Crise catalane : un éclairage juridique sur les plans international et européen

Chronique classée dans Droit international

RDLF 2021 chron. n°07

Mot(s)-clef(s): Catalogne, Examen périodique universel, Immunité, indépendance, Union européenne

Depuis plusieurs années, la Catalogne est traversée par une grave crise politique, exacerbée par le référendum indépendantiste de 2017. La tentative de cette région autonome de se séparer de l’Espagne en vue de créer un État souverain a conduit, entre les autorités catalanes et le Gouvernement espagnol, à un redoutable bras de fer au sujet duquel il peut être utile d’apporter un éclairage juridique tant sur la question des droits humains, sous l’angle international, que sur la question des immunités, sous l’angle du droit de l’Union européenne.

Catherine Maia, Professeure à l’Université Lusófona de Porto (Portugal), Professeure invitée à Sciences Po Paris (France)

Alors que les élections régionales au Parlement de Catalogne du 14 février ont propulsé en première position le candidat socialiste du Gouvernement espagnol, l’ex-ministre de la Santé Salvador Illa, elles ont également débouché sur un renforcement des partis indépendantistes, la Gauche Républicaine de Catalogne (ERC), Ensemble pour la Catalogne (JxC) et Candidature d’unité populaire (CUP). Ces élections marquent une nouvelle étape dans la crise sans précédent que connaît la Catalogne, crise exacerbée par le référendum indépendantiste ayant eu lieu en 2017. La tentative avortée de cette région autonome de se séparer de l’Espagne en vue de créer un État souverain a conduit, entre les autorités catalanes et le Gouvernement espagnol, à un redoutable bras de fer. Par-delà des considérations politiques, la mobilisation du droit et de ses mécanismes par les divers protagonistes de cette crise rend utile un éclairage juridique sur les plans international et européen. Sur le plan international d’abord, au regard des violations des droits humains alléguées, la revendication indépendantiste de la Catalogne sera analysée sous l’angle d’une évaluation de l’examen périodique universel de l’Espagne (I). Sur le plan européen ensuite, au regard des condamnations lourdes et controversées de plusieurs leaders indépendantistes, la question de l’immunité des eurodéputés indépendantistes catalans sera analysée sous l’angle de l’application du droit de l’Union européenne (II).

I. Sous l’angle de l’examen périodique universel, la violation des droits humains à l’appui de la revendication indépendantiste de la Catalogne ?

Au regard du droit international, les prétentions à l’indépendance de la région catalane pourraient-elles trouver appui dans les violations des droits humains, telles que reflétées dans le dernier examen périodique universel (EPU) qu’a connu l’Espagne ?

Instauré par l’Assemblée générale des Nations Unies lors de la création du Conseil des droits de l’homme en 2006, l’EPU est un mécanisme devant permettre à cet organe de promouvoir le respect universel des droits humains. Conformément à la Résolution 60/251 qui instaure le Conseil des droits de l’homme, l’EPU a ainsi pour objectif d’établir un bilan du respect des droits humains sur une base à la fois cyclique et s’étendant à tous les États membres de l’Organisation des Nations Unies (ONU). À cette fin, le Conseil des droits de l’homme doit procéder à « un examen périodique universel, sur la foi d’informations objectives et fiables, de la manière dont chaque État s’acquitte de ses obligations et engagements en matière de droits de l’homme de façon à garantir l’universalité de son action et l’égalité de traitement de tous les États » (§ 5-c).

Contrairement aux autres mécanismes assurés par des experts au sein des organes des traités, par lesquels des comités sont chargés de vérifier le respect des engagements internationaux en matière des droits humains par le pays en cause, le contrôle diplomatique mis en place dans le cadre de l’EPU, de type diplomatique, est effectué par les pairs, autrement dit par les États. Aussi, repose-t-il sur un dialogue intergouvernemental organisé autour de trois rapports : un rapport national préparé par l’État examiné décrivant la situation des droits humains dans le pays et deux autres rapports préparés par le Haut-Commissariat aux droits de l’homme, l’un synthétisant les informations pertinentes émanant des organes des traités et des agences des Nations Unies, l’autre synthétisant les informations communiquées par la société civile, notamment des institutions nationales des droits humains et des organisations non gouvernementales (ONG).

Rapport national

L’Espagne a terminé, début 2020, le troisième cycle de son EPU[1]. Dans son Rapport national en date du 12 novembre 2019[2], l’Espagne s’était engagée à « continuer de participer activement aux travaux de ce mécanisme et à soutenir les initiatives destinées à en assurer la consolidation et l’efficacité » (§ 1), soulignant « le rôle joué par les organisations civiles » dans l’établissement de son bilan (§ 5). De manière classique, le rapport espagnol dresse un état des lieux de l’application des différents droits humains, aussi bien civils et politiques, qu’économiques, sociaux et culturels.

