Assignation à résidence et lutte contre le terrorisme : arrêts Pagerie c/ France du 19 janv. 2023, n°24203/16 et Fanouni c/ France du 15 juin 2023, n°31185/18

Par Thomas Herrmann, Maître de conférences en droit privé et sciences criminelles à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne – 14 juin 2024

Les affaires Pagerie et Fanouni c/ France s’inscrivent dans le contexte des attentats du 13 novembre 2015 et de l’état d’urgence qui a été déclaré par décret le lendemain, puis prorogé par six lois successives jusqu’au 1^er novembre 2017. Dans ce cadre juridique d’exception, 439 personnes ont été assignées à résidence entre le 14 novembre 2015 et le 2 juin 2017 ¹. Parmi elles : MM. Pagerie et Fanouni. Ces deux individus présentent plusieurs points communs : ils sont tous les deux ressortissants français ; ils ont tous les deux été considérés par les services du ministère de l’Intérieur comme des islamistes radicalisés susceptibles de passer à l’acte ; ils ont tous les deux exercé de multiples recours auprès des juridictions administratives françaises ; après avoir ainsi épuisé les voies de recours internes, ils ont tous les deux saisi la Cour européenne des droits de l’homme en soutenant que la mesure d’assignation à résidence dont ils avaient fait l’objet était contraire à l’article 2 du Protocole n° 4 de la Convention, aux termes duquel : « 1. Quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d’un État a le droit d’y circuler librement et d’y choisir librement sa résidence ».

Dans ces deux affaires, la Cour (cinquième section), siégeant en une Chambre composée de sept juges, a dit, à l’unanimité, qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 2 du Protocole n° 4. Rendus respectivement les 19 janvier 2023 et 15 juin 2023, les arrêts Pagerie et Fanouni c/ France comportent une motivation très semblable, l’arrêt Fanouni opérant de nombreux renvois à l’arrêt Pagerie.

Observations liminaires

Dans ses observations liminaires, la Cour affirme d’emblée qu’elle doit « tenir compte du contexte particulier dans lequel s’inscrit cette affaire, marqué par la vague d’attentats terroristes commis sur le territoire français à compter de 2015 » ².

La Cour souligne en effet « que la Convention constitue un ensemble indivisible au sein duquel les droits protégés sont interdépendants et intimement liés » ³. Elle en déduit qu’« en matière de lutte contre le terrorisme, la Convention impose aux États membres autant de prendre des mesures préventives pour protéger la vie de la population en cas de risque réel et immédiat d’attentat […] que d’assurer la garantie effective des droits protégés » ⁴. C’est dire qu’il appartient aux États, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, de remplir les obligations positives qui leur incombent en vertu de l’article 2 de la Convention, sans pour autant porter atteinte aux autres droits et libertés garantis.

L’article 2 du protocole n°4 est-il applicable

Ces observations liminaires étant faites, la Cour vérifie, dans un premier temps, que la mesure litigieuse a effectivement apporté une restriction à la liberté de circulation. Ainsi, dans l’affaire Pagerie, la Cour relève que les mesures d’assignation à résidence en cause, dont la durée cumulée a atteint près de treize mois, ont eu pour effet d’interdire au requérant de quitter le territoire de sa commune de résidence, de l’astreindre à domicile entre 20 h et 6 h et de l’obliger à se présenter trois fois par jour dans un commissariat de police à des horaires déterminés ⁵. La Cour en conclut que la mesure litigieuse a effectivement apporté une restriction à la liberté de circulation du requérant ⁶. Elle parvient à la même conclusion dans l’affaire Fanouni, dans laquelle le requérant avait été assigné à résidence pendant environ trois mois ⁷.

L’article 2 du protocole n°4 a-t-il été respecté ?

Dès lors que l’article 2 du Protocole n° 4 est applicable, la Cour doit déterminer, dans un second temps, si la restriction apportée à la liberté de circulation du requérant était justifiée au regard du troisième paragraphe de cet article, qui prévoit que cette liberté peut faire l’objet de restrictions sous certaines conditions ⁸.

Conformément à sa jurisprudence, la Cour distingue dans ce texte trois conditions cumulatives : pour être justifiée, l’ingérence doit être fondée sur une base légale prévisible, elle doit poursuivre l’un des buts légitimes énumérés par le texte et elle doit être nécessaire dans une société démocratique ⁹.

Après les avoir énoncées, la Cour recherche, dans leur ordre d’énumération, si chacune de ces trois conditions cumulatives est remplie.

1. Sur la première condition : l’ingérence doit être fondée sur une base légale prévisible

S’agissant de la première condition, la Cour constate que les mesures d’assignation à résidence prononcées à l’encontre des requérants ont été édictées sur le fondement de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence qui autorise le ministre de l’Intérieur à ordonner l’assignation à résidence de toute personne « à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ».

