Note sous CEDH, 1er juillet 2021, Association Burestop 55 et autres c/ France, n°56176/18

Par Marina Eudes, maître de conférences HDR à l’Université Paris Nanterre

Alors même que le texte de la Convention est silencieux à ce sujet ¹, la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après Cour EDH) traite depuis plusieurs décennies d’un important contentieux lié aux questions environnementales ². Les premières affaires ont pu être tranchées sur le fondement du droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile, garanti à l’article 8 de la CEDH ³, ou celui de la protection contre les atteintes à la vie ou les mauvais traitements, envisagés aux articles 2 et 3 ⁴. Sur ces aspects, on pourra consulter la riche thèse de Paul Baumann consacrée à l’étude de la vaste jurisprudence européenne relative au droit à un environnement sain ⁵. Cette œuvre prétorienne doit être saluée en ce qu’elle a permis, et permet encore, de sanctionner, via les techniques de protection par ricochet et le jeu des obligations positives, des atteintes graves à l’environnement ayant un impact sur la réalisation des droits les plus fondamentaux ⁶.

Au-delà de cette jurisprudence désormais bien connue par les avocats, d’autres griefs peuvent également être mobilisés par ces derniers pour fonder d’utiles recours adressés à la Cour de Strasbourg. Il convient ainsi de citer l’article 6 de la Convention, relatif au droit au procès équitable, ou plus précisément au droit d’accès à un tribunal, ainsi que l’article 10 garantissant la liberté d’expression, dans sa composante relative à la liberté de recevoir des informations. C’est précisément sur ce double fondement conventionnel que l’affaire Burestop 55 et autres a été présentée à la Cour EDH ⁷.

A l’origine de cette requête, plusieurs associations de défense de l’environnement s’opposent depuis 1998 au projet d’installation d’un centre de stockage souterrain de déchets radioactifs « de haute activité et à vie longue » sur le site de Bure, dans la Meuse ⁸. Plus précisément, le projet consiste à enfouir en couche géologique profonde (soit à 500 mètres sous terre) des déchets identifiés comme étant très dangereux, car présentant un fort taux de radioactivité et ce, probablement pendant plusieurs centaines voire milliers d’années. Cette donnée explique l’ampleur de la mobilisation d’individus, d’associations et d’élus locaux ⁹, qui allèguent de possibles atteintes à l’environnement et à la santé humaine qui pourraient survenir dans l’hypothèse où seraient organisés sur cette zone des forages à visée géothermique, dans le cas où la mémoire de l’enfouissement se perdait à l’avenir. On comprend immédiatement la sensibilité du sujet et la méfiance respective des militants écologistes, d’une part, et des autorités publiques incarnées par l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), d’autre part ¹⁰.

Avant cette affaire Burestop, la thématique de la gestion des déchets nucléaires n’avait pas fait l’objet d’arrêt au fond de la Cour européenne des droits de l’homme ¹¹. Or, le sujet plus large de l’usage de l’énergie nucléaire et de ses conséquences est régulièrement présent dans le débat démocratique, en France ¹²comme ailleurs. La position de la Cour était donc particulièrement attendue par les défenseurs de l’environnement et ces derniers ont sans doute été satisfaits de la décision adoptée dans la présente affaire et ce, par une chambre statuant à l’unanimité. L’arrêt en question apporte en effet des éléments intéressants sur l’accessibilité des associations environnementales aux tribunaux (I), tout en fournissant d’utiles précisions sur le droit à obtenir des informations relativement aux conditions d’enfouissement de déchets radioactifs (II) ¹³.

I. l’accès au juge des associations de défense de l’environnement

Afin de s’opposer au projet litigieux d’enfouissement des déchets radioactifs, plusieurs associations ont engagé des procédures par lesquelles elles contestent le constat fait par l’ANDRA du faible intérêt géothermique de la zone de Bure, alors que le rapport d’un ingénieur qu’elles avaient sollicité évoquait au contraire une ressource géothermique « non négligeable » (§ 18 et s.). Selon les requérantes, il y avait donc un risque de voir un jour la zone d’enfouissement de Bure faire l’objet de forages. Saisies d’une demande d’indemnisation du préjudice résultant de manquements fautifs de l’ANDRA à son « obligation d’information du public » ¹⁴, les juridictions civiles ont toutefois considéré que les associations n’avaient pas démontré un intérêt à agir ¹⁵. Plus précisément, au stade de la Cour d’appel puis de la Cour de cassation, les juges ont distingué les associations dont l’objet social vise explicitement la lutte contre les dangers liés à l’industrie nucléaire, qui pouvaient agir en justice en l’espèce, et l’association Mirabel, dont l’objet vise plus généralement la protection de l’environnement et dont l’action devait être déclarée irrecevable(§§29-35).

La première question posée à la Cour EDH est donc celle de la détermination des personnes morales habilitées à saisir le juge dans un contentieux lié à la gestion des déchets radioactifs. S’il est vrai que le droit d’accès à un tribunal n’est pas absolu, les restrictions à ce droit doivent classiquement répondre à un but légitime et être proportionnées à ce but. Le but légitime n’est pas contesté ici : il s’agit d’éviter l’engorgement des juridictions. C’est sur le terrain de la proportionnalité que la Cour ne suit pas le raisonnement des juges français. En effet, elle considère d’abord que l’association Mirabel pouvait revendiquer être titulaire d’un intérêt à agir propre pour défendre son droit à l’information ¹⁶. Elle était ensuite agréée à agir en justice, conformément au Code de l’environnement, pour la défense d’intérêts collectifs. Et surtout, son objet social relatif à la défense de l’environnement en général aurait dû être compris comme incluant logiquement la protection contre les risques nucléaires ¹⁷. Elle aurait donc dû être en mesure de saisir un tribunal pour contester les décisions de l’ANDRA. Pour le dire autrement, la Cour considère donc qu’il ne faut pas retenir une lecture trop formaliste des statuts associatifs, afin de ne pas porter atteinte à la possibilité d’agir en justice de ces acteurs essentiels de la société civile ¹⁸.

