réécriture du projet gouvernemental, y compris l’intitulé de l’ordonnance. Dans son avis du 30 octobre 1945, la commission permanente suggéra en effet de renommer le texte en ordonnance « relative aux conditions d’entrée et de séjour en France des étrangers » car le projet contenait « principalement des dispositions relatives aux mesures de police concernant l’entrée et le séjour des étrangers en France. […] Il ne peut donc être question à proprement parler, comme semblerait le faire croire le titre du projet, d’un statut des étrangers », notamment la question de l’accès aux droits civils^[37]. Mais surtout, le professeur de droit réécrit des passages entiers du projet d’ordonnance à coup de ratures et de réécriture manuscrite, au stylo plume, en marge ou sur des feuillets libres conservés dans une pochette intitulée « notes du rapporteur »[38].

A vrai dire, l’idée de prévoir le renouvellement de plein droit de cette carte de résident « statutaire » est, apparemment, venue d’une note de la Direction civile (1^er bureau) du ministère de la Justice du 15 octobre 1945, qui figure dans le dossier conservé aux archives[39] et qui a probablement été rédigée sous la houlette de Raymond Boulbès[40]. Cette note proposait de marquer davantage la « distinction entre étrangers temporaires ou résidents » qui ne devaient pas « reposer sur la seule durée du séjour ». Il était proposé, pour la carte de « résident statutaire », de mentionner qu’« elle sera renouvelée de plein droit[41] sur demande de l’intéressée » car le renouvellement devait être « automatique ».

Mais c’est bien De la Morandière, en sa qualité de rapporteur du projet d’ordonnance, qui a raturé ces dispositions, en remplaçant notamment le mot « statutaire » par « privilégié » ou encore en rayant l’exigence d’enquête administrative et d’examen médical (qui seront pourtant maintenus dans le projet approuvé par la commission permanente). Mais surtout, sur un feuillet manuscrit, il réécrit substantiellement les futurs articles 16 et 17 de l’ordonnance, montrant, par plusieurs ratures, qu’il hésite sur les droits civils à reconnaître à ces étrangers :

« Les étrangers munis de la carte de résident privilégié jouiront en France des droits civils qui sont déterminés dans la mesure qui sera fixée par une ordonnance ultérieure seront dispensés de la caution prévue à l’article 16 du Code civil. En ce qui concerne l’exercice des droits civils, notamment en matière sociale et professionnelle, ils jouiront d’une condition spéciale qui sera déterminée par un règlement d’administration publique […]. Après 10 ans de séjour en France à titre de résident privilégié, ils recevront de plein droit[42], sur leur demande [l’autorisation d’exercer, sur l’ensemble du territoire, la profession de leur choix. Ce délai de dix ans est réduit à raison d’une année par enfant mineur vivant en France] ».

Pour autant, même avec l’introduction de ces deux « plein droit » par le rapporteur, le texte promulgué ne satisfera pas les associations de soutien aux étrangers fédérées au sein du CADI, en raison notamment du fait que la délivrance de cette carte de résident privilégié n’était pas automatique même pour les étrangers « ayant rendu des services importants à la France ou ayant servi dans une unité combattante des armées françaises ou alliées » – alors que le mouvement immigré avait payé un lourd tribut au sein de la Résistance. Des négociations entre des responsables du CADI (via son secrétaire général Edouard Kowalski et l’avocat Raymond Sarraute) aboutiront à assouplir les modalités d’accès dans le décret d’application^[43] et des instructions seront données par voie de circulaire aux préfectures « pour que les étrangers résidant déjà en France avant la guerre se voient accorder une carte de résident privilégié » malgré l’enquête préalable et le pouvoir discrétionnaire reconnu à l’administration[44]. Si bien qu’en 1947, sur les 375 000 titres délivrés, on dénombrait 53% de cartes de résident privilégié, 20% de carte de résident ordinaire et 27% de cartes temporaires. En 1955 sur 1,3 million de titres, 63% sont des cartes de résident privilégié, 29% des cartes de résident ordinaire et 7% des cartes temporaires.

Mais cet épisode laissera durablement des traces et la revendication de l’accès automatique à la carte de résident pour certaines catégories d’étrangers ne sera pas oubliée.

La négociation de l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968[45] a été l’occasion d’inscription d’autres cas de délivrance de plein droit. Alors que les accords d’Evian du 18 mars 1962, et ses déclarations annexées, prévoyaient un régime de liberté de circulation, cet accord de 1968, difficilement arraché par les Français aux Algériens[46], a prévu un système de contingent de 35 000 travailleurs algériens par an sur une période de trois ans, « entrant en France en vue d’y occuper un emploi » (article 1^er de l’accord). Ces travailleurs algériens étaient – de plein droit – « admis en France et autorisés à y séjourner, durant une période de neuf mois à compter de la date d’entrée sur le territoire français, à l’effet d’y rechercher un emploi » sous la seule condition de présenter la carte délivrée par l’Office national algérien de la main-d’œuvre, « revêtue du timbre sec de la mission médicale française ». A l’issue de cette période, ils recevaient, non moins automatiquement, un certificat de résidence de cinq ans (article 2). En outre, le conjoint, les enfants mineurs s’établissant en France étaient « mis en possession d’un certificat de résidence de même validité », sous les seules conditions de production d’une attestation de logement délivrée par les autorités françaises et d’un certificat médical (article 4). Les ressortissants algériens résidant en France antérieurement recevaient également « automatiquement » un certificat de résidence (article 6). Enfin il était prévu que les certificats de résidence algériens de 5 et 10 ans étaient « renouvelés automatiquement » (article 7).

Toutefois, dès la fin des années 1970, le Gouvernement français cherche à mettre fin à ces renouvellements automatiques[47] – ce qui va donner lieu à de premiers contentieux[48] sous l’égide notamment du GISTI[49] puis dans le cadre de contentieux individuels[50].

Mais c’est surtout l’adoption de la loi « Dufoix » du 17 juillet 1984^[51]  qui a permis la généralisation du plein droit, « vieille revendication » des mouvements de gauche^[52].

B. Loi de 1984 sur le titre unique : une généralisation du plein droit et un développement du contentieux

Prolongeant les propositions du CADI à la Libération, la CFDT a fait sienne en 1973 la revendication d’une carte de 10 ans renouvelable « automatiquement », avant qu’elle ne soit reprise par le PSU, le PS, le PCF puis dans une plateforme commune de nombreuses organisations^[53]. Elle figurait aussi dans les « promesses » de François Mitterrand pendant la campagne électorale de 1981. Néanmoins, suite aux élections municipales de mars 1983, qui a vu le Front national et son discours anti-immigrés émerger dans le débat public, le contexte n’apparaissait pas favorable à son adoption. C’est la Marche pour l’égalité et contre le racisme, dite « Marche des Beurs »[54], qui a permis de surmonter les blocages politiques. Partie de Marseille le 15 octobre 1983, dans l’indifférence générale, elle a progressivement reçu un soutien massif. Reçus à l’Élysée le 3 décembre, les marcheurs ont obtenu, à demi-mots, l’engagement de François Mitterrand d’adopter le titre unique.

Porté par la secrétaire d’Etat chargée des travailleurs immigrés Georgina Dufoix, le projet de loi a été adopté à l’unanimité à l’Assemblée. Non seulement la loi du 17 juillet 1984, a instauré le principe du titre unique travail-séjour (la carte de résident vaut autorisation de travail pour tout emploi dans toutes les régions, sauf l’outre-mer, y compris en qualité de commerçant) mais, en outre, avec la suppression de la carte de résident ordinaire de 3 ans, elle a mis fin à la tripartition des titres de séjour de l’ordonnance de 1945, en limitant dès lors les titres de séjour à deux catégories : la carte de séjour temporaire d’un an maximum (CST) et la carte de résident  (CR 10) (article 9 de l’ordonnance).

La carte de résident, délivrée de plein droit à 9 catégories d’étrangers[55] (article 15 de l’ordonnance de 1945), valable dix ans et renouvelable de « plein droit » (article 16), devint la norme, sous la seule réserve de la menace pour l’ordre public (article 14). Ces catégories sont en principe protégées contre une mesure d’expulsion (article 25), sauf urgence absolue (article 26). Ce n’est qu’à défaut d’accès à cette « CR10 » que l’étranger doit être muni d’une carte de séjour temporaire pour un motif particulier (visiteur, étudiant, salarié, etc.), qui comprend également les membres de famille entrés dans le cadre du regroupement familial (article 12).