Il prend soin de préciser, en particulier, que : « La loi organique n° 4/2015 dispose que dans leurs actions les forces de police et de sécurité de l’État obéissent notamment au principe d’égalité de traitement et de non-discrimination. Toute conduite discriminatoire de la part de leurs membres donne lieu à une procédure disciplinaire et, selon le cas, l’affaire peut être renvoyée à la juridiction pénale » (§ 46) ; et que cette même loi « réprime les actes de violence, d’agression, de contrainte, etc. qui restreignent la liberté d’expression et le droit de réunion et de manifestation » (§ 94). De plus, il est indiqué que : « L’instruction n° 13/2018 a pour but d’améliorer l’action des agents de la force publique dans les interventions visant à assurer la sécurité des citoyens. Dans leurs opérations, les forces de police et de sécurité de l’État sont tenues, par exemple, d’appliquer strictement le principe d’ingérence minimale, en particulier en ce qui concerne le respect de la vie privée et de la dignité de la personne » (§ 95).

Ces mentions aux instruments encadrant l’action des forces de police ne sont naturellement pas anodines. En effet, dans un contexte de fortes tensions entre le Gouvernement espagnol et le Gouvernement de la communauté autonome de la Catalogne ayant atteint un point d’orgue en 2017, des manifestations favorables à l’indépendance de cette communauté autonome avaient donné lieu à des heurts entre la population et les forces de police, dont les images ont largement été reprises dans les médias et les réseaux sociaux, parfois de manière détournée[3]. Bien que ces tensions ne soient pas mentionnées dans le rapport national, notamment dans la section relative aux « Difficultés rencontrées » (§ 173), il s’agissait d’y faire écho, afin d’anticiper les préoccupations qui n’ont pas manqué d’être exprimées dans les deux autres rapports du Haut-Commissariat aux droits de l’homme.

Rappelons que, le 6 septembre 2017, le Parlement catalan avait promulgué la loi 19/2017 prévoyant un référendum d’autodétermination tenu pour illégal dès le lendemain par le Tribunal constitutionnel espagnol et que, le 1^er octobre 2017, les votants se sont déterminés en faveur de l’indépendance. À la suite de ce résultat, c’est illégalement que les députés pro-indépendantiste du Parlement catalan, se considérant comme les représentants légitimes de la généralité catalane, ont proclamé le 27 octobre 2017 l’indépendance de la République catalane, en vue d’engager des négociations avec l’État espagnol sur un pied d’égalité. Cette déclaration unilatérale d’indépendance a aussitôt été suivie par un vote du Sénat espagnol qui, mettant en œuvre pour la première fois l’article 155 de la Constitution, a autorisé la mise sous tutelle de la Catalogne, ainsi que la destitution du président de la généralité et de son Gouvernement. Accusés par la justice espagnole de rébellion, sédition, détournement de fonds publics et désobéissance à l’autorité, plusieurs personnalités catalanes ont alors été poursuivies, jugées et incarcérées en Espagne, tandis que d’autres ont fui en Belgique.

Cette situation est évoquée dans les deux rapports préparés par le Haut-Commissariat aux droits de l’homme à l’occasion de l’EPU.

Compilation concernant l’Espagne

Dans la Compilation concernant l’Espagne de 2019[4], préparée sur la base des documents pertinents des Nations Unies, des préoccupations ont été exprimées quant à la gestion de la crise catalane sous l’angle de plusieurs droits humains.

En effet, la situation ayant été accompagnée de près par plusieurs organes des Nations Unies, le rapport répertorie diverses instances ayant exprimé leurs préoccupations.

Ainsi, sous l’angle du droit à liberté et à la sécurité de la personne, « [l]e Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme a jugé particulièrement alarmante la violence en Catalogne qui aurait, le 1^er octobre 2017, fait des centaines de blessés. Il a instamment prié les autorités espagnoles de veiller à ce qu’une enquête approfondie, indépendante et impartiale soit menée sur tous les actes de violence » (§ 15). De même, « choqués par l’éruption de violence qui a eu lieu ce jour-là », « [l]e Haut-Commissaire et le Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association ont souligné que tout usage de la force par la police devait être à la fois nécessaire et proportionné » (§ 15).

Par ailleurs, le Groupe de travail sur la détention arbitraire a déploré l’arrestation d’un certain nombre de personnalité et demandé, à son tour, une enquête indépendante : « Dans deux avis qu’il a adoptés en 2019, le Groupe de travail sur la détention arbitraire a estimé que la privation de liberté de Jordi Cuixart, Jordi Sánchez, Oriol Junqueras, Joaquín Forn, Josep Rull, Raúl Romeva et Dolores Bassa avait été arbitraire et a demandé aux autorités espagnoles de remettre immédiatement en liberté ces personnes, de leur accorder le droit à réparation et d’effectuer une enquête exhaustive et indépendante sur les circonstances dans lesquelles elles avaient été placées en détention » (§ 16). Le rapport précise qu’en réponse « l’Espagne a indiqué que les actions en justice introduites dans ces affaires ne pouvaient pas s’interpréter comme une réaction à l’aspiration politique légitime de la Catalogne à se séparer de l’Espagne, mais exclusivement comme une mesure judiciaire prise contre des actes concrets accomplis hors de l’état de droit » (§ 16).

