L’assimilation, condition de l’accès à la nationalité

Par Bertrand Mathieu, Professeur émérite de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Ancien Conseiller d’Etat (s.e.)

Il existe, en France, plusieurs voies de droit pour obtenir la nationalité française. Certaines manifestent l’existence d’un droit, elles tiennent aux conditions de la naissance : le droit du sang ou le droit du sol, aujourd’hui débattu. D’autres font l’objet d’un droit conditionné, il en est ainsi de l’acquisition de la nationalité par mariage qui n’entraine pas de plein droit la naturalisation.

Mais l’attribution de la nationalité peut également résulter de l’exercice par l’Etat d’une prérogative.

Ainsi, dans sa rédaction issue de la loi 2024-42 du 26 janvier 2024, l’article 21-24 du code civil dispose :  « Nul ne peut être naturalisé s’il ne justifie de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue, de l’histoire, de la culture et de la société françaises, dont le niveau et les modalités d’évaluation sont fixés par décret en Conseil d’Etat, et des droits et devoirs conférés par la nationalité française ainsi que par l’adhésion aux principes et aux valeurs essentiels de la République. L’intéressé justifie d’un niveau de langue lui permettant au moins de comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un texte complexe, de communiquer avec spontanéité, de s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande variété de sujets.

A l’issue du contrôle de son assimilation, l’intéressé signe la charte des droits et devoirs du citoyen français. Cette charte, approuvée par décret en Conseil d’Etat, rappelle les principes, valeurs et symboles essentiels de la République française ».

Indépendamment de l’engagement qui figure au second alinéa, cet article pose une condition à l’acquisition de la nationalité française, à savoir l’assimilation à la communauté française, et en définit les modalités, tenant à un certain nombre de connaissances, en particulier la langue, et l’adhésion à certaines valeurs.

Ce terme d’assimilation, que les récentes réformes des dispositions du code civil relatives à la nationalité ont maintenu dans l’ordonnancement juridique, est moins usité que celui d’intégration. Il doit cependant en être distingué, en ce qu’il vise des situations différemment appréhendées par le droit.

La définition de l’assimilation n’est pas spécifiquement juridique, elle se trouve dans le langage courant. Ainsi, Littré définit l’assimilation comme « l’action de se présenter comme semblable ». Plus précisément, le dictionnaire de l’Académie française renvoie à « l’action de présenter comme semblable ou identique par comparaison ou par intégration ».

Il convient donc d’analyser ce qu’exprime la condition d’assimilation, avant de chercher ce que représente cette communauté à laquelle l’étranger doit s’assimiler pour pouvoir prétendre à la nationalité française. Enfin, une analyse de quelques exemples jurisprudentiels permettra de voir comment cette condition est appréciée in concreto.

I. La condition de l’assimilation comme expression d’un pouvoir discrétionnaire

Il existe en réalité une différence de degré entre l’intégration et l’assimilation. Ainsi, le droit au séjour de l’étranger est conditionné par des gages d’insertion dans la société française, fondés sur des considérations d’ordre public. En ce sens, la présence durable de l’étranger sur le sol national, indépendamment de considérations particulières tenant, notamment, au droit de l’Union européenne ou au droit d’asile, est conditionnée par le fait que sa présence répond à intérêt national et qu’il s’adapte au milieu national dans lequel il est appelé à vivre.

L’acquisition de la nationalité française implique que l’étranger demande à obtenir une nouvelle identité qui le conduira justement à perdre sa qualité d’étranger. Sa présence ne doit pas seulement être compatible avec les exigences de la vie en France, mais encore, il doit devenir un Français semblables aux autres Français. Cette considération renvoie précisément à une conception abstraite de l’égalité entre les citoyens. A rebours d’une conception communautariste de la société, l’étranger qui aspire à devenir français doit en quelque sorte se dépouiller d’une identité pour se fondre dans la communauté nationale.

On relèvera cependant que l’admission d’une double nationalité constitue un tempérament à cette logique.

C’est le sens du terme assimilation et c’est probablement pourquoi ce terme semble obsolète à ceux qui font prévaloir l’individu sur le citoyen, l’appartenance communautaire personnelle sur l’appartenance nationale.

Il n’en reste pas moins qu’il s’agit d’une exigence juridique qui doit être appréciée comme telle.

