État de droit et valeurs de l’Union européenne

Par, Romain Tinière Professeur de droit public à l’Université Grenoble-Alpes – CRJ, Chaire Jean Monnet

Hongrie, Pologne, Slovaquie, Roumanie, Malte, … La liste des États membres s’affranchissant de manière plus ou moins franche des valeurs fondatrices de l’Union européenne s’accroît dangereusement depuis quelques temps ¹. À croire que les gouvernements en poste dans ces États veulent absolument donner raison à ceux qui craignaient que l’élargissement de l’Union vers l’est affaiblisse les valeurs de respect des droits de l’homme, de l’État de droit et de la démocratie en permettant l’intégration de nouveaux membres trop fraîchement convertis à la démocratie pluraliste ². On se rappellera en effet que la formalisation de ces valeurs et la création de mécanismes sensés en assurer le respect a été conçue avant tout pour préparer les futurs élargissements aux États de l’ex bloc de soviétique lors du sommet européen de Copenhague des 21 et 22 juin 1993 ³.

Comme souvent dans l’Union, la construction a été progressive. Elle a abouti à un dispositif fondé sur l’article 2 TUE, qui égraine les valeurs fondatrices de l’Union, valeurs communes en outre à ses États membres, et qui s’appuie sur un double mécanisme de contrôle, a priori et a posteriori. L’article 49 TUE pose ainsi explicitement comme condition d’adhésion le respect des valeurs de l’article 2, alors que l’article 7 TUE inaugure un mécanisme de contrôle politique du respect de ces valeurs par les États membres. Beaucoup a déjà été écrit sur l’efficacité de ce mécanisme et l’existence d’un éventuel double standard selon que l’on est un État candidat ou un État membre ⁴. Là n’est toutefois pas l’objet de cette communication. Il s’agit plutôt de s’efforcer de réfléchir sur les tenants et les aboutissants du choix d’appréhender cette crise des valeurs que traverse l’Union européenne sous l’angle du respect d’une seule d’entre elles : l’État de droit. Or, si l’État de droit est incontestablement l’une des valeurs de l’Union, elle ne saurait pour autant les résumer toutes.

L’article 2 TUE dispose que « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes. » Cette liste regroupe visiblement des notions dont la portée est très variable : dignité, liberté et égalité ne suffisent-elles pas à englober le droit des minorités, la non-discrimination ou encore l’égalité femmes-hommes ? Bref, résultat d’un compromis politique ce texte n’est pas des plus précis sur le plan juridique. Il en découle néanmoins assez clairement que les valeurs fondatrices de l’Union peuvent être ramenées au triptyque du Conseil de l’Europe : État de droit, démocratie, droits de l’homme ⁵.

Pourquoi dans ce cas la Commission européenne, souhaitant trouver un remède aux carences du mécanisme de l’article 7 TUE, s’est-elle concentrée sur le seul État de droit en proposant son nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’État de droit ⁶ et quelles sont les conséquences de ce choix pour la protection des valeurs dans l’Union ?

Répondre à cette question suppose d’abord de souligner le rapprochement entre ces trois volets du triptyque que sont l’État de droit, la démocratie et les droits de l’homme, même si les propos qui suivent se concentreront sur le seul rapprochement entre droits de l’homme et État de droit à l’exception donc de la démocratie ⁷. Cela suppose ensuite, d’apprécier les limites de ce phénomène pour enfin se tourner vers le cœur du problème : pourquoi et, surtout, comment sortir de ce qui constitue, non pas vraiment une impasse, mais à tout le moins une réponse partielle et insuffisante à la crise actuelle des valeurs en Europe.

1- Le rapprochement entre droits fondamentaux et État de droit

On assiste en effet à un double mouvement de « substantialisation » de l’État de droit et de « procéduralisation » des droits fondamentaux conduisant à un rapprochement, voire une confusion de ces deux notions.

Quelques brefs rappels sur ce double mouvement assez bien connu.