Sous l’angle du droit de prendre part à la vie publique et politique, plusieurs rapporteurs des Nations Unies ont demandé à ce que l’Espagne respecte le droit à la liberté d’expression, de réunion et d’association :

« Le 28 septembre 2017, deux rapporteurs spéciaux ont demandé aux autorités espagnoles de veiller à ce que les mesures prises en prévision du référendum sur l’indépendance de la Catalogne devant se tenir le 1^er octobre ne portent pas atteinte aux droits à la liberté d’expression, de réunion et d’association, ainsi qu’au droit de participation du public. Ils ont indiqué que ces autorités étaient tenues de respecter ces droits, qui étaient essentiels pour les sociétés démocratiques, et ils ont instamment prié toutes les parties de faire preuve de la plus grande retenue et d’éviter toute violence afin que les manifestations puissent rester pacifiques. Ils se sont dits préoccupés par le fait que des sites web avaient été bloqués et des réunions politiques suspendues. Des hommes politiques avaient été arrêtés et les organisateurs des manifestations de masse avaient été accusés de sédition » (§ 22).

Précisons que les deux rapporteurs dont il est ici question, les américains David Kaye et Alfred de Zayas, se sont positionnés publiquement et maintes fois en faveur du sécessionnisme.

Concernant plus spécifiquement l’éruption de violence qui s’était produite le 1^er octobre 2017, « quatre titulaires de mandat au titre des procédures spéciales ont, le 4 octobre 2017, prié instamment les autorités espagnoles de respecter pleinement les droits fondamentaux, notamment les droits à la liberté de réunion pacifique et d’association, le droit de prendre part à la direction des affaires publiques et la liberté d’expression », préconisant à nouveau « l’ouverture d’une enquête » (§ 23). En outre, « le Rapporteur spécial sur le droit de réunion pacifique et la liberté d’association a souligné qu’il incombait à l’Espagne de faire en sorte que toutes les mesures de gestion des manifestations publiques et des réunions publiques soient conformes à ses obligations internationales » (§ 23).

Afin de ne pas envenimer une situation déjà tendue, il a été demandé à ce que ne soit pas utilisé le chef d’accusation de rébellion, en raison de la peine très lourde qu’il peut entraîner :

« En avril 2018, le Rapporteur spécial sur la promotion et la protection du droit à la liberté d’opinion et d’expression a noté que, à la suite du référendum d’octobre 2017, les autorités espagnoles avaient arrêté les membres du Gouvernement catalan de l’époque et les dirigeants d’organisations de la société civile et les avaient accusés de rébellion, notamment. Il a prié instamment ces autorités de s’abstenir de formuler l’accusation de rébellion à l’encontre d’acteurs de la vie politique et de manifestants en Catalogne, car cette infraction était passible d’une peine pouvant aller jusqu’à trente ans d’emprisonnement » (§ 25).

En l’espèce, cette demande a été exprimée par David Kaye, qui a été le Rapporteur spécial des Nations Unies sur la promotion et la protection du droit à la liberté d’opinion et d’expression d’août 2014 à juillet 2020.

Enfin, afin de trouver une solution, il est demandé aux autorités espagnoles de négocier de bonne foi avec les dirigeants de la Catalogne : « Le 25 octobre 2017, à propos de la situation en Espagne, l’Expert indépendant sur la promotion d’un ordre international démocratique et équitable a, à la suite de l’annonce selon laquelle le Gouvernement allait suspendre l’autonomie de la région, demandé aux autorités espagnoles de négocier de bonne foi avec les dirigeants de la Catalogne » (§ 24). Cette demande a été formulée par Alfred de Zayas, qui a exercé le mandat d’Expert indépendant sur la promotion d’un ordre international démocratique et équitable entre mai 2012 et avril 2018.

Il ressort clairement de la Compilation concernant l’Espagne que le dialogue est une étape indispensable pour sortir de l’impasse : « Le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme s’est dit profondément convaincu que la situation en Catalogne devrait être réglée par le dialogue politique, dans le plein respect des libertés démocratiques, et il a demandé au Gouvernement espagnol d’accepter sans délai les demandes de visite qui lui avaient été adressées par les experts des droits de l’homme de l’ONU compétents » (§ 26).

Résumé des communications des parties prenantes

Des préoccupations similaires se retrouvent dans le rapport du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme de 2019 portant Résumé des communications des parties prenantes concernant l’Espagne[5]. Ce rapport a été établi sur la base de 89 communications de parties prenantes, dont la liste se trouve à la note 1. À cet égard, il convient de préciser que le Haut-Commissariat aux droits de l’homme ne procède pas à une sollicitation auprès des ONG ou associations nationales et internationales pour recevoir des informations. Toute ONG ou association a la possibilité d’envoyer des informations relatives à un pays donné avant que celui-ci soit examiné dans le cadre de l’EPU, l’unique condition étant d’être accréditée par le Conseil économique et social (ECOSOC). Si le Haut-Commissariat fait nécessairement un choix se voulant objectif parmi les informations les plus pertinentes qui lui parviennent pour établir sa synthèse sur la position des parties prenantes – certains rapports étant mal rédigés, peu crédibles, voire parfois farfelus –, il n’y a habituellement pas un afflux d’informations qui le contraindrait à faire une sélection drastique.

