Les expériences étrangères de régulation carcérale

Sarah Nouvellon, Chargée de production d’information, Prison Insider

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La France est un des États européens champions en matière de surpopulation carcérale. Elle appartient à un groupe d’États européens structurellement en tension, aux côtés de la Slovénie, de l’Italie, de la Roumanie et de la Belgique. Le taux d’incarcération y est particulièrement élevé, et au-delà de la médiane des pays du Conseil de l’Europe.

Face à ce constat, il est légitime de se tourner vers d’autres expériences européennes pour en tirer des enseignements sur les leviers disponibles, leurs effets et leurs limites. Cette présentation propose un panorama non-exhaustif et comparatif des stratégies mises en œuvre par certains pays européens pour réduire leur population carcérale. Ces stratégies font appel à plusieurs registres : la gestion par délai d’entrée, notamment dans les pays nordiques et aux Pays-Bas ; la réduction structurelle du recours à l’incarcération dont la Finlande représente un cas d’étude ; et les mesures d’urgence adoptées en réponse à des crises aiguës de surpopulation, comme au Royaume-Uni.

Il convient d’emblée de souligner la difficulté des comparaisons internationales en matière pénitentiaire, la notion de capacité carcérale variant selon les pays. Ces différences méthodologiques peuvent influencer fortement les taux de densité observés et doivent être prises en compte dans toute analyse comparative de la surpopulation carcérale en Europe¹.

I. Le modèle norvégien : gestion par délai et liste d’attente

Plusieurs pays ont fait le choix de ne pas admettre de personnes condamnées en prison faute de place disponible, préférant différer leur incarcération plutôt que de compromettre les conditions de détention.

L’exemple le plus fréquemment cité est celui de la Norvège. Pays à faible taux d’incarcération (54 pour 100 000 en 2025), elle réserve la privation de liberté aux infractions les plus graves et développe prioritairement les peines en milieu ouvert. Lorsque la capacité d’accueil est atteinte, les personnes condamnées à des peines d’emprisonnement ferme ne sont pas admises immédiatement : elles attendent d’être convoquées, dans un délai cible inférieur à soixante jours, lorsqu’une place se libère.

Cette file d’attente a été analysée en 2008 par le criminologue John Pratt², comme emblématique d’une approche pénale pragmatique et relativement humaniste, fondée notamment sur le refus de compromettre le principe d’une personne par cellule et sur la réticence à augmenter massivement le parc pénitentiaire. Le Danemark (délai cible de trente jours suivant la condamnation) et la Suède (délai cible de trois mois) ont adopté des dispositifs similaires.

Pour autant, cette politique soulève des questions de fond notamment au regard des droits fondamentaux des personnes condamnées. Une étude de 2020 publiée dans le British Journal of Criminology³ a documenté les réalités vécues par les personnes en attente en Norvège. D’un côté, l’attente peut être vécue positivement parce qu’elle permet à la personne concernée de préparer l’incarcération, de passer du temps en famille, de mettre de l’argent de côté et d’établir un contact avec l’administration pénitentiaire. De l’autre, plusieurs personnes interrogées ont décrit l’attente comme « une peine avant la peine » : incertitude sur la date de convocation, vie mise entre parenthèses, renoncement à postuler à un emploi, sentiment d’une existence réduite au minimum. De plus, pour certaines personnes, l’attente s’avère plus longue que la peine d’emprisonnement prononcée.

Sur le plan quantitatif, la file d’attente norvégienne s’est en outre considérablement allongée ces dernières années⁴. La « solution » temporaire au problème de la surpopulation carcérale devient un nouveau « problème », et les Etats finissent par chercher à « désengorger » les listes d’attentes. Cette évolution remet en question la viabilité de ce mécanisme sur le long terme. Il est également important de souligner l’importance du contexte culturel dans la mise en œuvre de ces mesures : la reproduction du modèle ne va pas de soi et les conditions de détention sont aussi le reflet de l’approche générale qu’un pays a de la punition⁵. 

II. La réduction structurelle : réformes pénales et transformation des pratiques judiciaires

Là où les listes d’attentes traitent davantage les symptômes de la surpopulation carcérale, certains pays ont engagé des réformes pénales qui visent à s’attaquer aux causes.

A. La Finlande : une désincarcération au-delà de son héritage colonial russe

Le cas finlandais est particulièrement instructif à cet égard. Héritière d’un système pénal d’origine russe, la Finlande avait dans les années 1950 un taux d’incarcération de l’ordre de 200 personnes pour 100 000 habitants, soit quatre fois supérieur à celui de ses voisins nordiques. Elle a ensuite engagé une politique importante de désincarcération. En témoigne l’évolution du taux d’incarcération qui a été ramené à environ 50 personnes pour 100 000 habitants aujourd’hui, soit une réduction de 250 % en soixante-dix ans. Ce changement résulte d’une combinaison de facteurs structurels, idéologiques, juridiques et pratiques. Plusieurs réformes ont été mises en œuvre : réduction de certaines peines d’emprisonnement, diminution du recours à la détention provisoire, développement de sanctions alternatives et élargissement du recours à la libération conditionnelle. L’une des leçons les plus notables de ce processus est que cette réduction drastique n’a eu aucune incidence sur le taux de criminalité.

Plusieurs facteurs expliquent cette transformation. Le criminologue finlandais Patrik Törnudd en souligne le ressort principal : l’importance de la volonté politique et du consensus dans la réduction du taux d’incarcération. Comme il le résume, « les experts chargés de planifier les réformes et les recherches partageaient la conviction quasi unanime que le taux de détention internationalement élevé de la Finlande était une honte et qu’il serait possible de réduire de manière significative le nombre et la durée des peines d’emprisonnement sans répercussions sérieuses sur la situation de la criminalité »⁶.