Ainsi, la distinction entre intégration et assimilation peut impliquer des différences d’exigence de maîtrise de la langue française selon qu’il s’agit d’obtenir un droit de séjour ou d’acquérir la nationalité.

Si l’on s’intéresse, pour répondre aux interrogations posées par les organisateurs de ce colloque, à la nature de la relation entre l’étranger, aspirant Français, et l’Etat que traduit cette condition d’assimilation, il convient de revenir sur la logique qui préside à l’acquisition de la nationalité française selon cette procédure.

Il est nécessaire de partir du principe selon lequel la maitrise des frontières et, plus encore, la nationalité, sont des questions qui relèvent des compétences régaliennes de l’Etat. Certes l’Etat peut se fixer des contraintes de nature constitutionnelle, relatives par exemple au droit d’asile, ou législatives, relatives par exemple au jus soli. Il peut également souscrire à des engagements internationaux, par exemple relatives aux règles dites de l’espace de Schengen. De ce point de vue, les droits européens et le droit national constituent des approches différentes, liées à des objectifs de natures différentes. Alors que le droit de la Convention européenne prend en considération l’individu et tend à défendre ses droits, le cas échéant à l’encontre de l’Etat et que le droit de l’Union européenne prend en considération le « citoyen » européen, l’Etat exerce d’abord ses prérogatives en considération de l’intérêt national. Ces perspectives ne sont pas nécessairement contradictoires, elles peuvent même être heureusement complémentaires, mais elles doivent être distinguées et expliquent des conceptions différentes.

Si le droit de séjour des étrangers sur le sol national est très largement conditionné par des impératifs, notamment, internationaux, à tel point qu’il crée un équilibre incertain entre le droit des étrangers et les prérogatives de l’Etat, l’acquisition de la nationalité reste probablement un champ dans lequel les prérogatives de l’Etat s’exercent de la manière la plus large.

Dans le cadre qui nous intéresse ici, l’assimilation est une condition de recevabilité de la demande d’acquisition de la nationalité.

L’étranger n’a aucun droit à acquérir la nationalité française et l’Etat dispose d’une prérogative qui lui permet d’attribuer, ou non, une faveur, un privilège. En effet, l’attribution de la nationalité, qui exprime le lien entre l’individu, en tant que membre de la collectivité nationale, et l’Etat, relève de la compétence discrétionnaire des Etats (sauf marginalement, par exemple relativement à l’interdiction de créer des situations d’apatridie, mais il s’agit d’une question, de nature différente, relative à la perte de la nationalité et non à son acquisition).

Si elle déclenche la procédure, la demande de l’étranger ne joue cependant qu’un rôle réduit :  l’acquisition trouve sa source dans une décision de l’autorité publique. L’appréciation de la demande prend en compte à la fois le souhait de l’étranger et l’intérêt qu’elle présente pour la communauté nationale.

Le Conseil d’Etat rappelle aujourd’hui encore^[1] que la naturalisation est une faveur (CE 30 mars 1984 n° 4735), que l’étranger qui la sollicite n’a aucun droit à devenir français et que le gouvernement peut tenir compte de l’intérêt pour la France d’accorder la nationalité (CE s.  20 mai 1996 n° 14384)

Pourtant la décision des autorités nationales n’est pas totalement discrétionnaire. Ainsi, la loi 93-933 du 22 juillet 1993 a franchi un pas en exigeant une motivation des décisions d’irrecevabilité, d’ajournement ou de rejet^[2]. Cette évolution législative implique que le refus de naturalisation ne saurait être arbitraire : le gouvernement ne peut bloquer le mécanisme que pour des motifs soumis au contrôle du juge, on y reviendra. Il en résulte que si la demande de l’étranger ne peut être interprétée comme tendant à faire valoir un droit, il peut exercer dans le cadre de la procédure des droits visant la régularité de cette procédure. Plus encore, l’appréciation de cette régularité ne porte pas seulement sur des considérations formelles mais aussi sur l’appréciation portée par le gouvernement sur les conditions substantielles fixées par la loi. De ce point de vue, alors que la loi semble laisser une marge de manœuvre importante au gouvernement dans l’appréciation de ce que recouvre la condition d’assimilation, le juge saisi par l’étranger est à même d’exercer son contrôle non seulement sur des appréciations portées in concreto, mais aussi, indirectement, sur la politique du gouvernement en la matière. C’est alors, in fine, une forme de conciliation entre la situation de l’étranger et les prérogatives de l’Etat à laquelle va se livrer le juge. Cette évolution constitue une dérive au regard de la logique initiale de cette procédure d’acquisition de la nationalité.