La Cour relève d’abord que ces dispositions ne peuvent être appliquées que dans le cadre de l’état d’urgence et que celui-ci ne peut être déclaré que dans des situations exceptionnelles strictement définies par la loi. La Cour en déduit que la législation en cause, qui déroge au droit commun, a vocation à ne s’appliquer qu’à titre exceptionnel, dans un espace et un temps limités ¹⁰.

La Cour relève ensuite que l’édiction d’une mesure d’assignation à résidence est subordonnée à l’existence de « raisons sérieuses » de penser que le comportement de la personne visée par la mesure constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics. Elle en déduit que la loi requiert l’existence d’un risque caractérisé et qu’une assignation à résidence ne peut être légalement prononcée sur la base de simples soupçons ¹¹. Elle ajoute qu’il serait « irréaliste d’exiger du législateur national qu’il dresse une liste exhaustive des comportements susceptibles de justifier la mise en œuvre de pouvoirs de police administrative » ¹².

Mais cette concession au réalisme n’est pas gratuite : si la Cour admet que la loi puisse conférer à l’autorité administrative un certain pouvoir d’appréciation, c’est à la condition qu’elle prévoit des garanties contre le risque d’arbitraire ¹³.

À cet égard, la Cour relève en premier lieu que la mise en œuvre de l’état d’urgence est strictement encadrée par le droit interne ¹⁴.

Elle relève en deuxième lieu que le régime de la mesure d’assignation à résidence est précisément défini en droit interne ¹⁵. Elle note ainsi que la durée de la mesure, ses modalités et le régime des obligations complémentaires dont elle peut être assortie sont précisément encadrés par la loi du 3 avril 1955 telle qu’interprétée par le Conseil d’État et par le Conseil constitutionnel. Elle observe également que la jurisprudence du Conseil constitutionnel, d’une part, impose le renouvellement de la mesure d’assignation à résidence à chaque prorogation de l’état d’urgence, ce qui implique un réexamen périodique régulier des mesures d’assignation à résidence, d’autre part, subordonne la prolongation de la mesure au-delà de douze mois à la production, par l’administration, d’éléments nouveaux et complémentaires.

La Cour observe en troisième et dernier lieu que les mesures d’assignations à résidence peuvent être contestées devant le juge administratif non seulement par la voie du recours pour excès de pouvoir mais également par la voie du référé-liberté ¹⁶, que la Cour juge effective ¹⁷. À cet égard, elle note que le juge des référés statue dans un très bref délai et contrôle à la fois la légalité et la proportionnalité de la mesure d’assignation à résidence.

Au terme de cette analyse, la Cour parvient à la conclusion « que les dispositions en cause, telles qu’interprétées par les juridictions internes, fixent avec une clarté suffisante l’étendue et les modalités du pouvoir d’appréciation conféré au ministre de l’Intérieur et prévoient des garanties adaptées contre les risques d’abus et d’arbitraire. Elle en conclut que cette base légale était prévisible » ¹⁸.

2. Sur la deuxième condition : l’ingérence doit poursuivre l’un des buts légitimes énumérés par l’article 2 § 3 du Protocole n° 4

S’agissant maintenant de la deuxième condition, la Cour énonce que « les objectifs poursuivis par l’ingérence litigieuse, qui tendent à la préservation de la sécurité nationale et de la sûreté publique ainsi qu’au maintien de l’ordre public, étaient légitimes » ¹⁹. La Cour ne développe pas davantage l’examen de cette deuxième condition.

La conclusion retenue par la Cour ne paraît pas contestable, mais on peut tout de même faire observer que les mesures d’assignation à résidence prononcées à l’encontre des requérants avaient pour principal objectif de prévenir la commission d’actes de terrorisme. Or, les actes de terrorisme sont des infractions pénales. Dès lors, il semble que la Cour aurait pu rattacher l’ingérence litigieuse à un autre objectif légitime visé à l’article 2 § 3 du Protocole n° 4 : la prévention des infractions pénales.

3. Sur la troisième condition : l’ingérence doit être nécessaire dans une société démocratique

S’agissant, enfin, de la troisième condition, la Cour rappelle au préalable que pour être nécessaire dans une société démocratique, une ingérence dans la liberté de circulation doit être proportionnée au but légitime poursuivi ²⁰.

À l’analyse, la Cour réalise principalement deux opérations intellectuelles très différentes au titre de cette troisième et dernière condition.