L’admission de la recevabilité d’un grief fondé sur l’article 6 porté par une association environnementale ¹⁹n’est pas une nouveauté dans la jurisprudence européenne. C’est toutefois la première fois qu’un constat de violation de cette disposition est affirmé dans le contentieux de la gestion des déchets nucléaires. Il s’agit donc d’un message fort à destination des associations environnementales, souvent très mobilisées, davantage que les individus et les élus, et ce, pendant des années, voire des décennies, à la fois sur le terrain et devant les prétoires.

II. Les caractéristiques des informations devant être communiquées au sujet des projets de gestion de déchets radioactifs

Donnée récurrente dans tout débat autour du nucléaire et évidemment présente dans l’affaire Burestop, des expertises contradictoires peuvent être mobilisées par les partisans et les opposants de l’exploitation de cette source d’énergie ²⁰. En l’espèce, les associations requérantes contestaient la manière dont l’ANDRA avait évalué la qualité géothermique du site de Bure et par conséquent la possibilité d’y enfouir sans risque des déchets radioactifs. Est alors posée ici la question de la qualité des informations détenues par l’Etat et qui doivent, dans certaines circonstances, être communiquées car elles présentent un intérêt public ²¹. L’existence de cette obligation ne faisait pas de doute en l’occurrence puisque le droit français imposait explicitement à l’ANDRA de mettre à la disposition du public les informations relatives à la gestion des déchets radioactifs ; elle l’a d’ailleurs fait à la demande des associations requérantes. La Cour va toutefois plus loin en soulignant que le fait de fournir une information « insincère, inexacte ou insuffisante » s’apparenterait à un refus d’informer contraire à l’article 10 de la Convention (§§ 85 et 108). Cette précision sur la qualité de l’information en cause apparaît pour la première fois dans la jurisprudence européenne ²²et c’est précisément sur ce point que les requérants et le gouvernement français s’opposaient. Les associations relevaient en effet des contradictions dans les adjectifs utilisés par l’ANDRA sur le potentiel géothermique de la zone de Bure (« faible », « banale ») et l’interprétation à retenir des textes pertinents (évoquant le « caractère exceptionnel des ressources souterraines ») (§ 99). La Cour ne tente pas de se lancer à son tour dans une expertise qui serait du reste déplacée : elle considère qu’il suffit que « les informations relatives à un projet représentant un risque environnemental majeur » (§ 109) soient fiables et qu’en cas de contestation, les intéressés puissent bénéficier d’un recours permettant le contrôle de leur contenu et de leur qualité (§§ 114-115). En l’espèce, des procédures judiciaires ²³ ont permis de discuter de façon contradictoire des données communiquées par l’ANDRA, par ailleurs corroborées par plusieurs de ses partenaires institutionnels ²⁴. La Cour conclut alors à l’absence de violation de l’article 10 de la Convention.

Cette partie de l’arrêt a sans doute déçu les associations requérantes. Il n’en reste pas moins, sur le plan des principes, que la Cour européenne des droits de l’homme a clairement affirmé trois éléments importants : tout d’abord, que la protection contre les risques nucléaires entrait pleinement dans la mission des associations généralistes de défense de l’environnement ; ensuite, que l’enfouissement de déchets radioactifs était assimilé à un projet représentant un « risque environnemental majeur » (§ 109) ; enfin, que la qualité des informations détenues par les autorités publiques relativement à ce type de projet ²⁵devait faire l’objet d’un contrôle contradictoire ²⁶. La Cour propose ici des pistes utiles afin de guider les Etats dans un domaine vis-à-vis duquel ces derniers peuvent parfois être réticents à décider et à agir d’une manière totalement transparente et soucieuse des générations futures. A cet égard, on pourrait souligner avec l’historien de la démocratie Pierre Rosanvallon que la gestion des déchets nucléaires est un « exemple archétypique » du comportement de nombre de gouvernements repoussant dans le futur des questions délicates à traiter ²⁷ alors qu’il faudrait « introduire le futur dans la conduite du présent » à l’âge des grandes menaces touchant l’humanité ²⁸.

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Pour conclure, il semble intéressant de dresser un parallèle entre le développement du contentieux environnemental devant la Cour EDH et une situation plus délicate devant la Cour de justice de l’Union européenne. En effet, alors qu’est constatée une augmentation sensible du nombre de recours déposés à Strasbourg à ce sujet, y compris par des associations, l’accessibilité du prétoire de Luxembourg est beaucoup moins assurée pour les défenseurs de l’environnement ²⁹. Ceci est d’autant plus remarquable que l’UE et ses Etats membres sont tous parties à la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement ³⁰. Or ce texte ³¹prône une forme de démocratie environnementale rendue effective par l’accès du public à la justice, le public pouvant ici être représenté par des associations. Cette justice environnementale semble donc pour l’instant plus visible à Strasbourg qu’à Luxembourg, sans doute car elle repose sur un corpus de droits de l’homme plus anciennement et solidement ancré que les normes européennes de protection de l’environnement ³².