Cette nouvelle logique est celle dans laquelle s’inscrit la Cour européenne des droits de l’homme^[3] en jugeant que, bien que le droit d’acquérir une nationalité ne soit pas garanti comme tel par la Convention, un refus arbitraire de nationalité peut dans certaines conditions poser un problème sous l’angle de l’article 8 de la convention, en raison de l’impact d’un tel refus sur la vie de l’intéressé.  Du point de vue de l’Union européenne, il est admis que, si les États membres sont maîtres des conditions d’attribution ou de perte de leur nationalité, l’exercice de cette compétence, dans la mesure où il affecte des droits conférés et protégés par l’ordre juridique de l’Union – comme c’est notamment le cas pour une décision de retrait de la naturalisation, est susceptible d’un contrôle juridictionnel opéré par rapport au droit de l’Union^[4].

II. L’identité nationale comme fondement de l’exigence d’assimilation

L’assimilation porte, comme on l’a dit, sur le lien que l’étranger est à même d’établir avec la communauté nationale, sur la manière dont il peut participer à cette identité. Le texte du code civil renvoie à plusieurs notions relatives à l’identité de la communauté française : essentiellement, la langue, l’histoire, la culture, les valeurs. C’est ainsi la reconnaissance d’une identité nationale qui est postulée, alors même que l’existence de ce concept est idéologiquement contestée.

Il n’en reste pas moins que la loi appelle, implicitement mais nécessairement, à définir ce que recoupe cette identité.

L’existence même d’une Nation implique la reconnaissance à certaines personnes d’un lien particulier avec l’Etat : la nationalité. Le concept d’Etat implique une discrimination a minima entre les citoyens et les non-citoyens. Elle implique également l’identification d’une communauté politique, celle justement à laquelle l’étranger doit s’assimiler^[5].

Le mécanisme de la naturalisation est l’illustration parfaite de ce lien.

La nation renvoie à l’idée de peuple : non pas une somme d’individus, mais un peuple porté, pour reprendre une expression de Renan, par un vouloir-vivre collectif. Cette notion de peuple ne se définit pas en fonction de considérations ethniques, mais par une adhésion volontariste à une histoire, à des valeurs et à un projet commun.

Montesquieu démontre remarquablement comment Rome a péri en accordant le droit de citoyenneté à tous. « Pour lors, Rome ne fut plus cette ville dont le peuple n’avait eu qu’un même esprit… Les peuples d’Italie étant devenus ses citoyens, chaque ville y apporta son génie, ses intérêts particuliers… La ville déchirée ne forma plus un tout ensemble, et, comme on n’en était citoyen que par une espèce de fiction, qu’on n’avait plus… les mêmes dieux, les mêmes temples, les mêmes sépultures, on ne vit plus Rome des mêmes yeux, on n’eut plus le même amour pour la Patrie, et les sentiments romains ne furent plus »^[6]. Comme le relève Raymond Aron, les individus ne peuvent devenir des citoyens du même État à moins qu’ils aient le sentiment de partager une destinée commune^[7]. En ce sens l’immigration ne peut être acceptée, et s’avérer source d’enrichissement, que si elle s’accompagne de l’intégration de ceux qui rejoignent la communauté nationale^[8] et de l’assimilation de ceux qui en revendiquent la citoyenneté.

L’identité d’une Nation s’enferme difficilement dans une définition ou une énumération de critères juridiques. On peut cependant en trouver l’écho dans une Constitution : il en est ainsi de la langue, définie par Jacques Julliard comme « un signe de ralliement, une culture, un esprit, une forme de rapport au monde »^[9]. C’est bien sûr, on l’a évoqué, un territoire, une géographie. C’est aussi une culture, une littérature, une architecture. C’est une spiritualité, des traditions religieuses.

L’identité nationale, c’est peut-être essentiellement l’histoire dont témoignent les livres et les monuments, mais c’est aussi un récit. Ernest Renan dit qu’une nation est à la fois un patrimoine historique et un contrat d’avenir. L’histoire est d’abord le récit « d’idéaux et de croyances communes, d’épreuves et de souffrances partagées »^[10]. L’histoire, ce sont des faits sur lesquels s’est construit un imaginaire et cet imaginaire façonne l’identité nationale. Cette conception de l’histoire n’est pas plus incompatible avec une conception scientifique de l’histoire que la perception artistique d’un monument ne l’est avec une étude strictement architecturale.