Comme le note Danièle Lochak, la loi de 1984 a opéré « dans le droit de l’immigration une rupture dont la portée symbolique est aussi importante que la portée pratique puisqu’elle signifie que la population immigrée ne doit plus être considérée comme un simple volant de main-d’œuvre mais comme une composante de la société française »^[56]. L’importance du plein droit a d’ailleurs amené le GISTI à donner ce titre à sa revue créée en 1987[57].

Avant les années 1980, on trouve très peu de jurisprudences faisant référence à la délivrance d’un titre de séjour de « plein droit ». Le terme apparaît dans un arrêt d’Assemblée de 1975[58], aux conclusions Genevois, mais celui-ci porte sur le point de savoir si les étrangers ont été exclus du bénéfice d’une législation de 1964 sur les droits et avantages consentis « de plein droit » aux Français ayant résidé en Algérie avant l’indépendance. Une deuxième jurisprudence a trait au point de savoir si un Préfet pouvait légalement soumettre des réfugiés (basques espagnols) à une surveillance spéciale, prévue par l’article 2 du décret du 18 mars 1946, ayant pour effet de limiter la validité territoriale de la carte de séjour, dès lors qu’« aucune disposition législative ou réglementaire ne prescrit de leur accorder de plein droit le traitement réservé aux résidents privilégiés »[59].  Avec l’adoption de la loi du 17 juillet 1984, on assiste à une augmentation substantielle du contentieux administratif des étrangers portant sur la délivrance de plein droit des cartes de résident (28 décisions du Conseil d’Etat rendues entre 1990 et 1989 ; 232 entre 1990 et 1999 et 2388 entre 2000 et 2009).

Selon l’étude de référence d’Antoine Math et Alexis Spire[60], alors qu’au milieu des années 1950, 63% des étrangers (hors Algériens) séjournant en France bénéficiaient d’une carte de résident privilégié de 10 ans, ce pourcentage ne va cesser de baisser, puisqu’il tombe à 37% en 1975, et ce alors même que le nombre des étrangers n’a cessé d’augmenter dans les Trente Glorieuses, en passant, hors Algériens, de 1,5 million en 1957 à 2,6 millions en 1975.

Dans la décennie suivante (1975 – 1985), cette part des cartes de 10 ans va revenir à plus de 50% (58,9% en 1985), principalement en raison de la hausse des cartes CEE en application du Traité de Rome et des directives européennes favorisant la liberté de circulation (de 280 000 cartes CEE en 1975 à 446 000 en 1980). Mais c’est surtout la loi du 17 juillet 1984 qui a un effet statistique rapide puisque dès 1985 la part des cartes de résident ordinaire chute et la part des cartes de résident de 10 ans atteint, dès 1987, 85% des titres délivrés. Ainsi en 1986, 326 000 étrangers obtiennent une carte de résident de plein droit sur ce fondement[61].  En outre, des négociations avec les autorités algériennes aboutissent à la conclusion d’un avenant à l’accord franco-algérien de 1968. Celui-ci permet notamment en son article 6 aux ressortissants algériens résidant en France à la date d’entrée en vigueur de cet avenant et titulaires d’un certificat de résidence en cours de validité de recevoir « de plein droit », à l’expiration de celui-ci, un certificat de résident algérien d’une durée de dix ans, renouvelé « automatiquement »[62]. L’avenant aligne également, à l’article 7bis de l’accord, les catégories de ressortissants algériens bénéficiaires de plein droit de ce « certificat de résidence valable dix ans et délivré de plein droit » sur celles de l’article 15 de l’ordonnance de 1945. Dès la fin des années 1980, plus de 90% des 800 000 Algériens séjournant en France bénéficient de ce certificat de résidence de 10 ans.

Si bien qu’au début des années 1990, Alexis Spire et Antoine Math estiment que plus de 90% des étrangers séjournant en France – toutes nationalités confondues – bénéficient d’une carte de résident[63]. Il s’agit de l’acmé de la carte de 10 ans dans la mesure où dans les décennies suivantes, au fil des réformes restreignant l’accès ou même le renouvellement des cartes de plein droit, la part des cartes de résident ne va cesser de chuter pour atteindre, en 2023, moins de 57% des titres[64].

II. Remise en cause progressive et invisibilisation dans le CESEDA du « plein droit »

Loi après loi, l’acquis de la loi de 1984 a été remis en cause par l’ajout de conditions restreignant l’accès aux titres de plein droit ou leur suppression pure et simple pour certaines catégories – ce qui a produit un effet de précarisation des populations immigrées en France avec une baisse continue de la part de cartes de résident, à l’exception de celles délivrées aux Algériens grâce à l’automaticité accordée par l’accord de 1968 (A.). Mais le coup (de Trafalgar ?) au plein droit a été porté lors de la recodification de 2021, par son quasi-totale invisibilisation dans le CESEDA – l’expression même « de plein droit » semblant désormais quasi-proscrite (B.).

A. Des réformes successives écornant la généralité du plein droit

Lors de la première Cohabitation, la première loi « Pasqua » de 1986[65] a, la première, amendé les catégories bénéficiaires de plein droit de la carte de résident[66]. Si le projet de loi envisageait d’aller plus loin, c’est en raison de mouvements de grèves de la faim de deux jeunes Lyonnais que le législateur a maintenu la délivrance de plein droit de la carte résident au bénéfice de l’étranger « résidant habituellement en France depuis l’âge de dix ans ou en situation régulière depuis plus de dix ans et qui n’a pas été condamné définitivement à une peine au moins égale à six mois d’emprisonnement sans sursis ou un an avec sursis » (article 15, 12°). En outre, son article 17 maintint aussi une admission au séjour de plein droit pour les mineurs étrangers entrés en France avant le 7 décembre 1984, alors qu’ils n’avaient pas atteint l’âge de seize ans, et justifiant d’une scolarité régulière en France depuis cette date[67]. Enfin, cette loi a expressément prévu, à l’article 18 de l’ordonnance, la péremption automatique de la carte de résident d’un étranger qui aura quitté le territoire français pendant une période de plus de douze mois consécutifs, sauf s’il fait une demande de prolongation de celle-ci.

On constate dès 1987 un infléchissement du nombre de CR10 délivrées annuellement (de 329 166 en 1986 à 123 959 en 1989). Toutefois, suite à la réélection de François Mitterrand à la présidence de la République, la loi « Joxe » de 1989[68] a, de nouveau, assoupli ces conditions – sans revenir totalement sur les exigences supplémentaires de la loi de 1986 (hormis l’absence de condamnation pénale au 15, 12°). Cette loi a également reporté à 3 ans le délai de péremption des cartes de résident en cas de séjour à l’étranger[69].

C’est lors de la deuxième Cohabitation que la loi « Pasqua » de 1993[70] a réellement posé les premiers verrous à l’accès à la carte de résident, notamment avec l’exigence, pour pouvoir en bénéficier, de régularité de l’entrée sur le territoire français mais aussi, pour les cinq premières catégories de plein droit de l’article 15 de l’ordonnance de 1945[71], de la régularité du séjour. Elle a aussi exclu certaines catégories d’étrangers, comme les étudiants, de l’accès de plein droit après 10 ans de résidence régulière[72]. Dans sa décision portant « statut constitutionnel des étrangers », le Conseil constitutionnel a validé ces exigences de régularité en estimant le législateur avait pu valablement les poser « eu égard aux exigences de la sauvegarde de l’ordre public et compte tenu des objectifs d’intérêt général qu’il s’est assignés », moyennant une réserve d’interprétation au seul bénéfice des enfants de réfugiés remplissant les conditions d’acquisition de la nationalité française[73].

Par ailleurs, cette même loi a expressément prévu, pour la première fois, à l’article 15 bis de l’ordonnance de 1945, que cette carte de résident « ne peut être délivrée » à un ressortissant étranger vivant en état de polygamie ni aux conjoints d’un tel ressortissant et, même, qu’une telle carte délivrée en méconnaissance de ces dispositions « doit être retirée » – ce qui constitue, semble-t-il, le premier cas de retrait « de plein droit » d’une carte obtenue de plein droit[74].

Ces exigences d’entrée et de séjour réguliers ont été particulièrement délétères et constitueront le réservoir de la fameuse catégorie des « ni – ni » (« ni régularisables, ni expulsables »). Selon Alexis Spire et Antoine Math, la part de cartes de résident délivrées annuellement – hors Algériens – n’a cessé de chuter entre 1994 (44%) et 1998 (23,6%). Qui plus est, peu après, un nouvel avenant à l’accord franco-algérien a été conclu[75]. Or celui-ci a non seulement abrogé l’article 6 de l’accord de 1968 (v. supra), mais aussi imposé l’exigence de visa de long séjour et a, peu ou prou, cherché à aligner le statut des Algériens sur le droit commun des autres étrangers issu de la loi « Pasqua » de 1993. Ainsi, l’avenant a prévu la péremption du certificat de résidence algérien en cas d’absence du territoire français pendant une période de plus de trois ans consécutifs (au lieu de 6 mois préalablement), sauf en cas de demande de prolongation (article 8 de l’accord). L’entrée en vigueur de cet avenant[76] a contribué à faire baisser – avec les répercussions de la guerre civile en Algérie – la part de certificat de résidence de 10 ans délivrés à des Algériens (de 72,7% en 1994 à 48,7% en 1998).

