Quelle(s) liberté(s) pour le(s) juge(s) de l’asile ?
Par Xavier Vandendriessche, Agrégé des Facultés de droit, Professeur à Sciences-Po Lille, CRDP (ULR 4487)
La présente contribution est le fruit de mon expérience personnelle en tant que juge assesseur à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), représentant le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) entre janvier 2021 et octobre 2025. Au cours de cette période, j’ai pu participer à 141 audiences ayant eu à traiter 1498 recours formés contre des décisions rendues par l’Office français des réfugiés et apatrides (OFPRA). Il résulte de ce qui précède que cette contribution ne prétend ni à l’exhaustivité ni à la précision statistique ; elle ne constitue que le modeste reflet des observations réalisées par un juge assesseur “de base” et les opinions émises ici n’engagent par conséquent ni la Cour nationale du droit d’asile ni le HCR.
Juridiction administrative unique ayant son siège à Montreuil, la CNDA comporte, depuis la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024, des Chambres territoriales (Bordeaux, Lyon, Nancy, Toulouse, Marseille, Nantes). La CNDA a une activité extrêmement importante en raison d’un taux particulièrement élevé de recours contre les décisions du directeur général de l’OFPRA (84 % en 2024) ; elle a ainsi enregistré 56 497 affaires en 2024[1] et en a réglé 61 593 avec un délai moyen de 5 mois et 9 jours.
Derrière l’expression simple de “juge de l’asile” se cache en réalité une certaine diversité qui impose de passer du singulier au pluriel ; on tentera ainsi, en premier lieu, d’identifier qui sont les juges de l’asile. Ce n’est qu’ensuite qu’il sera possible de tenter de mesurer leur(s) liberté(s) dans l’exercice de leur mission.
I. Qui sont les juges de l’asile ?
Sur les 5 590 audiences organisées par la Cour en 2024, 32 % des affaires jugées par la CNDA l’ont été par ordonnance intervenant dans les hypothèses visées à l’art. R. 532-3 CESEDA : désistements ; incompétence de la cour ; non-lieu à statuer ; recours entachés d’une irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours d’instance ou qui n’ont pas été régularisés ; recours qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause la décision de l’OFPRA.
Par définition, ces ordonnances ne seront pas évoquées dans le cadre de la présente contribution dès lors que les juges assesseurs n’y participent pas. On évoquera en revanche la question du choix entre juge unique et audience collégiale (A) avant de dire quelques mots des présidents des formations de jugement (B) et des juges assesseurs (C).
A. Juge unique ou audience collégiale
En 2024, ce sont 68 % des affaires jugées par la Cour qui l’ont été au cours d’une audience, et 23 % des décisions prises à l’issue d’une audience sont prises par un juge statuant seul. On sait que la loi du 26 janv. 2024 dite “Darmanin” a procédé à une inversion du principe applicable auparavant en prévoyant, par un nouvel art. L. 131-7 CESEDA, que le président de la formation de jugement statue seul, sauf si de sa propre initiative ou à la demande du requérant, lui ou le président de la CNDA « (…) ne décide, à tout moment de la procédure, d’inscrire l’affaire devant une formation collégiale ou de la lui renvoyer s’il estime qu’elle pose une question qui le justifie (…). » Il s’agissait, selon les travaux parlementaires, de réserver à la formation collégiale les affaires concernant des personnes ayant des vulnérabilités particulières (les mineurs non accompagnés, les personnes LGBT, par exemple), présentant des questions juridiques complexes ou relevant d’une appréciation des faits dans un contexte géopolitique troublé en constante évolution comme, en pratique, pour la Libye, l’Érythrée, la Somalie ou l’Afghanistan. Quoi qu’il en soit, c’est la juridiction qui seule pourra estimer de la pertinence du renvoi sur chaque affaire individuelle, ce qui lui permettrait de préserver une part importante de collégialité.
Cette réforme, particulièrement controversée, au point que près de 200 juges de l’asile étaient intervenus auprès des parlementaires pour leur enjoindre de retirer cet article particulièrement inutile et néfaste, a néanmoins passé l’obstacle du contrôle de constitutionnalité[2], le Conseil constitutionnel ayant considéré que “le fait que la Cour nationale du droit d’asile statue à juge unique ne porte pas, par lui-même, atteinte aux droits de la défense. D’autre part, le président de la Cour nationale du droit d’asile ou le président de la formation de jugement peut décider de sa propre initiative ou à la demande du requérant, de renvoyer l’examen d’une affaire à une formation collégiale à tout moment de la procédure, s’il estime que celle-ci pose une question qui le justifie. En laissant au président de la Cour nationale du droit d’asile ou au président de la formation de jugement le soin d’apprécier si une affaire requiert un examen devant une formation collégiale, le législateur n’a pas instauré de discrimination injustifiée entre les demandeurs d’asile auxquels sont assurées des garanties égales”. Pourtant, « La collégialité est un principe fondamental de la justice : rendre un jugement avec trois juges qui doivent dégager une majorité. C’est une protection et une garantie d’impartialité pour tout justiciable et surtout pour les demandeurs d’asile » [3], mais également pour les juges eux-mêmes.
Compte tenu de ce qui précède, le choix entre juge unique et audience collégiale reste placé entre les mains de la Cour elle-même et la pratique a démontré que la réforme, en l’état, n’avait pas entraîné de bouleversements dans le rapport juge unique / audiences collégiales (cf. ci-dessous).