III . L ’appréciation in concreto de la condition d’assimilation

Le législateur peut préciser les conditions de l’assimilation. Ainsi, la loi du 26 janvier 2024 renforce sensiblement les exigences linguistiques en précisant que le postulant à la nationalité française doit « justifie{r} d’un niveau de langue lui permettant au moins de comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un texte complexe, de communiquer avec spontanéité, de s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande variété de sujets ». Des circulaires ministérielles peuvent se montrer plus ou moins restrictives dans l’appréciation de ces critères, en fonction de considérations politiques, démographiques, économiques, sociales et idéologiques^[11]. De ce point de vue, la détermination des critères de l’assimilation constitue une sorte de variable d’ajustement

Mais comme il a été dit, le juge est, in fine, conduit à apprécier l’application de ces critères à des demandes individuelles. Il va ainsi pondérer les intérêts des demandeurs et ceux de l’Etat, sans toutefois formaliser un droit, même conditionné, de l’étranger à acquérir la nationalité française. Il n’en reste pas moins que, sans rupture conceptuelle, s’opère un glissement qui s’apparente à la reconnaissance de droits.

Plusieurs observations peuvent être faites à partir d’une analyse empirique de la jurisprudence du Conseil d’Etat.

Nombre de décisions concernent le retrait de la nationalité. Si la condition d’assimilation est prise en compte, elles ne nous intéressent pas directement à partir du moment où il s’agit de procédures qui intéressent la remise en cause d’une situation acquise et non l’obtention d’une faveur – le cas le plus limite étant celui d’une femme refusant de serrer la main du sous-préfet, au motif qu’il s’agit d’un homme, lors de la cérémonie d’accueil dans la nationalité française^[12].

Il convient par ailleurs de relever que, si le législateur ne donne pas de définition de l’assimilation, la jurisprudence ne s’y est pas risquée de façon générale^[13].

C’est en fait plutôt en négatif qu’il convient d’apprécier la prise en compte de l’assimilation, c’est-à-dire les hypothèses où le Conseil d’Etat valide l’appréciation portée par le gouvernement sur le défaut d’assimilation justifiant le refus d’attribution de la nationalité.

Comme le relève le GISTI^[14], trois motifs sont le plus souvent invoqués : l’absence de maitrise de la langue française ; la polygamie, considérée comme incompatible avec les valeurs de la communauté nationale ; et des comportements minoritaires en lien avec la religion islamique. De ce dernier point de vue, les problèmes qui se rencontrent le plus fréquemment sont liés au statut des femmes. Il en est ainsi de femmes qui se présentent avec un voile et refusent de l’enlever pour une fournir une photographie d’identité, qui refusent de s’exprimer hors de la présence de leur mari, ou à qui cela est interdit, qui restent confinées dans une pièce séparée avec leurs enfants lorsque leur mari reçoit…

On relèvera d’ailleurs que, si ces comportements sont révélateurs d’une absence d’assimilation, les déclarations et les entretiens préalables à la procédure de naturalisation peuvent conduire les intéressés à masquer de tels comportements.

La prégnance des cas liés à l’Islam s’explique, notamment, par le fait que cette religion n’établit pas de véritable séparation entre la religion et la vie civile. Elle est donc susceptible de rendre plus difficile l’assimilation.

Cette question soulève de nombreuses difficultés car elle interfère avec la liberté religieuse à laquelle l’attribution de la nationalité ne saurait faire obstacle. Le Conseil d’Etat doit alors établir de subtils distinguos entre la pratique, même rigoureuse, d’une religion et des manifestations incompatibles avec les valeurs de la communauté française.

Comme le relève D. Pradines dans ses conclusions sur l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 juillet 2024 (n° 487830), la pratique même rigoriste d’une religion ne peut justifier à elle seule le refus de l’acquisition de la nationalité française pour défaut d’assimilation, mais il en va autrement lorsqu’elle s’avère incompatible avec les valeurs essentielles de la communauté française et notamment avec le principe d’égalité des sexes.