L’État de droit s’est, dans un premier temps, contenté d’exiger une forme d’encadrement juridique de la puissance de l’État, son action devant être encadrée et régie par le droit ⁸. Selon J. Chevallier, « l’État de droit se présente ainsi sous l’aspect de la hiérarchie des normes, dont le respect doit être garanti à tous les niveaux par le contrôle d’un juge indépendant » ⁹. À partir de la fin de la seconde guerre mondiale, cette notion qui n’était que procédurale va intégrer progressivement une préoccupation de protection effective des droits fondamentaux des sujets de droit. Le respect de l’État de droit, dans une acception exigeante, suppose donc le respect des droits fondamentaux ¹⁰.

La Commission de Venise dans sa « Liste des critères de l’État de droit » adoptée en mars 2016 ¹¹ souligne ainsi que « l’État de droit serait une coquille vide sans la protection des droits de l’homme. Inversement, la protection et la promotion des droits de l’homme ne sont réalisées que par le respect de l’État de droit » (pt 31). Dans l’argumentaire de son nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’État de droit, la Commission européenne souligne quant à elle que l’État de droit « garantit que toutes les autorités publiques agissent dans les limites fixées par la loi, conformément aux valeurs de la démocratie et des droits fondamentaux, et sous le contrôle de juridictions indépendantes et impartiales » ¹². Affirmation reprise depuis dans deux communications plus récentes de la Commission ¹³.

Ce mouvement de substantialisation de l’État de droit en Europe est complété par une procéduralisation grandissante de la protection des droits fondamentaux. Ce phénomène ¹⁴ est particulièrement notable en droit de la Convention européenne des droits de l’homme avec le développement des « obligations positives procédurales » ¹⁵ ou « obligations d’enquête » ¹⁶. En vertu de cette forme d’obligation positive, fruit de la créativité du juge de Strasbourg ¹⁷, les États parties à la Convention ont l’obligation, pour certains droits matériels ¹⁸, de prévoir un cadre procédural permettant l’établissement des faits par une enquête officielle, de fournir une procédure judiciaire adéquate ou encore de réaliser des études d’impact en amont d’un projet en cas d’atteinte alléguée à l’environnement. Ce développement d’un volet procédural de droits substantiels concerne aussi, même si dans une moindre mesure, la Cour de justice de l’UE, notamment dans le cadre du contentieux des sanctions ciblées ¹⁹. Il accompagne en outre dans les deux cas, un mouvement de renforcement des droits fondamentaux procéduraux relevant également de l’État de droit autour de la notion de procès équitable.

Il résulte de ce double mouvement une forme de confusion entre les notions d’État de droit et de droits fondamentaux et l’idée selon laquelle garantir le respect de l’un permet la protection effective des autres. En effet, si l’État de droit inclut les droits fondamentaux et que les droits fondamentaux se procéduralisent, pourquoi ne pas se concentrer sur le seul respect de l’État de droit ? Le rapprochement indéniable entre ces deux notions ne vaut toutefois pas équivalence.

2- Les dangers d’une confusion

Laisser entendre que le respect de l’État de droit entraîne nécessairement et automatiquement la protection effective des droits fondamentaux est un leurre, ce pour au moins deux raisons.

1- La première réside dans l’important décalage existant entre l’affirmation du principe selon lequel l’État englobe la protection des droits fondamentaux et son application.

Ainsi, si la Commission de Venise lie étroitement État de droit et droits de l’homme dans sa liste des critères relatifs à l’État de droit, la dite liste se concentre sur la seule dimension procédurale de l’État de droit. Qu’on en juge : Légalité, sécurité juridique, prévention de l’abus de pouvoir, accès à la justice, procès équitable, justice constitutionnelle. Seule apparaît en toute fin de liste au titre des exemples de défis spécifiques à l’État de droit, outre la corruption et les conflits d’intérêts, la question de la collecte des données de la surveillance exercée sur les citoyens.