D’une part, la Cour contrôle la motivation des arrêtés d’assignation à résidence édictés à l’encontre des requérants. Dans l’affaire Pagerie comme dans l’affaire Fanouni, elle parvient à la conclusion que les mesures litigieuses reposaient sur des « motifs pertinents et suffisants dans le contexte » national dans lequel ils ont été édictés ²¹. Ainsi, dans l’affaire Fanouni, la Cour juge que la découverte de plusieurs armes et d’un grand nombre de munitions au domicile du requérant, lors d’une perquisition administrative réalisée le 16 novembre 2015, associée à d’autres éléments de faits tels que des discours et des comportements inquiétants, justifiait la mesure administrative d’assignation à résidence ²².

D’autre part, la Cour répond aux griefs formulés par les requérants qui faisaient valoir que les juridictions internes s’étaient principalement fondées sur des notes blanches ²³, alors que celles-ci étaient difficiles à contester. En réponse, la Cour rappelle qu’elle avait jugé dans plusieurs affaires antérieures que « l’utilisation d’informations confidentielles peut se révéler inévitable dans les affaires où la sécurité nationale est en jeu » ²⁴. Elle admet ainsi que les juridictions internes puissent se fonder sur des notes blanches, mais à la condition que la production en justice de notes blanches soit accompagnée de garanties procédurales suffisantes ²⁵.

À cet égard, la Cour relève que le droit français offre deux garanties procédurales.

Première garantie : les notes blanches doivent être soumises au débat contradictoire. En l’espèce, dans chacune des deux affaires, la Cour constate que les notes blanches ont été versées au débat et que le requérant a eu la possibilité de les contester ²⁶.

Seconde garantie : le juge administratif doit, en vertu de la jurisprudence du Conseil d’État ²⁷, exercer un contrôle sur l’exactitude et la précision des informations que les notes blanches comportent, en recherchant si elles reposent sur des faits précis et circonstanciés et si ceux-ci sont ou non sérieusement contestés. En l’espèce, dans chacune des deux affaires, la Cour constate d’abord que les juridictions internes ont conclu que les faits relatés étaient suffisamment précis et circonstanciés et qu’ils n’étaient pas sérieusement contestés, puis elle estime, au regard des notes blanches qui ont été produites devant elle, que la conclusion retenue par les juridictions internes ne saurait passer pour « arbitraire » ou « manifestement déraisonnable » ²⁸.

La Cour en conclut que la production en justice des notes blanches a été accompagnée de garanties procédurales suffisantes. Ce qui revient à valider implicitement le dispositif qui encadre la production des notes blanches devant les juridictions administratives françaises.

L’examen de cette troisième condition appelle deux observations sommaires.

Premièrement, la question de savoir si la production des notes blanches est accompagnée de garanties procédurales suffisantes ne se rattache pas vraiment à la troisième condition selon laquelle l’ingérence doit être proportionnée, qui est de fond. Elle semble relever davantage de la première condition qui, pour rappel, requiert l’existence de garanties contre l’arbitraire, notamment des garanties juridictionnelles. Mais cette observation porte uniquement sur la cohérence interne de la construction de la décision rendue par la Cour.

Deuxièmement, le contrôle opéré par la Cour européenne rappelle un peu celui d’un juge de cassation. En effet, la Cour exerce un contrôle très restreint sur l’appréciation, par les juridictions internes, de la valeur probante des faits relatés dans les notes blanches, en refusant de remettre en cause cette appréciation sauf lorsqu’elle apparaît arbitraire ou manifestement déraisonnable. Il est dès lors permis de considérer que les faits ayant motivé l’assignation à résidence relèvent de l’appréciation quasi souveraine des juridictions nationales. La Cour a ainsi rappelé, dans l’arrêt Fanouni, qu’elle n’était pas un juge de quatrième instance, en réponse au requérant qui faisait valoir qu’aucun des motifs invoqués par les autorités internes pour justifier son assignation à résidence n’était établi ²⁹. En revanche, la Cour exerce un contrôle plein et entier sur la motivation des arrêtés d’assignation à résidence, en s’assurant qu’elle est pertinente et suffisante.

En conclusion

Les trois conditions cumulatives étant remplies, la Cour conclut que les mesures litigieuses étaient justifiées ³⁰. Par conséquent ³¹, elle n’examine pas le moyen de défense qui était invoqué à titre subsidiaire par le Gouvernement français qui faisait valoir que la France avait valablement exercé le droit de dérogation générale prévu par l’article 15 de la Convention « en cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation ».

L’avenir dira si la Cour européenne réservera le même sort aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) qui, à la différence des mesures administratives qui étaient en cause dans les affaires Pagerie ³² et Fanouni, relèvent du droit commun ³³ et peuvent ainsi être ordonnées en dehors de tout cadre juridique d’exception.