Une fois encore, c’est la mobilisation des sans-papiers dans les années 1995-1997, marquée par des occupations d’églises et des grèves de la faim[77], qui amènera à remettre en cause – partiellement – les restrictions imposées à l’accès à la carte de résident par les lois « Pasqua » et « Debré »[78]. Le retour de la gauche au pouvoir, dans le cadre du troisième gouvernement de Cohabitation (entre Jacques Chirac et Lionel Jospin) a amené, à la suite d’une procédure de régularisation, à l’adoption de la loi « Chevènement » en 1998[79]. Si cette loi de 1998 a supprimé, à l’article 15 de l’ordonnance de 1945, l’exigence d’entrée régulière pour l’accès à la carte de résident, elle a néanmoins maintenu celle de régularité du séjour tout en introduisant une catégorie « balai », permettant l’accès de plein droit à la carte de résident à l’étranger titulaire d’une carte de séjour temporaire « en application des articles 12 bis ou 12 ter lorsqu’il remplit les conditions prévues aux alinéas précédents ou, à défaut, lorsqu’il justifie de cinq années de résidence régulière ininterrompue en France » (article 15, 12° de l’ordonnance de 1945). Cet ajout n’est pas négligeable car, sur proposition de la commission « Weil »[80], l’article 12 bis de l’ordonnance a permis la délivrance de plein droit, sauf la seule réserve d’absence de menace pour l’ordre public et de non-polygamie (et donc sans exigence de régularité du séjour), de la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » (VPF) à toutes les catégories potentiellement bénéficiaires de la carte de résident (1° à 10°), avec en outre l’ouverture aux étrangers gravement malades (12bis 11°) et aux étrangers n’entrant pas « dans les catégories précédentes ou dans celles qui ouvrent droit au regroupement familial » dont les liens personnels et familiaux en France sont « tels que le refus d’autoriser son séjour porterait à [leur] droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus » (12bis 7°).  La même loi a également prévu à l’article 12 ter que les bénéficiaires de l’asile territorial, qui deviendra en 2003 la protection subsidiaire, ainsi que leurs conjoints et enfants, bénéficiaient de la même carte « vie privée et familiale » délivrée de plein droit.

Si la création de cette carte de séjour « vie privée et familiale », qui autorise son titulaire à travailler, a permis de résorber un grand nombre de cas de « ni – ni » en assurant le respect de l’article 8 de la CEDH et en permettant nombre de régularisations « au fil de l’eau », celle-ci a néanmoins pu être critiquée, notamment par le GISTI, car la loi « Chevènement » écornait le dogme de la loi de 1984 qui voulait qu’un étranger qui a un motif de séjour de « plein droit » en France, lié à ses attaches familiales ou à l’ancienneté de son séjour, bénéfice par principe d’une carte de résident. Comme l’expliquent Alexis Spire et Antoine Math, « plusieurs catégories d’étrangers qui pouvaient prétendre, dans l’esprit de la loi de 1984, à une carte de dix ans sont désormais davantage orientés vers la nouvelle carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d’une durée d’un an »[81].

D’un point de vue jurisprudentiel, c’est à ce moment que le Conseil d’Etat a rendu une décision importante, l’arrêt Diaby, protégeant les attributaires de plein droit d’un éloignement en indiquant que « lorsque la loi prescrit que l’intéressé doit se voir attribuer de plein droit un titre de séjour, cette circonstance fait obstacle à ce qu’il puisse légalement être l’objet d’une mesure de reconduite à la frontière »[82]. Si cette jurisprudence a depuis été constamment rappelée[83], quelles qu’ont été les évolutions législatives, le Conseil d’Etat a néanmoins précisé que cette jurisprudence ne s’applique pas aux dispositions du CESEDA prévoyant des cas d’admission exceptionnelle au séjour (comme les articles L 313-14, L 313-14-1 et L313-15 du CESEDA devenus articles L435-1 à 3 du nouveau CESEDA) dès lors que celles-ci « ne prescrivent pas la délivrance d’un titre de plein droit mais laissent à l’administration un large pouvoir pour apprécier si l’admission au séjour d’un étranger répond à des considérations humanitaires ou si elle se justifie au regard des motifs exceptionnels dont l’intéressé se prévaut »[84] .

Quoi qu’il en soit, non sans paradoxe, c’est cette loi de 1998, adoptée par la « gauche plurielle », qui a provoqué un décrochage statistique continu dans l’accès à la carte de résident, passée en 1999 de 27,2% des titres délivrés à 19,1% en 2004. Il en est de même pour la part de certificats de résidence algériens délivrés annuellement, qui chute de 63,5% en 1998 à 39,5% en 2001 – mouvement qui sera freiné par la conclusion d’un troisième (et à ce jour dernier) avenant à l’accord franco-algérien qui visait, pour l’essentiel, à aligner le statut des Algériens en France sur les évolutions liées à la loi Chevènement de 1998[85] et qui permettra à ce que la part des Algériens résidant en France sous couvert d’une carte de 10 ans se maintienne entre 88% et 90%. En revanche, la part d’étrangers (hors Algériens) séjournant en France sous couvert de la carte de résident n’a cessé de régresser : de 84,1% en 1998 à 75,8% en 2003.

Mais avec le retour de la Droite au pouvoir, à l’issue de la réélection de Jacques Chirac en 2002, le mouvement de remise en cause de la carte de résident de plein droit a changé de braquet. En qualité de ministre de l’Intérieur, Nicolas Sarkozy a, par deux lois successives, fermé davantage l’accès à cette carte non seulement en remettant en cause des catégories jusque-là bénéficiaires mais aussi en durcissant les conditions préalables à l’accès (notamment la durée du séjour nécessaire). Ainsi, la loi du 26 novembre 2003[86] a supprimé l’accès direct à la carte de résident pour les conjoints et enfants mineurs venus, dans le cadre du regroupement familial, rejoindre un résident étranger titulaire de cette carte. Pour les conjoints de Français, son accès a été retardé par le passage d’un à deux ans de la condition de communauté de vie préalable. L’accès à la carte de résident pour les bénéficiaires d’une régularisation est aussi remis en cause (suppression du 13° de l’article 15 devenu article L 314-11 du CESEDA). En outre, pour la première fois, cette loi a introduit, dans certains cas, une exigence d’intégration républicaine et de connaissance suffisante de la langue française comme condition d’accès à la première carte de résident, et son appréciation peut donner lieu à un avis du maire de la commune de résidence de l’étranger (article 6 de l’ordonnance de 1945 devenu, après la première codification[87], l’article L 314-2 du CESEDA)[88].

Puis, suite à la codification de 2005, la loi du 24 juillet 2006[89] a supprimé la délivrance de plein droit de la carte de résident pour les conjoints et les parents d’enfants de Français (suppression du 1° de l’article L 314-11 du CESEDA) – tout en maintenant la seule délivrance de plein droit de la CST « vie privée et familiale », à condition que la communauté de vie n’ait pas cessé depuis le mariage, que le conjoint ait conservé la nationalité française et, en cas de mariage célébré à l’étranger, de transcription préalable sur les registres de l’état civil français (article L 313-11, 4° du CESEDA).

Dès lors l’accès à la carte de résident a été soumis, pour ces catégories, au pouvoir discrétionnaire des préfets (art. L 314-9 du CESEDA). Et dans certains cas le législateur a prévu des cas de non-délivrance de la carte de résident, comme le fait pour un étranger d’avoir été condamné pour avoir commis sur un mineur de quinze ans des violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente ou s’être rendu complice de celle-ci. La carte de résident délivrée en méconnaissance de ces dispositions doit également être retirée (art. L 314-5).

La loi de 2006 a aussi instauré des cas de délivrance de plein droit pour des cartes de séjour temporaire, comme la carte de séjour « étudiant » accordée « de plein droit » à certaines catégories d’étudiants internationaux venant étudier en France dans le cadre d’accords interuniversitaires, d’accords de réciprocité ou en bénéficiant de certaines bourses (art. L 313-7 du CESEDA) ou la carte de séjour temporaire ou de résident délivrée, de plein droit, de manière anticipée à des mineurs étrangers, âgés de 16 à 18 ans, qui déclarent vouloir exercer une activité professionnelle salariée s’ils ont droit à ce titre à la majorité (art. L 311-3).