Dans ce cadre, il va de soi que ce sont les ONG ou associations ayant le plus de moyens ou étant les plus actives qui parviennent à faire entendre leur voix. Par conséquent, il n’est pas étonnant que l’on trouve, dans la liste des parties prenantes ayant soumis individuellement ou conjointement des informations, un certain nombre d’ONG et d’associations qui se distinguent par leur militantisme en faveur de l’indépendance de la Catalogne. Tel est le cas, par exemple, d’Òmnium Cultural, qui œuvre en faveur de la promotion de la langue et de la culture catalane, et de l’Assemblea Nacional Catalana (ANC), dont le but affiché est l’indépendance politique de la Catalogne. Précisons que ces deux organisations, dont les finalités vont bien au-delà du seul domaine culturel et dont les dirigeants ont été condamnés pour sédition, ont été particulièrement actives durant tout le processus ayant conduit au référendum indépendantiste de 2017.

L’ANC, en particulier, s’est jointe à Unrepresented Nations and Peoples Organization (UNPO) pour déposer une soumission commune (Joint Submission 31). Fondée en 1991 à La Haye (Pays-Bas), l’UNPO est une organisation dont les membres sont des peuples autochtones, des minorités et des territoires occupés ou non souverains. Défendant le droit à l’autonomie et à l’autodétermination, elle déclare vouloir fournir à ses membres un forum et les aider à se manifester au niveau international. Actuellement, l’UNPO regroupe 44 membres, dont l’ANC depuis le 14 décembre 2018.

Il n’est donc pas surprenant que la situation catalane soit évoquée à plusieurs reprises dans le rapport relatif aux parties prenantes. Ainsi, sous l’angle du droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, les violences policières et l’absence d’une enquête indépendante ont été déplorées par plusieurs organisations :

« Plusieurs organisations déplorent que, le 1^er octobre 2017, jour où était organisé un référendum en Catalogne, la Police nationale et la Garde civile aient fait un usage excessif et disproportionné de la force contre les citoyens réunis pacifiquement dans différentes localités de la Catalogne. Ces organisations relèvent que, dans de nombreux cas, la police antiémeute a chargé directement la foule sans envisager aucune autre solution. Certaines organisations indiquent que plusieurs centres hospitaliers ont dû prendre en charge près de 1 000 personnes pour des blessures causées par les charges policières. L’Associació d’Afectats (Afectats) indique que les violentes charges policières ont également entraîné un grand nombre d’attaques d’angoisse et de panique chez les victimes, ainsi que parmi les membres de leur famille et leurs voisins.

Un certain nombre d’organisations font observer qu’aucune commission d’enquête sur les éventuelles responsabilités des agents ayant pris part à l’opération policière n’a été mise en place et que les auteurs des violences n’ont pas été sanctionnés. L’Associació Juristes Pels Drets Humans del Maresme (HHRR) se félicite de l’action portée devant les tribunaux pénaux pour les actes commis en octobre 2017, mais déplore la lenteur de la procédure et le fait que les investigations nécessaires à l’identification des auteurs de ces actes n’ont pas été menées. Plusieurs organisations recommandent de procéder à des investigations indépendantes et impartiales sur l’usage excessif de la force par les forces de sécurité en octobre 2017 en Catalogne, d’établir les responsabilités pénales et de créer une commission d’enquête. Afectats recommande d’offrir des garanties de non-répétition » (§§ 26-27).

D’autres préoccupations se sont également exprimées sous l’angle des libertés fondamentales et du droit de participer à la vie publique et politique :

« L’Associació Catalana de Professionals (ACP) et les auteurs de la communication conjointe n° 31 jugent préoccupantes les restrictions injustifiées à l’exercice du droit à la liberté d’expression et d’association, principalement dans le contexte du référendum d’octobre 2017, notamment la répression numérique qui a abouti à fermer et à bloquer un grand nombre de pages web de quotidiens. L’ACP recommande de modifier la loi sur la propriété intellectuelle de manière qu’une ordonnance judiciaire soit requise pour fermer des pages web. Les auteurs de la communication conjointe n° 10 recommandent de réformer la loi n° 19/2013 en reconnaissant le droit d’accès à l’information comme un droit fondamental. Les auteurs de la communication conjointe n° 31 recommandent de défendre la liberté des médias en supprimant les restrictions qui leur sont imposées lorsqu’il s’agit de rendre compte de questions liées au mouvement indépendantiste en Catalogne » (§ 41).

Rapport du groupe de travail

Au terme de l’examen de ces trois rapports, réalisé au sein du Conseil des droits de l’homme dans le cadre d’un dialogue intergouvernemental, un rapport final, rédigé par un groupe de travail composé de trois rapporteurs, est adopté par consensus lors d’une séance plénière. Ce rapport final, qui représente l’aboutissement de la procédure de l’EPU, contient une synthèse du dialogue entre délégations étatiques et se termine par un certain nombre de recommandations visant à améliorer la situation des droits humains dans l’État examiné, que ce dernier est libre d’accepter ou non.