Ce consensus et la politique pénale qui en découle sont liés au contexte finlandais dans lesquels ils s’inscrivent : les questions pénales sont traitées par des personnes expertes sur ces sujets, tandis que les sphères médiatiques et politiques ne s’en saisissent que peu. Contrairement à la situation dans de nombreux autres pays, le contrôle de la criminalité n’a jamais été une question politique centrale dans les campagnes électorales en Finlande.   

La leçon finlandaise est précieuse, mais elle repose sur un demi-siècle de réformes cohérentes ainsi que sur un socle culturel et politique spécifique. Elle démontre toutefois que la désincarcération est possible à grande échelle, si elle portée par une politique volontariste et structurée.

B. L’Allemagne : le système des jours-amendes

L’Allemagne a aussi connu une baisse de son taux d’incarcération au cours des années 2000. Le dispositif des « jours-amendes » est l’un des instruments les plus distinctifs de ce système : les amendes sont calculées en unités journalières proportionnelles aux revenus de la personne condamnée, de manière à ce qu’elles visent un impact équivalent pour des infractions de même gravité, quelle que soit la situation économique de la personne inculpée. Ce mécanisme et la limitation stricte de la détention provisoire, entre autres, ont contribué à une réduction importante de la population carcérale allemande depuis le pic de surpopulation de 2003 (baisse d’environ 32 %).

Depuis 2023, une réforme visant à réduire le nombre de personnes incarcérées pour défaut de paiement d’amendes – une population qui représenterait environ 10 % des personnes détenues avant la réforme – porte désormais le taux de conversion entre jours-amendes et jours d’emprisonnement de 1 pour 1 à 1 pour 2.

III. Mesures d’urgences et fragilité des modèles

D’autres Etats, quant à eux, optent pour des mesures d’urgence visant à lutter contre la surpopulation et préserver l’équilibre fragile de leur modèle carcéral. Ces épisodes montrent les limites de certaines solutions ponctuelles et parfois même superficielles.

1. Le Royaume-Uni : libérations massives et mesures d’urgence

Le Royaume-Uni, qui a misé sur l’expansion du parc carcéral plutôt que sur la réduction du recours à l’incarcération, se retrouve régulièrement au bord de la saturation. Face à cette situation, le ministère de la Justice a adopté des dispositifs d’urgence comme le programme SDS40, qui prévoie la libération automatique des personnes condamnées à une peine déterminée après avoir purgé 40 % de leur peine, au lieu des 50 % habituels, ou l’opération Safeguard, qui consiste à placer temporairement certaines personnes détenues dans des cellules de commissariat, faute de places disponibles en prison.

2. Les Pays-Bas : résurgence de la surpopulation carcérale et mesures d’urgence

Le cas néerlandais est intéressant en ce qu’il montre comment un système réputé comme « modèle » peut se retrouver fragilisé. Après des décennies de forte baisse du taux d’incarcération, les Pays-Bas ont connu une hausse du taux d’occupation combinée à une crise de recrutement du personnel pénitentiaire.

En décembre 2024, la secrétaire d’État à la Justice et à la Sécurité a déclaré un « code noir », limitant les nouvelles admissions et prévoyant des libérations trois jours avant la date de sortie prévue. À partir de 2025, un dispositif de « congé final » devait permettre à certaines personnes détenues de quitter l’établissement jusqu’à quatorze jours avant la fin de leur peine, sous conditions strictes d’exclusion.

3. Les expériences de location de prison à l’étranger : externaliser la détention

La location de places de prison à l’étranger comme solution à la surpopulation revient régulièrement dans le débat public⁷. Si la France n’a pas (encore) franchi le pas, la Belgique et la Norvège sont deux cas d’école intéressants pour comprendre les limites de cette solution « miracle ».

La Norvège (2015-2018) et la Belgique (2010-2016) ont ainsi loué des cellules aux Pays-Bas. Dans les deux cas, les résultats sont très mitigés : la Belgique n’a pas vu sa population carcérale diminuer et la Norvège a surtout cherché à raccourcir la file d’attente plutôt qu’à remédier à une surpopulation structurelle. Ni l’un ni l’autre de ces États n’a renouvelé le contrat avec les Pays-Bas.

Plus récemment, la Suède a conclu un accord avec l’Estonie pour louer jusqu’à 600 places à partir de 2026, tandis que le Danemark a signé en 2022 un accord avec le Kosovo prévoyant l’envoi de 300 personnes détenues étrangères dans une prison rénovée selon les normes danoises, pour un coût de 210 millions d’euros. Cette dernière mesure soulève des questions juridiques et éthiques considérables : quelle loi s’applique aux personnes détenues ? Vers quels dispositifs de plainte peuvent-elles se diriger ? Comment le mécanisme national de prévention (MNP) peut-il prévenir et documenter les cas de mauvais traitement ou de torture sur ces personnes, détenues à l’extérieur du territoire sur lequel il est mandaté ?

Conclusion

Le panorama comparatif qui précède confirme une leçon fondamentale : il n’existe pas de solution unique à la surpopulation carcérale. Une étude d’EuroPris portant sur trente-trois administrations pénitentiaires (2025)⁸ montre que la grande majorité des pays européens ne parvient pas à résorber durablement leur surpopulation lorsqu’ils s’appuient sur un instrument unique. Les expériences les plus documentées (finlandaise, néerlandaise, allemande) suggèrent que la maîtrise durable de la population carcérale est le résultat d’une combinaison de leviers : réformes législatives, évolution des pratiques judiciaires, développement des alternatives à l’incarcération, investissement dans la réinsertion. Plus largement, ces expériences invitent à repenser les fondements mêmes de la politique pénale, bien au-delà de la seule question des capacités carcérales.