Cette même loi de 2006 a prévu, sans utiliser l’expression, un cas de délivrance de plein droit d’un visa de long séjour (VLS) au bénéfice des conjoints de Français, dans la mesure où il a été prévu que ce visa « ne peut être refusé à un conjoint de Français qu’en cas de fraude, d’annulation du mariage ou de menace à l’ordre public » (article L 211-2-1 CESEDA)[90]. La loi de 2007 a ajouté, au bénéfice de cette catégorie, que ce VLS délivré au conjoint d’un ressortissant français donne à son titulaire les droits attachés à la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » (article L 211-2-1). La loi « Valls » de 2016 a franchi le pas et précisé que « le visa de long séjour est délivré de plein droit[91] au conjoint de Français qui remplit les conditions prévues au présent article » (article L 211-2-1).

S’agissant des victimes de violences conjugales, la loi « Hortefeux » de 2007[92] a limité les possibilités de retrait automatique de la carte de résident, motivé par la rupture de la vie commune, en estimant qu’il ne peut intervenir que « dans la limite de quatre années à compter de la célébration du mariage, sauf si un ou des enfants sont nés de cette union et à la condition que l’étranger titulaire de la carte de résident établisse contribuer effectivement, depuis la naissance, à l’entretien et à l’éducation du ou des enfants dans les conditions prévues à l’article 371-2 du code civil ». En outre, lorsque la communauté de vie a été rompue par le décès de l’un des conjoints ou en raison de violences conjugales qu’il a subies de la part de son conjoint, le retrait n’est pas possible (cas de maintien de plein droit de la CR10) (art. L.314-5-1du CESEDA).

Dès lors on assiste à un grignotage législatif dans la mesure où, loi après loi, les cas de délivrance de plein droit de la carte de résident, ou de la carte de résident de longue durée, vont passer du plein droit au discrétionnaire.

On ne peut guère citer comme rare cas de création d’un nouveau cas de délivrance de plein droit d’une carte de résident la loi du 4 août 2014[93] qui, à l’article L 316-1 du CESEDA, a prévu la possibilité pour les préfets de délivrer la CST « vie privée et familiale » à l’étranger – ou plus sûrement l’étrangère – déposant plainte contre une personne qu’il accuse d’avoir commis à son encontre les infractions de traite de l’être humain ou témoigne dans une procédure pénale concernant une personne poursuivie pour ces mêmes infractions. Cette carte est renouvelée pendant toute la durée de la procédure pénale, sous réserve que les conditions prévues pour sa délivrance continuent d’être satisfaites. Et ce n’est qu’en cas de condamnation définitive de la personne mise en cause qu’une carte de résident « est délivrée de plein droit à l’étranger ayant déposé plainte ou témoigné » (article L 314-11, 10° du CESEDA). En application d’une directive européenne de 2013, la loi « Valls » de 2015[94] a également élargi les catégories de membres de famille de réfugié bénéficiant de plein droit d’une carte de résident (article L 314-11, 8°). La loi de « Valls 2 » de 2016[95] a, quant à elle, ouvert l’accès à la carte de résident à la poignée d’étrangers titulaires d’une carte de séjour portant la mention « retraité » (carte créée en 1998) justifiant de leur volonté de s’établir en France et d’y résider à titre principal (article L 314-11, 11°).

Mais le bouleversement le plus profond dans les déterminations des conditions d’accès aux titres de plein droit, en particulier à la carte de résident, est venu de la recodification, soi-disant à droit constant, par voie d’ordonnance, du CESEDA.

B. La recodification du CESEDA de 2020 : un coup porté en catimini au plein droit

Pilotée par la Direction générale des étrangers en France (DGEF) du ministère de l’Intérieur, cette recodification ne visait pas, selon ses promoteurs, à procéder à une « réforme du droit des étrangers » mais « uniquement d’un effort de clarification et de réorganisation du code afin d’en rendre les dispositions plus lisibles »[96]. Toutefois, l’article 52 de la loi du 10 septembre 2018 d’habilitation avait laissé au Gouvernement « certaines marges de manœuvre en précisant qu’il lui était loisible de procéder aux modifications rendues nécessaires « pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes […] » »[97]. Or quand on examine attentivement, s’agissant de l’accès aux titres de plein droit, la structuration du nouveau CESEDA par rapport à l’ancien, qui était encore largement calqué sur la structure de l’ordonnance de 1945, on constate que cette réécriture a littéralement fait éclater l’unité de l’accès aux titres de plein droit. Comme cela a été vu, les conditions d’accès à la carte de résident de plein droit ont longtemps figuré dans un article unique – l’article 15 de l’ordonnance de 1945 – et, lors de la première codification en 2005, elles ont été reprises telles quelles à l’article L 314-11 du CESEDA. Il en était de même pour les articles 12 bis et 12 ter de l’ordonnance de 1945, qui depuis la loi de 1998 étaient les réceptacles uniques de la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » délivrée de plein droit et qui avaient été repris à l’identique en 2005 aux article L.313-11 et L.313-13 (protection subsidiaire).

Mais progressivement, loi après loi, cette unité a été remise en cause. D’une part, dès la loi de 2006, la dualité des titres de séjour (temporaire / résident), héritée de la loi de 1984 (article 9 de l’ordonnance de 1945, devenu article L 311-2 du CESEDA) a éclaté puisque cette loi a énuméré, à l’article L.311-2, quatre titres de séjour différents (cartes de séjour temporaire, de résident mais aussi « compétences et talents » et « retraité ») puis, avec la loi de 2016, à l’article L 311-1, outre le visa de long séjour (VLS) d’une durée maximale d’un an, cinq types de titres (VLS valant titre de séjour d’une durée maximale d’un an –  VLS-TOus ; carte de séjour temporaire d’une durée maximale d’un an – CST ; carte de séjour pluriannuelle d’une durée maximale de quatre ans – CSP ; carte de résident d’une durée de dix ans ou à durée indéterminée ; carte « retraité » d’une durée de dix ans). Et encore faudrait-il ajouter les catégories de titres de séjour spécifiques aux ressortissants algériens (certificats de résidence d’un ou dix ans) et aux citoyens de l’Union européenne et assimilés ainsi qu’aux membres de leur famille. Pour ceux-ci, depuis la loi de 2006, la loi prévoit, conformément à la directive 2004/38/CE, un droit au séjour (sans utiliser le terme de plein droit) (articles L 121-2 et 3 du CESEDA devenus L 231-1 à L 233-3 du nouveau CESEDA).

Avec la recodification en 2021, cette parcellarisation des titres de séjour a pris une autre dimension dans la mesure où a été adoptée une approche non plus transversale, avec un régime commun d’accès aux titres de plein droit, mais catégorielle, avec une définition, motif par motif, des conditions de délivrance des différents titres. Cette balkanisation, qui procède aussi à une forme d’invisibilisation des plein-droits dans le CESEDA, n’est pas due au hasard mais à une volonté des pouvoirs publics de maitriser totalement, dans une logique tubulaire, les conditions d’accès, mais aussi de retrait, de chaque catégorie. Si bien qu’une personne qui découvrirait aujourd’hui le CESEDA sans avoir aucune connaissance de son histoire depuis 1945 ignorerait totalement qu’il existe des catégories de titres accessibles de plein droit.

En effet, depuis la recodification, les conditions de délivrance des titres de séjour ont été regroupées dans un livre IV du CESEDA sur le séjour en France (art. L410-1 à L446-5). Ce livre est divisé en plusieurs titres, dont un titre I comprenant des « dispositions générales » d’accès au séjour (art. L 410-1 à L 414-15) et un titre II sur « les catégories de titres de séjour » (art. L 420-1 à L 426-23). Dans le titre I, on trouve toujours, dans le chapitre I, la détermination des différents types de « documents de séjour » permettant de séjourner en France plus de trois mois, à savoir les visas de long séjour (VLS), les visas de long séjour valant titre de séjour (VLS-TS), les cartes de séjour temporaires (CST), les cartes de séjour pluriannuelle (CSP), les cartes de résident (CR), les cartes de résident « résident de longue durée-UE », les cartes de séjour « retraité » et les autorisations provisoires de séjour (APS) (art. L.411-1) – le document de circulation pour étrangers mineurs (DCEM) n’étant pas considéré comme un titre de séjour mais comme un droit attaché aux titres de séjour car il bénéficie aux mineurs étrangers ayant un droit au séjour à la majorité (art. L 414-4). Une autre disposition définit la durée de validité maximale de ces titres (VLS-TS et CST : un an ; CSP : 4 ans et CR : 10 ans) (art. L 411-3). Ne figure pas non plus dans cette liste la carte de résident permanent, à durée indéterminée, prévue à l’article L 426-4 du CESEDA, qui n’est pas accessible lors de l’entrée en France mais après expiration de la carte de résident de 10 ans ou de la carte « résident de longue durée UE ».