Concernant l’Espagne, le rapport final en date du 18 mars 2020^[6] répertorie pas moins de 275 recommandations. Parmi celles-ci, on trouve une seule recommandation concernant les violences policières, afin que soient organisées des enquêtes, mais sans référence à la situation spécifique de la Catalogne : « Veiller à la poursuite d’enquêtes indépendantes et efficaces lorsque des agents de police mènent une action disproportionnée contre des participants à des manifestations publiques (Fédération de Russie) » (150.95). On trouve également une seule recommandation faisant une référence directe à la tentative sécessioniste de la Catalogne, afin de prôner le dialogue entre le Gouvernement central et les autorités catalanes[7] : « Engager un dialogue constructif entre le nouveau Gouvernement et le peuple catalan et ses institutions (République bolivarienne du Venezuela) » (150.9).

Sur la totalité des 192 autres États membres des Nations Unies participant à l’évaluation de la situation globale du respect des droits de l’homme en Espagne, seuls deux États – la Russie et le Venezuela – ont fait une référence, respectivement indirecte et directe, à la Catalogne, et seul le Venezuela a jugé utile de faire une recommandation dans le sens d’encourager le dialogue entre les autorités nationales et locales. Il semble évident que si les violations des droits humains en Catalogne avait atteint un seuil massif, flagrant et systématique, d’autres États auraient également formulé des recommandations. Tel n’a pas été le cas.

Évaluation

Une première conséquence à tirer est que là où il existe des procédures interétatiques disponibles, qu’elles soient juridictionnelles (Cour européenne des droits de l’homme)[8] ou quasi-juridictionnelles (Comité des droits de l’homme)[9], il parait hautement improbable qu’un État prenne l’initiative d’une requête à l’encontre de l’Espagne. Cela est d’autant plus improbable qu’aucun État n’a, en Europe ou ailleurs, reconnu la déclaration d’indépendance catalane. À cet égard, si une proclamation unilatérale d’indépendance n’est, per se, pas une violation du droit international, dans le cas d’espèce, elle n’a pas émané d’un gouvernement indépendant et effectif. Dès lors, toute reconnaissance peut s’apparenter à une ingérence dans les affaires internes d’un État dont la Constitution nationale, en son article 1^er § 2, reconnaît explicitement le « peuple espagnol » comme détenteur exclusif de la souveraineté. En revanche, les rapports servant à l’EPU peuvent être utilisées comme éléments probatoires de l’existence d’une situation de violation de tel ou tel droit dans le cadre de requêtes ou de pétitions individuelles devant des organes juridictionnels ou quasi-juridictionnels, voire pour appuyer une action diplomatique[10].

Une autre conséquence à tirer est le peu de crédibilité du fondement de la sécession-remède arguée pour légitimer la revendication indépendantiste de la Catalogne. En effet, au-delà du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes qui, en droit positif, ne peut être invoqué pour créer un nouvel État que dans le contexte de peuples colonisés, sous domination ou occupation étrangère, a émergé la sécession-remède, qui est loin de faire consensus. Selon ce concept controversé, la sécession pourrait s’appliquer à l’égard de « peuples » victimes de violations de leurs droits humains fondamentaux qui seraient massives, persistantes et systématiques, au point que la séparation d’avec l’État-mère apparaisse comme l’ultime alternative. En d’autres termes, la violation de l’autodétermination interne serait tellement grave qu’elle déterminerait la naissance d’un droit à l’autodétermination externe.

Une analyse même superficielle de l’état de droit en Espagne, en général, et de l’autonomie institutionnelle en Catalogne, en particulier, suffit pour se rendre compte qu’on est loin du seuil de violations pouvant déclencher une sécession-remède[11]. L’Espagne a accepté de ratifier la plupart des grands traités internationaux protecteurs des droits humains[12] et est soumise au contrôle des diverses comités conventionnels compétents en la matière. Aucun État n’a jamais protesté à son encontre au sujet de violations massives des droits humains sur son territoire. Les condamnations dont elle a été l’objet devant la Cour européenne des droits de l’homme tendent à démontrer l’existence de violations uniquement ponctuelles[13]. En outre, même au plus fort de la crise catalane, il n’a jamais été envisagé à l’égard de l’Espagne l’activation de l’article 7 du Traité de l’Union européenne, permettant de suspendre certains droits des États membres lorsqu’il existe un risque clair de violation grave des valeurs communautaires fondées sur le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, l’État de droit et le respect des droits humains, telles que répertoriées à l’article 2. Cet état de fait explique certainement pourquoi la question catalane n’a pas été centrale dans le dernier EPU de l’Espagne.

II. Sous l’angle du droit de l’Union européenne, la levée de l’immunité des eurodéputés indépendantistes catalans à l’appui de la dénonciation de persécution politique ?

Au regard du droit de l’Union européenne, la levée de l’immunité des eurodéputés indépendantistes catalans pourrait-elle être interprétée comme le résultat d’une « persécution politique »[14], telle que dénoncée par les intéressés ?