Il en va de même pour la Commission européenne dont la liste de critères visant à s’assurer du respect effectif de l’État de droit s’inspire explicitement de celle de la Commission de Venise et retient la légalité, la sécurité juridique, l’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, des juridictions indépendantes et impartiales, un contrôle juridictionnel effectif, « y compris le respect des droits fondamentaux », et l’égalité devant la loi » ²⁰. Le nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’État de droit mentionne donc bien une conception formelle et substantielle de l’État de droit, insistant sur l’importance du respect de cette notion pour assurer la garantie effective des droits fondamentaux, mais semble ne se concentrer en pratique que sur la seule dimension formelle. Autrement dit, présenté comme un instrument au service de la préservation des valeurs de l’Union en préparant une activation éventuelle de l’article 7 TUE, ce nouveau cadre pour renforcer l’État de droit ne se concentre en réalité que sur une seule de ces valeurs : celle du respect de l’État de droit dans sa conception formelle ²¹, donc pas la plus exigeante. D’ailleurs, l’Agence des droits fondamentaux dans son rapport annuel pour l’année 2013 prend position en faveur de la mise en place d’un « cadre stratégique de l’Union européenne en matière de droits fondamentaux » visant à compléter, sur le plan du respect des droits fondamentaux, le mécanisme de suivi de l’État de droit créé par la Commission ²². Il est donc clair que pour l’Agence, ce nouveau cadre pour renforcer l’État de droit ne permet pas de réaliser un suivi du respect de l’ensemble des droits fondamentaux mais seulement de certains des droits procéduraux inscrits dans la Charte.

2- On pourrait regretter ce décalage entre les principes affirmés en préambule de ce nouveau mécanisme de garantie de l’État de droit et la pratique. Mais, pour être honnête, et c’est selon nous la seconde raison pour laquelle une confusion des valeurs au profit du seul État de droit est un leurre, il faut plutôt s’en féliciter. Car, comment justifier qu’un mécanisme intitulé « nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’État de droit » s’intéresse en réalité à l’ensemble des valeurs, y compris donc les droits fondamentaux garantis par la Charte, sous le prétexte que l’État de droit englobe ces différentes notions ? Peut-on sérieusement, au seul nom de l’État de droit, s’intéresser à la protection de la vie privée, de la liberté d’expression, de la liberté d’association ou de culte ? Il existe une autre notion pour cela : les droits fondamentaux ou droits de l’homme. Cela apparaît certainement comme une évidence, mais peut-être fallait-il la rappeler pour souligner qu’un mécanisme de garantie de l’État de droit ne saurait prétendre assurer la protection de l’ensemble des valeurs de l’Union.

Laisser entendre que le respect de l’État de droit entraîne nécessairement et automatiquement la protection effective des droits fondamentaux est donc un leurre, mais c’est aussi une conception potentiellement dommageable pour les autres valeurs de l’Union. Le respect de l’État de droit est un moyen au service de la protection des autres valeurs de l’Union, non une fin en soi. Assortir le contrôle du respect de ces valeurs matérielles d’un contrôle portant sur les moyens procéduraux à leur service permet de renforcer leur protection ²³. Pas sa substitution. Or, le nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’État de droit tend à laisser penser que les valeurs de l’Union sont entièrement fongibles dans l’État de droit…

Les dangers d’une procéduralisation excessive de la protection des droits fondamentaux ont déjà été soulignés par la doctrine ²⁴ dans le contentieux de la Convention européenne des droits de l’homme : Elle conduit certains États peu scrupuleux à privilégier une violation des obligations positives procédurales en interdisant, par exemple, l’enquête susceptible de mettre en évidence la violation du droit substantiel à l’origine de la saisine de la Cour. Or, il est bien moins infamant d’être condamné pour la violation d’obligations procédurales liées au respect de l’article 3 de la Convention, que pour une violation au fond de cet article. Si le respect de l’État de droit est une condition du respect effectif de l’ensemble des droits fondamentaux, il peut aussi conduire à détourner le regard des violations de fond. Or, ce constat est évidemment transposable à l’Union et a déjà été formulé concernant le contentieux des sanctions ciblées ²⁵.