Dans un chapitre II, le nouveau CESEDA comprend désormais des conditions générales de séjour (art. L 412-1 à L412-10), dont la détention d’un visa de long séjour (Section 1), les réserves liées à l’ordre public et à la polygamie (Section 2) et, depuis la loi Darmanin de 2024, le contrat d’engagement au respect des principes de la République (section 3) et, pour les étrangers souhaitant s’installer durablement en France, l’intégration républicaine (chapitre III, art. L 413-1 à L 413-7).

Dans le titre II de ce livre, sont ensuite déclinées l’ensemble des « catégories de titres de séjour » et c’est dans ce titre que, motif par motif (professionnel, d’études, familial, humanitaire, bénéficiaires de la protection internationale, autres motifs) sont définies les conditions d’accès  à chaque titre de séjour avec l’idée de parcours allant du VLS ou VLS-TS à, le cas échéant, la carte de résident et à la carte de résident longue durée, avec, incidemment, des cas de figure où la délivrance d’un titre est de plein droit. Et sur cette centaine d’articles du CESEDA, réunis dans six chapitres, les mots « plein droit » n’apparaissent plus que dans cinq dispositions – sans qu’on puisse déceler de cohérence dans leur utilisation : deux fois à l’article L 421-22 pour le renouvellement du passeport « talent famille » et membre de famille du titulaire d’une « carte bleue européenne » ; deux fois à l’article L 425-6 pour le renouvellement des titres des personnes bénéficiaires d’une ordonnance de protection en raison de violences conjugales et durant la durée de la procédure pénale afférente en cas de plainte ; et à l’article L426-8 pour le renouvellement de la carte retraité).

En revanche le terme n’est plus utilisé dans les autres cas de délivrance de plein droit. Probablement en raison de la charge symbolique en droit des étrangers de ces termes ou d’une volonté de simplification et de clarification du droit, le nouveau CESEDA a tendance à privilégier, dans les cas de plein droit, l’expression « se voit délivrer », qui apparaît à 63 reprises dans ce titre, par opposition à « peut se voir délivrer » dans les cas de pouvoir discrétionnaire. Mais le plein droit n’est dès lors plus associé à une forme d’immigration particulière (familiale ou de bénéficiaires d’une protection internationale), et surtout toute idée d’automaticité – et même de « droit à » – a disparu.

Ainsi, l’étranger qui exerce une activité salariée sous contrat de travail à durée indéterminée « se voit délivrer » une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » d’une durée maximale d’un an, tout comme l’étranger qui « établit qu’il suit un enseignement en France ou qu’il y fait des études et qui justifie disposer de moyens d’existence suffisants « se voit délivrer » une carte de séjour temporaire portant la mention « étudiant » (art. L422-1). Et il en est de même pour l’étranger marié depuis au moins trois ans avec un ressortissant français, qui « se voit délivrer » une carte de résident d’une durée de dix ans « à condition qu’il séjourne régulièrement en France depuis trois ans et que la communauté de vie entre les époux n’ait pas cessé depuis le mariage, que le conjoint ait conservé la nationalité française et, lorsque le mariage a été célébré à l’étranger, qu’il ait été transcrit préalablement sur les registres de l’état civil français » (art. L423-6).

Toutes les catégories sont donc mises sur le même pied[98] et le conjoint de Français ou le parent d’enfants français n’a pas plus d’assurance d’obtenir son titre de séjour que le salarié ou l’étudiant international dès lors que l’appréciation des conditions pour obtenir ces titres relève, au moins en partie, du pouvoir discrétionnaire de l’autorité préfectorale. On peut donc dire, sans ironie, que dans le nouveau CESEDA la discrétionnarité a triomphé sur le plein droit…

Seuls les citoyens de l’UE et assimilés et les membres de leur famille échappent à cette extension du domaine du discrétionnaire. Protégés par la directive 2004/38 et le droit de l’UE, l’article L233-1 et 2 du CESEDA prévoit bien qu’ils « ont le droit[99] de séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois s’ils satisfont à l’une des conditions suivantes : […] ». Et au bout d’un certain nombre d’années de séjour en France de manière légale et ininterrompue, ces citoyens de l’UE, et les membres de leur famille, acquièrent un droit de séjour permanent (art. L234-1 à L234-3).

Et non seulement le pouvoir discrétionnaire a triomphé mais des épées de Damoclès perpétuelles pèsent sur la tête des étrangers.

Dans son avis rendu en 1996 dans le cadre de l’évacuation de l’église St Bernard, le Conseil d’Etat avait fait observer « qu’il ne peut exister un « droit à la régularisation », expression contradictoire en elle-même. La régularisation, par définition, est accordée dans l’hypothèse où le demandeur d’un titre de séjour ne bénéficie pas d’un droit, sinon il suffirait qu’il le fasse valoir »[100].  On pourrait dire que depuis le nouveau CESEDA on s’inscrit dans la même logique : il ne saurait y avoir d’automaticité en droit du séjour des étrangers. Si le CESEDA prévoit une situation de compétences liée, l’étranger peut valablement s’en prévaloir mais encore faut-il qu’il établisse remplir les conditions exigées par la loi.

En 1997, le Conseil constitutionnel avait rendu l’une de ses seules décisions favorables au renouvellement de plein droit de la carte de résident en censurant des dispositions de la loi « Debré » qui excluaient purement et simplement ce renouvellement lorsque « la présence de l’étranger constitue une menace pour l’ordre public ». Pour les estimer constitutives d’une atteinte excessive au droit au respect de sa vie familiale et privée, le juge constitutionnel avait considéré que, dès lors que ce renouvellement concernait des étrangers pouvant se prévaloir d’une présence régulière sur le territoire français d’une durée de dix ans au moins, une simple menace pour l’ordre public ne saurait suffire à fonder un tel refus de renouvellement et ce, alors « qu’à tout moment la préservation de l’ordre public permet à l’autorité administrative, en cas de menace grave, de prononcer son expulsion »[101]. Le Conseil constitutionnel a été saisi, un quart de siècle plus tard, d’une QPC portant sur les dispositions de l’article L 426-4 du nouveau CESEDA[102] qui soumet la délivrance de la carte de résident permanent au pouvoir discrétionnaire du préfet, à condition que la présence de l’étranger ne constitue pas une menace pour l’ordre public (sans autre précision) et qu’il satisfasse aux conditions prévues à l’article L. 413-7 (intégration républicaine et, pour les moins de 65 ans, de connaissance de la langue française). En outre, cette délivrance est « de droit » dès le deuxième renouvellement d’une carte de résident, sous les mêmes réserves.

Au regard de la jurisprudence de 1997, le requérant, qui bénéficiait d’une carte de résident depuis 1992, et qui a fait l’objet d’un refus de délivrance de la carte de résident permanent pour le seul motif de l’ordre public, pouvait légitimement s’attendre à ce que ces dispositions soient censurées au regard de l’atteinte portée au droit au respect à la vie familiale normale garantie par le Préambule de 1946. Pourtant, dans sa décision du 4 mai 2023, le Conseil constitutionnel la rejette en estimant que « si la délivrance d’une carte de résident permanent peut être refusée à une personne étrangère établie régulièrement en France depuis plus de vingt ans et titulaire d’une carte de résident au motif que sa présence constitue une menace pour l’ordre public, cette seule circonstance est sans incidence sur le droit au séjour dont elle bénéficie ». En effet, fait-il valoir, « le renouvellement de sa carte de résident de dix ans est de droit[103] sous réserve qu’elle n’ait pas quitté le territoire français depuis plus de trois ans, qu’elle ne se trouve pas en situation de polygamie et qu’elle n’ait pas été condamnée pour violences sur mineur de quinze ans ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente »[104].  Selon le commentaire de la décision, « à la différence des dispositions que le Conseil constitutionnel avait censurées dans sa décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997 précitée, les dispositions contestées en l’espèce ne conduisent pas à dégrader les conditions de séjour de l’étranger. Elles le privent d’accès à un droit au séjour permanent, mais sont sans incidence sur son droit au renouvellement de sa carte de résident de dix ans »[105]. Pourtant, lorsqu’on lit la décision de 1997, il paraît évident que ce qui motivait la censure constitutionnelle c’est le fait qu’un droit au séjour durable, matérialisé par la carte de résident, délivrable et renouvelable de plein droit, aurait pu être remis en cause en raison d’une  « simple menace » pour l’ordre public – ce qui paraissait constituer une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale. Ce faisant, le Conseil constitutionnel de 1997 n’avait fait qu’emprunter à la Cour de Strasbourg son contrôle de proportionnalité en mettant en balance l’existence d’une stabilité durable du séjour « de nature à avoir fait naître entre l’étranger et le pays d’accueil des liens multiples », selon ses mots[106], avec la « simple menace » à l’ordre public. Le fait qu’un étranger puisse, après vingt ans de séjour régulier sous couvert d’une carte de résident, accéder à un droit au séjour permanent, sans que celui-ci ne puisse sempiternellement être remis en cause pour une simple menace à l’ordre public, n’est-il pas, par essence, susceptible de porter une atteinte disproportionnée à ce droit ?