Parmi ces intéressés, Carles Puigdemont, président de la généralité de Catalogne au moment du référendum d’autodétermination du 1^er octobre 2017, a quitté l’Espagne après sa destitution et la mise sous tutelle de la Catalogne le 27 octobre 2017. Il a fui en Belgique alors que la justice espagnole lançait à son encontre un mandat d’arrêt européen pour rébellion, sédition, détournement de fonds publics et désobéissance à l’autorité. Lors des élections européennes de mai 2019, Carles Puigdemont a été élu eurodéputé avec d’autres indépendantistes catalans, Clara Ponsatí, Toni Comín et Oriol Junqueras. Ce dernier, resté en Espagne, a été jugé et condamné à 13 ans de prison et d’inéligibilité par la Cour suprême le 14 octobre 2019. Le 3 janvier 2020, la commission électorale centrale espagnole l’a déchu de son mandat d’eurodéputé, ce qui a conduit, le 13 janvier, le Parlement européen à constater la vacance de son siège[15]. Quelques jours plus tard, le 16 janvier, le Parlement européen a initié la procédure sur la demande de levée d’immunité adressée par la justice espagnole à l’encontre de Carles Puigdemont et Toni Comín.

L’immunité parlementaire n’est pas un privilège personnel de l’eurodéputé. Elle vise à garantir que ce dernier exerce son mandat en toute liberté et indépendance en empêchant qu’il puisse être détenu ou poursuivi en raison des opinions ou votes émis en sa qualité au sein du Parlement européen.Conformément à l’article 9 du Protocole n° 7 sur les privilèges et immunités de l’Union européenne (2012), l’immunité dont bénéficie chaque eurodéputé se déploie à deux niveaux : dans son État membre, il bénéficie d’une immunité similaire à celle reconnue aux membres de son Parlement national ; sur le territoire de tout autre État membre de l’Union européenne, il bénéficie d’une exemption de toute mesure de détention et de toute poursuite judiciaire.

Ce même article prévoit cependant que l’immunité ne peut « faire obstacle au droit du Parlement européen de lever l’immunité d’un de ses membres ». À cette fin, si une autorité nationale compétente demande au Parlement européen de lever l’immunité d’un député, il revient au président du Parlement d’annoncer la demande en séance plénière et de la renvoyer à la commission parlementaire compétente, à savoir la commission des affaires juridiques, actuellement présidée par l’eurodéputé espagnol Adrián Vázquez (Ciudadanos). La commission a la possibilité de demander toute information ou explication qu’elle estime nécessaire. De son côté, le député concerné a la possibilité d’être entendu et de présenter tout document ou élément de preuve qu’il considère pertinent.

Cet examen, qui n’est soumis à aucun délai fixe, peut durer plusieurs semaines, voire plusieurs mois. À son terme, la commission adopte ensuite à huis clos un document recommandant que le Parlement lève ou maintienne l’immunité du député concerné. La décision doit être prise en séance plénière à la majorité simple. Elle est communiquée sans délai par le président du Parlement à l’eurodéputé en cause, ainsi qu’à l’autorité compétente de l’État membre concerné. La levée d’immunité doit permettre aux autorités judiciaires nationales de lancer une enquête ou une procédure judiciaire ; elle n’est pas synonyme de déclaration de culpabilité. C’est uniquement dans le cas où un eurodéputé serait reconnu coupable d’une infraction pénale que les autorités de l’État membre pourraient décider de retirer son mandat. Une telle procédure est loin d’être exceptionnelle. En effet, le Parlement européen reçoit régulièrement des demandes de levée d’immunité parlementaire. S’il n’y répond pas toujours favorablement, il les accepte dans la grande majorité des cas. Aussi, face à l’intransigeance des séparatistes dans leur fuite en avant dans l’illégalité et la désobéissance, il serait difficile de percevoir dans l’attitude de fermeté du Gouvernement espagnol une persécution politique.

Dans le cas d’espèce, bien que la pandémie actuelle de Covid-19 ait considérablement retardé la procédure, plusieurs mois après leur élection, les parcours parlementaires respectifs de Carles Puigdemont et Toni Comín se trouvent désormais confrontés à un cap politique décisif. Devant la commission des affaires juridiques, il est probable que les leaders indépendantistes vont tenter d’alléguer une persécution politique de l’État espagnol. Dans le cas d’un vote du Parlement européen en faveur de la levée de leur immunité, permettant ainsi la reprise en Belgique de la procédure d’extradition vers l’Espagne, il est probable également que les leaders indépendantistes saisiront la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), comme l’a fait Oriol Junqueras.

Concernant ce dernier, c’est par une ordonnance de référé du 3 mars 2020 (aff. T-24/20 R) que le vice-président du Tribunal de l’Union européenne a rejeté la demande de sursis à exécution de la décision du Parlement européen du 13 janvier 2020 par laquelle celui-ci constatait la vacance du siège d’Oriol Junqueras. Le juge communautaire a distingué, d’une part, la procédure de levée de l’inviolabilité, qui relève du Parlement européen, d’autre part, la procédure de déchéance du mandat, qui relève de la compétence exclusive des États membres. Certes, le Parlement européen n’a pas compétence pour contrôler la régularité de la procédure nationale ayant conduit à la décision de déchéance du mandat d’un de ses membres. Toutefois, ce contrôle peut être réalisé par la CJUE, soit dans le cadre d’une action en manquement, à la demande de la Commission ou d’un État membre (art. 258 à 260 TFUE), soit dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, procédure permettant à une juridiction d’un État membre d’interroger la CJUE sur l’interprétation des Traités et sur l’interprétation ou la validité des actes de droit dérivé, c’est-à-dire ceux pris par les institutions, organes ou organismes de l’Union, dans le cadre d’un litige dont elle est saisie (art. 267 TFUE).