3- Tentative d’explication et perspectives

Ce choix en faveur du seul État de droit peut d’abord être perçu comme visant à préserver l’intégrité du droit de l’Union. La Commission européenne l’affirme d’ailleurs très clairement dans sa communication relative au nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’État de droit (préc.), lorsqu’elle souligne la nécessité que les autorités nationales se fassent mutuellement confiance dans le respect de l’État de droit pour que l’espace de liberté, de sécurité et de justice continue d’exister. Comment en effet accepter d’exécuter un mandat d’arrêt européen vers un État dont la justice ne serait pas indépendante ? La Cour de justice a parfaitement compris la difficulté, comme elle l’a montré dans sa jurisprudence récente ²⁶ et la doctrine a déjà souligné cette double fonction de l’État de droit ²⁷.

Ce choix apparaît toutefois surtout comme une solution de facilité qui peut s’avérer être à courte vue. Effectivement, le standard de l’État de droit dans sa conception procédurale est d’un maniement plus aisé que les droits substantiels. Comme le souligne la Commission dans sa communication visant à poursuivre le renforcement de l’État de droit dans l’Union : « Dans l’ensemble, il s’agit d’un principe bien établi, bien défini en substance et qui peut être soumis à une évaluation objective permettant de déceler des lacunes sur une base solide et stable » ²⁸. En atteste d’ailleurs la liste des critères de l’État de droit de la Commission de Venise. Or, on ne peut pas en dire autant des droits fondamentaux substantiels. En effet, apprécier le respect effectif de ces droits peut difficilement faire l’objet d’une « évaluation objective » sur « une base solide et stable », voire procéder de l’application mécanique d’une liste de critères, du fait du rôle central du principe de proportionnalité. S’il demeure possible de déterminer certaines lignes rouge ²⁹, la plupart des violations potentielles supposent une appréciation détaillée des circonstances avant de pouvoir conclure à une éventuelle violation.

Qui plus est, s’ajoute à cette « facilité technique », une « facilité politique » relative. Il est en effet moins délicat de nouer un dialogue avec un gouvernement national sur des questions procédurales faisant, ou semblant faire, consensus telle que l’indépendance de la justice ³⁰, que d’évoquer les droits des personnes appartenant à des minorités, les droits fondamentaux des migrants ou encore la liberté de religion. Or, ces questions se posent incontestablement dans un certain nombre d’État de l’Union et doivent être abordées de front. Il suffit ici de rappeler, sur un plan strictement juridique, que la question de l’articulation entre confiance mutuelle et protection des droits fondamentaux ne se pose pas qu’en des termes procéduraux ³¹. L’accent mis sur le respect de l’État de droit ne doit pas conduire à aborder toutes les problématiques qu’engendre la montée de l’illibéralisme en Europe sous le seul angle procédural.

Selon nous la Commission doit nécessairement compléter le dispositif actuel portant sur le seul État de droit par au moins deux mécanismes si elle entend faire en sorte que l’Union puisse faire face à cette crise des valeurs ³² :

– Le premier existe déjà, est bien connu mais notoirement sous employé en matière de respect des droits fondamentaux : la procédure d’infraction. Celle-ci peut parfaitement se fonder sur le respect des dispositions de la Charte des droits fondamentaux, possibilité que la Commission vient à peine de commencer à explorer…mais pour l’instant uniquement sur le fondement de l’article 47 consacrant le droit à une protection juridictionnelle effective ³³ La Commission devrait davantage utiliser cette voie lorsque cela est possible en s’appuyant sur d’autres dispositions de la Charte ³⁴.

– Le second mécanisme pourrait être complémentaire du premier. Il s’agirait d’une procédure d’évaluation périodique du respect des valeurs confiée à l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne et fondée sur le respect des dispositions de la Charte telle que celle-ci l’a proposé à la demande du Parlement dans un avis de 2016 ³⁵.

Si l’issue de la crise des valeurs en Europe ne réside évidemment pas dans le seul jeu de ces deux mécanismes, ils en sont une condition nécessaire car ce n’est qu’en se posant les bonnes questions que l’on peut espérer trouver les bonnes réponses.