Cela est d’autant plus vrai que, suite à une tentative avortée par une censure constitutionnelle[107], la loi du 26 janvier 2024 a prescrit que tout étranger qui sollicite un document de séjour quelconque, y compris une carte de résident, doit s’engager, par la souscription d’un contrat d’engagement au respect des principes de la République, à respecter certaines libertés et principes (art. L 412-7 du CESEDA). Et non seulement aucun document de séjour ne peut être délivré à un étranger refusant de souscrire ce contrat ou dont le comportement manifeste qu’il n’en respecte pas les obligations par des « agissements délibérés […] portant une atteinte grave à un ou à plusieurs principes de ce contrat et constitutifs d’un trouble à l’ordre public » (art. L 412-8) mais, en cas de non-respect, le préfet « peut ne pas » lui renouveler ce document de séjour et « tout document de séjour détenu par un étranger dans une telle situation « peut être retiré » (art. L412-9). Désormais l’appréciation discrétionnaire par le préfet du non-respect par un étranger de ce contrat, constitutif d’un trouble à l’ordre public, pèse sur tout étranger comme une épée de Damoclès menaçant à tout moment de remettre en cause son droit au séjour même obtenu de « plein droit ».

Le « plein droit » ne retire pas à l’administration tout pouvoir d’appréciation sur la situation de l’intéressé. Il n’est donc pas si opposé à la discrétionnarité. Il apparaît davantage comme une modalité d’exercice de celle-ci, une façon de l’encadrer, de la tempérer, de l’emmailloter afin que la tentation de l’arbitraire, qui est le réflexe spontané d’une autorité en droit des étrangers, soit canalisée et renvoyée dans les placards de l’histoire du droit administratif.

*

Selon les statistiques du ministère de l’Intérieur, sur 4 millions de documents provisoires et titres de séjour valides, on dénombrait en 2023 moins de 57% de cartes de résident (1,74 M de cartes de résident et résident de longue durée et 542 720 certificats de résidence algériens de 10 ans) et 19% de cartes pluriannuelles (761 794). Au 31 décembre 2023, sur les 3 578 081 documents provisoires et titres valides (hors Britanniques), 925 256 avaient été renouvelés de plein droit. Toujours en 2023, moins de 100 000 cartes de résident ont été délivrées pour la première fois (en premier titre ou après renouvellement d’un autre titre)[108]. On assiste donc bien statistiquement à une remise en cause du plein droit alors même que le taux de refus de renouvellement de ces titres est faible :  0,8 % pour les cartes pluriannuelles et 0,5 % pour les cartes de résident[109].

Partant de ce constat, des députés socialistes ont déposé, fin 2025, une proposition de loi « visant à garantir un renouvellement automatique des titres de séjour de longue durée »[110]. Adoptée en première lecture à l’Assemblée[111], ce texte prévoit, à l’article L. 411-3-1 du CESEDA, que la carte de séjour pluriannuelle et les cartes de résident de dix ans et « longue durée UE » « sont renouvelées automatiquement par l’autorité administrative ».  Si d’aventure cette proposition était définitivement adoptée, elle signifierait, peu ou prou, pour le renouvellement de ces cartes un retour à… l’ordonnance de 1945.

 

[1] Denis Salas, « Libre cours : Que cache l’expression juridique « de plein droit » ? », Dalloz actualité, 17 avril 2020. URL : https://www.dalloz-actualite.fr/node/libre-cours-que-cache-l-expression-juridique-de-plein-droit. L’expression elle-même semble découler du latin médiéval (« de pleno jure »).

[2] Cons. Constit., déc., n° 93-325 DC du 13 août 1993, cons. 2.

[3] « Introduction » in GISTI, Précarisation du séjour, régression des droits, Gisti, coll. « Penser l’immigration autrement », 2016, p. 9. URL : https://www.gisti.org/publication_som.php?id_article=5227

[4] « Arbitraire » in Gérard Cornu, Vocabulaire juridique, 15e édition, PUF, 2024.

[5] Charles-André Dubreuil, « Le droit des étrangers est-il arbitraire ? », Mondes & Migrations [En ligne], 1350 | 2025, mis en ligne le 01 juillet 2025. URL : http://journals.openedition.org/mondesmigrations/166.

[6] https://www.noslangues-ourlanguages.gc.ca/fr/cles-de-la-redaction/droit-de-plein-droit.

[7] Cf. Philippe Waquet, « Retour sur deux combats pour le droit des étrangers » in GISTI, Défendre la cause des étrangers en justice, Dalloz-Gisti, 2009, p. 18. URL : https://www.gisti.org/spip.php?article3151.

[8] Pour les arrêtés d’expulsion : CE, 3 février 1975, Pardov, n° 94108 ; pour les interdictions des publications étrangères : CE, Ass., 2 nov. 1973, SA « Librairie François Maspero », n° 82590, Lebon 611.

[9] CE, 19 avr. 1991, Belgacem, n° 107470, 1re esp., Babas, 2e esp., Lebon 152.

[10] CE, 22 mai 1836, Naundorff, Lebon 380.

[11] CE, 22 janv. 1867, Radziwill, Lebon 94.

[12] CE, 2 juillet 1836, Boidron, Lebon 330.

[13] CE, 4 janvier 1918, De Graty, n° 61361.

[14] CE, 18 mars 1884, Morphy, Lebon 207.

[15] CE, 28 mai 1937, Decerf, S. 1937. Ill. 73, note P. Laroque.

[16] Dans ses conclusions sur l’arrêt Association franco-russe dite Roussky-Dom, le commissaire du gouvernement Heumann estimait : « À la vérité, aussi bien pour les retraits d’autorisation d’associations étrangères que pour les expulsions, nous sommes dans un domaine de haute police où les mesures sont, pour la sauvegarde de la sécurité nationale […], imposées fréquemment par la nécessité de mettre fin à des activités anti-nationales […]. Ces mesures sont liées à l’état des relations internationales » (Rev. adm. 1955. 404, concl. C. Heumann).

[17] CE, Sect., 22 avr. 1955, Association franco-russe dite Roussky-Dom ; CE, 31 janv. 1964, Époux Bonjean, Lebon 73.

[18] Pour une synthèse récente, cf. Louis Imbert, La constitution des étrangers : analyse comparée des discours des juges constitutionnels colombiens, étatsuniens et français, Thèse de droit public, co-dir. Guillaume Tusseau et Serge Slama, Sciences Po. Paris, 2025, p. 18.

[19] David A. Martin, “Why Immigration’s Plenary Power Doctrine Endures”, 68 OKLA. L. REV. 29 (2015).

[20] Johann Morri, « La Cour suprême des États-Unis et le droit des étrangers », Titre VII [en ligne], n° 6, Le droit des étrangers, avril 2021. URL: https://www.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/la-cour-supreme-des-etats-unis-et-le-droit-des-etrangers.

[21] Danièle Lochak, « La carte de séjour : brève histoire d’une centenaire », in GISTI, Précarisation du séjour, régression.., op. cit., p.11.

[22] Ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour en France des étrangers et portant création de l’office national d’immigration, JORF du 4 novembre, p. 7225.

[23] Alexis Spire, « La bataille pour un statut des étrangers (1935-1945) », Plein droit, n° 79, décembre 2008.  URL : https://droit.cairn.info/revue-plein-droit-2008-4-page-36.

[24] Rahma Harouni, « Le débat autour du statut des étrangers dans les années 1930 », Le mouvement social, n° 188, juillet-septembre 1999, p. 65. URL : https://www.jstor.org/stable/3779957.

[25] Cf. les travaux de Patrick Weil sur l’ordonnance de 1945, en particulier « L’ordonnance de 1945 : l’aboutissement d’un long processus », Plein droit n° 22-23, octobre 1993 et plus largement sa thèse : La France et ses étrangers. L’aventure d’une politique de l’immigration (1938-1991), Calmann-Lévy, 2001.