C’est par cette dernière voie, enclenchée par la Cour suprême espagnole, que la CJUE a déclaré, dans son arrêt rendu en grande chambre le 19 décembre 2019 (aff. C-502/19), qu’Oriol Junqueras bénéficiait de l’inviolabilité dès la proclamation des résultats électoraux, à savoir le 13 juin 2019. Le bénéfice de cette inviolabilité aurait dû lui permettre, alors qu’il était en détention provisoire, de se rendre librement au Parlement européen pour prendre ses fonctions. Faute pour Oriol Junqueras d’avoir obtenu l’autorisation de prêter le serment de respecter la Constitution espagnole – obligation exigée par la loi nationale aux élus du Parlement européen –, son siège a été déclaré vacant par la commission électorale centrale, ce qui a eu pour conséquence de l’empêcher d’assister à la première session du Parlement européen ouverte le 2 juillet 2019. En l’absence alors d’une demande de levée d’inviolabilité, la CJUE n’a cependant pas pris position sur les effets de son inviolabilité, aussi bien sur le refus de lever la détention provisoire du requérant pour qu’il se rende au Parlement européen en juin 2019 que sur l’exécution de sa condamnation en octobre 2019.

En octobre 2020, le Tribunal constitutionnel espagnol a reconnu la recevabilité de deux requêtes d’amparo introduites par Oriol Junqueras, lequel considère que ses droits et libertés constitutionnels ont été violés, d’une part, par les décisions de la Cour suprême l’ayant empêché de prêter serment en tant que député européen, d’autre part, par le rejet de l’habeas corpus demandé par sa famille pour obtenir sa liberté.

Pour l’heure, Oriol Junqueras a été débouté de ses recours devant les juridictions européennes. Par son ordonnance du 3 mars 2020, le vice-président du Tribunal de l’Union européenne a rejeté sa demande en référé, au motif qu’il n’était pas démontré que l’octroi de mesures provisoires était justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris)[16]. Par son ordonnance du 8 octobre 2020 (aff. C-201/20 P(R)), la vice-présidente de la CJUE a également rejeté son pourvoi, considérant que c’est à bon droit que le Parlement européen a estimé ne pas être compétent pour remettre en cause la régularité de la vacance d’un siège découlant de la déchéance du mandat conformément au droit national.

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Sur les plans international et européen, comme sur le plan national, on constate que des questions délicates demeurent posées pour parvenir à sortir de la crise catalane. Au-delà des crispations générées de part et d’autre, la canalisation des aspirations des leaders nationalistes catalans doit passer par un dialogue apaisé[17] en vue de trouver un équilibre satisfaisant entre l’intégrité territoriale de l’Espagne et l’autonomie de la Catalogne. À cet égard, comme rappelé par la Cour européenne des droits de l’homme, « un parti politique peut mener campagne en faveur d’un changement de la législation ou des structures légales ou constitutionnelles de l’État à deux conditions : 1) les moyens utilisés à cet effet doivent être en tous points légaux et démocratiques ; 2) le changement proposé doit lui-même être compatible avec les principes démocratiques fondamentaux »[18].

[1] Conseil des droits de l’homme, Examen périodique universel : Espagne, troisième cycle, 22 janvier 2020 (https://www.ohchr.org/FR/HRBodies/UPR/Pages/ESIndex.aspx).

[2] Conseil des droits de l’homme, Rapport national soumis conformément au paragraphe 5 de l’annexe à la Résolution 16/21 du Conseil des droits de l’homme : Espagne, A/HRC/WG.6/35/ESP/1, 12 novembre 2019 (https://undocs.org/fr/A/HRC/WG.6/35/ESP/1).

[3] Adrien Sénécat, « Violences policières en Catalogne : attention aux images trompeuses », Le Monde, 2 octobre 2017 (https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2017/10/02/violences-policieres-en-catalogne-attention-aux-images-trompeuses_5194905_4355770.html).

[4] Conseil des droits de l’homme, Compilation concernant l’Espagne. Rapport du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, A/HRC/WG.6/35/ESP/2, 18 novembre 2019 (https://undocs.org/fr/A/HRC/WG.6/35/ESP/2).

[5] Conseil des droits de l’homme, Résumé des communications des parties prenantes concernant l’Espagne. Rapport du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, A/HRC/WG.6/35/ESP/3, 18 novembre 2019 (https://undocs.org/fr/A/HRC/WG.6/35/ESP/3).

[6] Conseil des droits de l’homme, Rapport du Groupe de travail sur l’Examen périodique universel : Espagne, A/HRC/44/7, 18 mars 2020 (https://undocs.org/fr/A/HRC/44/7). « Le 14 janvier 2020, afin de faciliter l’Examen concernant l’Espagne, le Conseil des droits de l’homme avait constitué le groupe de rapporteurs (troïka) suivant : Bangladesh, Nigéria et Tchéquie » (§ 2).