Ainsi peuvent constituer des motifs de défaut d’assimilation : un comportement de prosélytisme anti-républicain, ou témoignant de l’appartenance à des groupes religieux extrémistes, ou l’adoption d’une pratique radicale de la religion incompatible avec les valeurs essentielles de la communauté française et notamment le principe d’égalité des sexes^[15]. Il en est également ainsi lorsque le demandeur entretient des liens étroits avec une organisation islamiste menant une action de propagande en faveur de thèses extrémistes et prônant le rejet des valeurs essentielles de la société française^[16], ou soutient des thèses extrémistes prônant le rejet des principes de laïcité et de tolérance^[17]. Dans une décision du 9 novembre 2000 (n°436548), le Conseil d’État rejette une demande de naturalisation au motif que le demandeur adopte un mode de vie caractérisé par une soumission de sa femme qui ne correspond pas aux valeurs de la société française, notamment l’égalité entre les sexes. Cette décision est intéressante en ce qu’elle retient la soumission de la femme du requérant comme manifestation d’un défaut d’assimilation.

En revanche, le Conseil d’Etat annule un décret d’oppositions à l’acquisition de la nationalité française pris au seul motif que la femme du demandeur portait le foulard islamique^[18]. Dans ces circonstances, le juge relève qu’il ressort des pièces du dossier que ni ces faits ni aucun autre élément invoqué par l’administration ne sont de nature à révéler un défaut d’assimilation.

Ainsi ce n’est plus au demandeur d’apporter la preuve de son assimilation mais à l’administration d’apporter celle de sa non-assimilation.  De ce fait, la prérogative de l’Etat se trouve confrontée aux prémices d’un droit pour l’étranger, qui en remplit les conditions, d’obtenir la nationalité française.

En conclusion, malgré ce que dit l’exigence d’assimilation de l’identité nationale, s’agissant de l’exercice par l’Etat d’une décision relevant de la souveraineté, l’attribution de la nationalité n’échappe pas à l’évolution vers une conception individualiste du droit qui tend à faire prévaloir les droits de l’individu sur les prérogatives de l’Etat. Il n’en reste pas moins que, s’agissant d’une question qui ne relève pas d’un droit fondamental, le législateur dispose d’une large marge de manœuvre pour fixer les conditions dont doit justifier l’étranger pour se faire reconnaitre comme assimilé.

[1] Conclusions C. Malverti sur CE 18 juillet 2024 n° 488831. Le rapporteur public précise cependant qu’en revanche, les décisions de retrait de naturalisation, parce qu’elles sont susceptibles de remettre en cause un droit acquis, n’ont rien de discrétionnaire. Ce qui s’explique par le fait que l’attribution de la nationalité a fait naître un droit

[2] Cf jurisclasseur Notarial fasc. 70, Nationalité-naturalisation, acquisition de la nationalité française par décision de l’autorité publique, §8.

[3] CEDH 12 janvier 1999, n° 31414/96, Karassev.

[4] CJUE 2 mars 2010 n° c-135/08, Rottman.

[5] Sur cette question, cf. B. Mathieu, Le droit contre la démocratie ?, Lextenso, 2017, et Europe : l’Union fait la force … dans la diversité, Lextenso, 2025

[6] Considérations sur les causes de la grandeur des Romains et de leur décadence, La Pléiade, t 1, p. 72 ; cf. les analyses de P. Manent, La métamorphose de la cité, Champs, Flammarion, 2012, p. 204 et s.

[7] Cité par T. Baudet, Indispensables frontières, Editions du Toucan, 2015, p. 332.

[8] Cf. R. Simone, in Avis de tempête sur la démocratie, Le Monde, 22 nov. 2016 ; R. Simone, Si la démocratie fait faillite, Gallimard, 2016.

[9] Le Figaro, 5 juin 2015.

[10] J.-P. Le Goff, op. cit., p. 17.

[11] Cf. par exemple, s’inscrivant dans des logiques différentes, circulaires Guéant du 24 août 2011,  Valls du 16 octobre 2012, Retailleau du 25 janvier 2025 (cette dernière vise les titres de séjour, mais peut avoir indirectement des incidences sur l’appréciation des conditions d’assimilation).

[12] Conseil d’État 11 avril 2018 n° 412462.

[13] Jurisclasseur, précité, §239.

[14] www.gisti;org/article3673

[15] Conseil d’État 27 juin 2008 n° 286798.

[16] Conseil d’État 29 Juillet 2002, n° 224538.

[17] Conseil d’Etat 13 février 2008 n°301711.

[18] Conseil d’Etat, 19 novembre 1997 n° 169368 et 3 février 1999, n° 16125.