[26] « Le discours du général de Gaulle devant l’Assemblée », Le Monde, 05 mars 1945 ; Jacques Fauvet, « La France se propose d’accueillir deux millions d’étrangers en dix ans », Le Monde, 17 octobre 1945.

[27] Patrick Weil, « Racisme et discrimination dans la politique française de l’immigration : 1938-1945/1974-1995 », Vingtième Siècle, revue d’histoire, n° 47, juillet-septembre 1995, p. 85. URL : https://www.persee.fr/doc/xxs_0294-1759_1995_num_47_1_3182.

[28] Décret du 12 avril 1945 portant création d’un Haut comité consultatif de la population et de la famille, JO du 17 avril 1945.

[29] Alexis Spire, « La bataille pour un statut des étrangers (1935-1945) », op. cit.

[30] Cf. Proposition de résolution n° 44 de Mme Madeleine Braun, députée communiste et résistante, tendant à inviter le Gouvernement à prendre une ordonnance instituant un statut des immigrés, Assemblée consultative, 7 juin 1945.

[31] Cf. outre les travaux de Patrick Weil, le début de la thèse d’Alexis Spire, Étrangers à la carte. L’administration de l’immigration en France (1945- 1975), Grasset, 2005.

[32] Cf. Dzovinar Kevonian, « Diplomates et juristes face à la question de la protection des réfugiés en France. Du Bureau chargé des intérêts des apatrides de Vichy à la mise en place de l’Ofpra (1942-1955) », in Aline Angoustures et al. (dir.), Réfugiés et apatrides, PU Rennes, 2017, p. 91-113.

[33] AN CAC 770 623-68. Cette recherche avait été effectuée pour le colloque Vies et mort de l’ordonnance de 1945. 70 ans d’histoire du statut des étrangers organisé le 30 novembre 2015 à Nanterre.

[34] Ancien combattant de la grande guerre, professeur de droit privé à la faculté de droit de Paris, il entre en Résistance durant la Seconde Guerre mondiale dans le réseau Combat. Apportant dès 1943 son aide de manière clandestine au Comité juridique d’Alger, il devient membre à part entière du Comité juridique de la France libre puis de celui du gouvernement provisoire de 1944 à 1946 dirigés par René Cassin, lui aussi professeur de droit privé, ancien combattant et « compagnon d’arme » (René Cassin, « Au Conseil d’Etat », Le doyen Julliot de La Morandière (1885-1968), Dalloz, 1969, p. 54). Elu doyen de la faculté de droit de Paris en 1944, il préside le Comité supérieur d’enquête en charge de l’épuration universitaire à la demande de René Capitant et, en 1945, la commission de réforme du Code civil, et est aussi nommé au Conseil d’État comme conseiller d’État en service extraordinaire. Il siégera également au Comité constitutionnel de 1946 à 1958.

[35] « Ordonnance sur le statut des étrangers », adoptée par le Conseil des ministres et adressée le 17 octobre au Conseil d’État. AN, 20110152/17, archives du Conseil d’État, Commission permanente. Dossier n° 181.

[36] Exposé des motifs du projet d’ordonnance sur le statut des étrangers, ministère de la Justice, même pochette.

[37] Avis de la commission permanente du Conseil d’Etat du 25 octobre 1945 adressé par une lettre du 30 octobre 1945 de son président au secrétaire général du gouvernement, AN, 20110152/17, archives du Conseil d’État, Commission permanente. Dossier n° 181.

[38] « Ordonnance définissant le statut des étrangers ». Au crayon annoté : rapporteur de la Morandière ; Commission permanente, XXVIIIe réunion, procès-verbal du 25 octobre 1945. Archives du Conseil d’État, CP181_19451025.

[39] Note du 15 octobre 1945, non signée, de la Direction civile, 1^er bureau, ministère de la Justice, AN, 20110152/17, archives du Conseil d’État, Commission permanente. Dossier n° 181.

[40] Sans qu’on puisse identifier l’auteur de cette note non signée, on sait que la Direction des affaires civiles et du Sceau est alors dirigée par Raymond Boulbès (1907 – 1973), un magistrat judiciaire proche du Professeur Jacques Maury. Il sera l’un des auteurs du projet d’ordonnance du 19 octobre 1945 portant code de la nationalité française.

[41] Nous soulignons.

[42] Nous soulignons.

[43] Décret n° 46-1574 du 30 juin 1946 réglementant les conditions d’entrée et de séjour en France des étrangers, JORF du 2 juillet 1946.

[44] A. Spire, « La bataille… », op. cit.

[45] Décret n° 69-243 du 18 mars 1969 portant publication de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République Démocratique et populaire algérienne, relatif à la circulation, à l’emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs familles, complété par un protocole, deux échanges de lettres et une annexe, signé à Alger le 27 décembre 1968

JORF du 22 mars 1969.

[46] Sylvain Laurens, Une politisation feutrée. Les hauts fonctionnaires et l’immigration en France (1962-1981), Belin, coll. « socio-histoires », 2009, p. 83.

[47] Par échange de lettres entre les deux gouvernements, il a été prévu que les certificats de résidence de 5 à 10 ans venant à expiration à partir du 1er janvier 1979 ne devaient plus être renouvelés mais seulement prolongés d’un an (Décret n°79-1206 du 31 décembre 1979 portant publication des échanges de lettres franco-algériens des 26 et 27 décembre 1978 et 20 décembre 1979, relatif au renouvellement des certificats de résidence qui avaient été délivrés aux ressortissants algériens en application de l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968, JORF du 1 janvier 1980).

[48] CE, 6 juin 1980, GISTI, MRAP, n° 17769, 18782, 19571, au Lebon.

[49] Groupe d’information et de soutien des travailleurs immigrés puis Groupe d’information et de soutien des immigré.es.

[50] CE, 12 juin 1985, n° 82515, Lebon p. 352 ; CE, 25 mai 1988, n° 81420, au Lebon.

Et encore aujourd’hui le renouvellement automatique – et inconditionnel – des certificats de résidence algériens donnent lieu à des contentieux. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs estimé récemment contra legem, qu’alors même qu’aucune stipulation de ces accords ne prévoit de restriction au renouvellement de ce certificat tenant à l’existence d’une menace à l’ordre public, cette clause peut néanmoins être opposée par l’administration « en application de la réglementation générale relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France », c’est-à-dire de dispositions du CESEDA, non applicables aux Algériens (article L. 433-2), dans leur rédaction résultant de la loi « Darmanin » du 26 janvier 2024 (CE, avis, 28 octobre 2025, n° 504980, tables ; CE, 21 décembre 2023, n° 476142, tables).

[51] Loi n°84-622 du 17 juillet 1984 portant modification de l’ordonnance n°452-658 du 2 novembre 1945 et du Code du travail et relative aux étrangers séjournant en France et aux titres uniques de séjour et de travail, JORF du 19 juillet 1984.

[52] « Engagement tenu », Le Monde, 27 avril 1984.

[53] « Manifeste pour une carte unique valable 10 ans, renouvelable automatiquement, non informatisée, pour tous les immigrés », février 1982. URL : https://www.gisti.org/musee/cartederesident.org/article4.html.

[54] Abdellali Hajjat, La Marche pour l’égalité et contre le racisme, Ed. Amsterdam, 2013, 261 p. ; Danièle Lochak, « Une campagne exemplaire et oubliée », Plein droit n° 100, mars 2014. URL : https://www.gisti.org/spip.php?article3830.

[55] Conjoints de Français ; enfants étrangers à charge d’un Français ; parents d’enfant français ; étrangers bénéficiaires d’une rente d’accident du travail ; conjoint et enfants mineurs de dix-huit ans entrés dans le cadre du regroupement familial ; réfugiés et apatrides ; étrangers justifiant, par tous moyens, résider en France habituellement depuis l’âge de dix ans et étranger ou résider habituellement depuis plus de quinze ans.

[56] Danièle Lochak, « 1984 : une réforme improbable », Plein droit, n° 100, mars 2014 ; « Heurs et malheurs de la carte de résident », in GISTI, Précarisation du séjour, régression.., op. cit., p. 34-48.

[57] https://www.gisti.org/spip.php?rubrique38.

[58] CE, Ass., 2 mai 1975, n° 86685, Lebon.

[59] CE, Sect., 26 juillet 1978, n° 04300, tables.

[60] Antoine Math, Alexis Spire, « Précarisation : la preuve par les chiffres », Plein droit n° 102, octobre 2014. URL : https://www.gisti.org/spip.php?article4748 ; « La lente dégradation du statut des étrangers. La preuve par les chiffres » in GISTI, Précarisation du séjour…, op. cit., p. 49-66. URL : https://www.gisti.org/publication_som.php?id_article=5227#1amas.

[61] Ibid.