[7] Une deuxième mention de la Catalogne porte sur la liberté de culte, qui n’est pas en lien avec la revendication autonomiste : « 150.23 Mettre la législation catalane relative aux lieux de culte en conformité avec le droit international des droits de l’homme (Pakistan) ».

[8] L’Espagne a ratifié la Convention européenne des droits de l’homme le 4 octobre 1979, permettant des requêtes interétatiques et individuelles.

[9] L’Espagne a ratifié le Pacte sur les droits civils et politiques de 1966 le 27 avril 1977, qui prévoit des communications étatiques (art. 41), l’Espagne ayant accepté une telle procédure par une déclaration en date du 11 mars 1998. Elle a, par la suite, adhéré au Protocole additionnel concernant les communications individuelles le 25 janvier 1985.

[10] À cet égard, il faut avoir conscience que l’EPU a une valeur essentiellement diplomatique. Il n’a nullement pour objet de sanctionner l’État examiné, mais de l’inciter, sur la base d’un dialogue constructif, à rendre des comptes de son bilan en matière de droits humains. Le fait qu’une certaine publicité soit donnée au mécanisme de l’EPU – les rapports étant rendus publics sur le site du Conseil des droits de l’homme tandis que la procédure est commentée sur les médias – tend à inciter l’État examiné à justifier solidement ses positions sur certaines problématiques des droits humains.

[11] En ce sens, voir notamment Nabil Hajjami, « La situation en Catalogne au regard du droit international public », Centre de Droit International, Université Libre de Bruxelles, 13 octobre 2017 (https://cdi.ulb.ac.be/situation-catalogne-regard-droit-international-public-contribution-de-nabil-hajjami-maitre-de-conferences-a-luniversite-paris-nanterre-cedin).

[12] Voir l’état des ratifications sur le site du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/Treaty.aspx?CountryID=163&Lang=FR).

[13] Voir la fiche du pays sur le site du Conseil de l’Europe (https://www.echr.coe.int/Documents/CP_Spain_fra.pdf).

[14] Voir notamment « Carles Puigdemont : ‘La Catalogne pose la question des droits de l’homme à toute l’Europe », France24.com, 12 février 2021 (https://www.france24.com/fr/%C3%A9missions/ici-l-europe/20210212-carles-puigdemont-la-catalogne-pose-la-question-des-droits-de-l-homme-%C3%A0-toute-l-europe).

[15] Pour un commentaire de cette décision, voir notamment Daniel Ventura, « Inviolabilité des élus européens : le Tribunal de l’Union européenne confirme l’impuissance du Parlement », Dalloz, 20 avril 2020 (https://www.dalloz-actualite.fr/flash/inviolabilite-des-elus-europeens-tribunal-de-l-union-europeenne-confirme-l-impuissance-du-parl#.YC1X2jKg9PZ).

[16] Dans cette ordonnance du 3 mars 2020 du vice-président du Tribunal, le positionnement de la Cour suprême espagnole est clairement explicitée : « Par ordonnance du 9 janvier 2020, le Tribunal Supremo (Cour suprême) s’est prononcé sur les effets de l’arrêt du 19 décembre 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115), sur la procédure pénale concernant le requérant. Il a notamment estimé que, à la suite de cet arrêt, il n’y avait pas lieu d’adresser une demande de levée de l’immunité parlementaire du requérant au Parlement, en prenant appui, notamment, sur le fait que, lorsque le requérant avait été proclamé élu, la procédure pénale le concernant était arrivée à son terme et le délibéré avait débuté. Ainsi, dans la mesure où le requérant avait obtenu la qualité de député européen alors que la procédure se trouvait déjà dans la phase du procès, il ne pouvait invoquer une immunité pour faire obstacle à la poursuite de ce procès. Dans le dispositif de ladite ordonnance, le Tribunal Supremo (Cour suprême) a considéré, en particulier, qu’il n’y avait pas lieu d’autoriser le déplacement du requérant au siège du Parlement, ni d’autoriser sa libération, ni de déclarer la nullité de l’arrêt du 14 octobre 2019, ni d’adresser de demande de levée d’immunité parlementaire au Parlement. Il a également décidé de communiquer cette ordonnance à la commission électorale centrale et au Parlement. Le même jour, cette juridiction a décidé d’examiner la demande de sursis à l’exécution de la décision de la commission électorale centrale du 3 janvier 2020 selon la procédure ordinaire et a rejeté les demandes de mesures d’extrême urgence présentées dans ce cadre par le requérant » (aff. T‑24/20 R, § 16).

[17] Robert Kolb, Tarcisio Gazzini, Catherine Maia, « The question of Catalonia: a window of opportunity to move forward », Multipol, 14 juillet 2020 (http://reseau-multipol.blogspot.com/2020/07/point-de-vue-question-of-catalonia.html).

[18] Cour EDH, Forcadell I Lluis et autres c. Espagne, req. n° 75147/17, 7 mai 2019, § 37.