[62] Décret n° 86-320 du 7 mars 1986 portant publication du premier avenant à l’accord du 27 décembre ‎‎1968 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République ‎algérienne démocratique et populaire relatif à la circulation, à l’emploi et au séjour en France des ‎ressortissants algériens et de leurs familles et à son protocole annexe, signé à Alger le 22 décembre ‎‎1985 (ensemble un protocole et un échange de lettres)‎, JORF du 8 mars 1986.

[63] Ibid.

[64] Ministère de l’Intérieur, Les chiffres clefs de l’immigration 2023, Département des statistiques, des études et de la documentation, 2024, p. 37 et s.

[65] Loi n° 86-1025 du 9 septembre 1986 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, JORF du 12.

[66] Cette loi a étendu la liste des bénéficiaires de la carte de résident en ajoutant les étrangers ayant servi un certain nombre d’années dans une unité combattante de l’armée française, d’une armée alliée ou dans la Légion étrangère, tout en durcissant les conditions pour que les conjoints de Français (condition d’effectivité de la communauté de vie des deux époux) ou des parents d’enfants français (condition de subvenir effectivement aux besoins de l’enfant).

[67] Devenu avec la loi de 1989 le 13° de l’article 15 de l’ordonnance de 1945.

[68] Loi n° 89-548 du 2 août 1989 relative aux conditions de séjour et d’entrée des étrangers en France, JORF du 8.

[69] Cette disposition a ensuite été reprise en 2005 à l’article L.314-7 du CESEDA puis à l’article L.411-5 du nouveau CESEDA. Il a été précisé, en application du droit de l’UE, que la carte de « résident de longue durée-UE » est périmée en cas de résidence en dehors du territoire national pendant une période de six ans consécutifs. Cf. directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, JOUE L 16 du 23 janvier 2004.

[70] Loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France, JORF n°200 du 29 août 1993.

[71] Conjoints de Français, enfant d’un Français, parent d’enfant français, titulaire d’une rente d’accident du travail et bénéficiaires du regroupement familial.

[72] La loi « Pasqua 2 » a également prévu que la carte de résident serait délivrée de plein droit à l’étranger remplissant les conditions d’acquisition de la nationalité française prévues à l’article 44 du code de la nationalité, en rattrapage de la remise en cause du droit du sol pour les enfants nés en France de parents étrangers soumis par la loi « Méhaignerie » n° 93-933 du 22 juillet 1993 à la manifestation de volonté à la majorité.

[73] Cons. constit., déc. n° 93-325 DC du 13 août 1993, cons. 26 à 28.

[74] Dans sa décision, le Conseil constitutionnel fera néanmoins une réserve d’interprétation en précisant que cette disposition « doit être entendue comme n’étant applicable qu’aux étrangers qui vivent en France en état de polygamie » (Cons. constit., déc. n° 93-325 DC du 13 août 1993, cons. 32).  Cf. sur cette question Danièle Lochak, « La double peine des épouses de polygames », Droit Social, 2006, p. 1032.

[75] Décret n° 94-1103 du 19 décembre 1994 portant publication du deuxième avenant à l’accord du 27 décembre 1968 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la circulation, à l’emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs familles et à son protocole annexe, signé à Alger le 28 septembre 1994, JORF n° 0294 du 20 décembre 1994.

[76] Cf. circulaire du ministre de l’Intérieur du 18 juillet 1994 relative à la circulation, au séjour et à la réadmission des Algériens, NOR : INT/D/94/00207/C.

[77] Johanna Siméant, La cause des sans-papiers, Presses Sciences Po., 1998.

[78] Loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l’immigration, JORF n° 97 du 25 avril 1997.

[79] Loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile, JORF n° 109 du 12.

[80] Patrick Weil, Mission d’étude des législations de la nationalité et de l’immigration : rapports au Premier ministre, Rapport au Premier ministre, 1^er janvier 1997.

[81] A. Math, A. Spire, « La lente dégradation… », op. cit., p. 59.

[82] CE 23 juin 2000, Diaby, Lebon p. 243 ; CE, 28 avr. 2004, Préfet de la Haute-Garonne c/ B., n° 254093.

[83] CE, avis, 28 nov. 2007, Mme Zhu, n° 307036, au Lebon, p. 454 ; CE, 26 novembre 2012, M. A., n° 349827, tables. pp. 797-936-941.

[84] CE, 29 juillet 2020, Ministre de l’intérieur, n° 428231, Lebon p. 784.

[85] Décret n° 2002-1500 du 20 décembre 2002 portant publication du troisième avenant à l’accord du 27 décembre 1968 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la circulation, à l’emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs familles et à son protocole annexe (ensemble un échange de lettres), signé à Paris le 11 juillet 2001, JORF n° 0300 du 26 décembre 2002.

[86] Loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, JORF n° 274 du 27.

[87] Ordonnance n° 2004-1248 du 24 novembre 2004 relative à la partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, JORF n°0274 du 25 novembre 2004.

[88] Ces restrictions ont été validées par le Conseil constitutionnel (Cons. constit., déc. n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003, cons. 29 et 30).

[89] Loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, JORF n° 170 du 25.

[90] Rappelons que cette même loi avait prévu que lorsque la demande de visa de long séjour émane d’un étranger entré régulièrement en France, marié en France avec un ressortissant de nationalité française et que le demandeur séjourne en France depuis plus de six mois avec son conjoint, la demande de visa de long séjour est présentée à l’autorité administrative compétente pour la délivrance d’un titre de séjour.

[91] Nous soulignons.

[92] Loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile, JORF n° 270 du 21.

[93] Loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes, JORF n° 0179 du 5.

[94] Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile, JORF n° 0174 du 30.

[95] Loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, JORF n° 0057 du 8.

[96] Claude d’Harcourt, Antoine Savy, « Repenser un code à droit constant. L’élaboration du nouveau code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile », AJDA 2021 p. 838.

[97] Ibidem.

[98] Dans le même sens d’unification des régimes juridiques de tous les titres de séjour, le Conseil constitutionnel a censuré des dispositions du texte de loi Darmanin, introduites par le Sénat, en ce que la possibilité de présenter une nouvelle demande de titre de séjour dans le cadre du dispositif expérimental d’examen à 360° des demandes rendait irrecevable, sauf éléments de fait ou de droit nouveaux, toute nouvelle demande dans un délai d’un pour la seule « délivrance d’un titre de séjour de plein droit » et non pour les autres titres (Cons. constit., déc. n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024, cons. 64).

[99] Nous soulignons.

[100]  CE, Section de l’intérieur, 22 août 1996, avis n° 359622.

[101] Cons. constit., déc. n° 97-389 DC du 22 avril 1997, cons. 45.

[102]  Ancien article L.314-14 du CESEDA, issu de la loi du 7 mars 2016. Cette carte a été créée par la loi du 20 novembre 2007.

[103] Pour tenir compte de la jurisprudence de 1997, la clause générale d’ordre public de l’article L 412-5 du CESEDA ne concerne pas le renouvellement de la carte de résident et de la carte de résident portant la mention « résident de longue durée-UE ». Curieusement, suite à l’avis du Conseil d’Etat n° 504980 du 28 octobre 2025, elle concerne contra legem le renouvellement des certificats de résidence algériens de 10 ans alors même que l’accord prévoit que leur renouvellement est automatique et que cela semble contraire à la jurisprudence constitutionnelle…

[104] Cons. constit., déc. n° 2023-1048 QPC du 4 mai 2023, M. Jamal L. [Conditions de délivrance de la carte de résident permanent], cons. 9.

[105] https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/decisions/20231048qpc/20231048qpc_ccc.pdf.

[106] Cons. constit., déc. n° 97-389 DC du 22 avril 1997, cons. 45.

[107] Cons. constit., déc. n° 2021-823 DC du 13 août 2021, cons 54.

[108] Ministère de l’Intérieur, Les chiffres clefs de l’immigration 2023, Département des statistiques, des études et de la documentation, 2024, p. 37 et s.

[109] Rapport fait au nom de la commission des lois visant à garantir un renouvellement automatique des titres de séjour de longue durée, Assemblée nationale, par Mme Colette Capdevielle, n° 2199,3 décembre 2025, p. 28.

[110] Proposition de loi visant à garantir un renouvellement automatique des titres de séjour de longue durée, n° 1799, déposée par Mme Fatiha Keloua Hachi et a. le 16 septembre 2025.

[111] Sur notre suggestion lors de notre audition, a été ajoutée lors de la discussion un régime de décision implicite d’acceptation (« Le silence gardé par l’autorité administrative dans un délai de quatre mois à compter d’une demande de renouvellement d’un titre de séjour de longue durée vaut décision implicite d’acceptation. »).