B. Les présidents des formations de jugement
Chaque formation de jugement de la CNDA est présidée par un magistrat permanent affecté dans la juridiction ou par un magistrat non permanent ayant au moins six mois d’expérience en formation collégiale à la Cour (Art. L. 131-5), nommé soit par le vice-président du Conseil d’État (membres du Conseil d’État ou magistrats administratifs en activité ou honoraires), soit par le premier président de la Cour des comptes (magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraires), soit enfin par le ministre de la justice (magistrats du siège en activité et les magistrats honoraires de l’ordre judiciaire).
En pratique, sur les 142 audiences auxquelles j’ai participé en tant que juge assesseur, j’ai pu constater qu’une très grande majorité de présidents étaient issus des juridictions administratives (plus de 75 %) et nettement moins des juridictions financières (13 %) et judiciaires (12 %). Sur les 87 présidents sous l’autorité desquels j’ai eu l’honneur de siéger, 7 provenaient du Conseil d’État, 8 de la Cour des comptes (plus 3 magistrats de CRC), 10 de l’autorité judiciaire et 59 des tribunaux administratifs et Cours administratives d’appel.
Au-delà de cette différence d’origine des présidents de formation de jugement, il existe des approches nécessairement différentes du contentieux de l’asile, l’accent mis sur les aspects procéduraux (notamment le respect du principe du contradictoire) étant variable. Si les magistrats administratifs sont évidemment rompus à la pratique du recours de plein contentieux qui s’applique devant la CNDA, les magistrats de l’ordre judiciaire démontrent une capacité particulière à prendre toute la mesure de l’oralité des débats, tellement importante dans le contentieux de l’asile.
Le parcours (actuel ou antérieur) des présidents de formation de jugement conditionne également largement leur façon de diriger les débats et de mener l’instruction de chaque dossier. Ainsi, par exemple, il n’est pas rare que les présidents issus des juridictions administratives aient eu une « vie administrative » avant de devenir magistrats administratifs, leur permettant par exemple de particulièrement maîtriser la situation géopolitique de telle ou telle région ; d’autres pratiquaient ou pratiquent encore le contentieux administratif des étrangers (notamment s’agissant des mesures d’éloignement), ce qui influence nécessairement leur action à la tête de la formation de jugement.
C. Les assesseurs
Aux termes de l’art. L. 131-6 CESEDA, lorsqu’elle siège en formation collégiale, la formation de jugement comprend, outre son président, deux juges assesseur :
- Un assesseur « Conseil d’État », choisi parmi les magistrats pouvant être désignés en tant que présidents de formation de jugement ou en raison de leurs compétences dans le domaine juridique ou géopolitique ;
- Un assesseur « HCR », proposé au Vice-président du Conseil d’État par le représentant en France du haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés en raison de ses compétences dans le domaine juridique ou géopolitique
On constate que les assesseurs « Conseil d’État » ont souvent un profil « administratif » assez marqué comprenant de nombreux anciens militaires de haut rang, d’anciens diplomates ou hauts fonctionnaires. Il s’agit, pour la très grande majorité de ceux auprès desquels j’ai eu l’honneur de siéger, de fonctionnaires en retraite ou de hauts gradés en 2ème section.
Les assesseurs « Conseil d’État » avec lesquels j’ai pu siéger ont, pour l’immense majorité d’entre eux, fait preuve d’un grand professionnalisme dans la préparation des audiences[4] et ont mené un dialogue approfondi, durant l’instruction, avec le requérant afin de mesurer la crédibilité du dossier et des affirmations du demandeur d’asile. Ils expriment, le plus souvent, le souci de la « qualité » de la décision à rendre, c’est-à-dire, pour l’essentiel, de sa cohérence avec la jurisprudence antérieure de la Cour.
Quant aux assesseurs « HCR », ils sont un facteur d’originalité de la CNDA, qui comprend des juges choisis[5] par une institution internationale ; leur profil est plus diversifié que celui des assesseurs Conseil d’État avec une plus grande ouverture sur l’Université, gage théorique d’une plus grande indépendance.
II. La mesure de la liberté des juges
La liberté, qui ne peut être que relative, des juges de l’asile peut se mesurer tant par rapport au droit applicable que par rapport aux faits de chaque espèce. Reste que la justice est humaine et laisse place à une certaine subjectivité.
A. Quelle liberté par rapport au droit ?
La question de la liberté du juge par rapport au droit a de quoi surprendre, le juge étant structurellement « la bouche de la Loi » et ayant pour premier devoir d’en appliquer et faire respecter les termes ; reste que les textes applicables exigent du juge un travail d’interprétation et de qualification qui renforce sa liberté (1). Par ailleurs, la liberté des juges reste encadrée par le légitime souci de garantir la cohérence de la jurisprudence de la Cour (2).
1. La CNDA, bouche de la loi ?
L’encadrement juridique de l’asile laisse place à une très grande marge d’interprétation et reste ainsi assez peu contraignant pour le juge. On se contentera ici d’en donner deux exemples.
La qualité de réfugié ne se fonde que sur la convention de Genève du 28 juil. 1951 relative au statut des réfugiés, qui s’applique à toute personne “craignant avec raison d’être persécutée du fait de (…) son appartenance à un certain groupe social (…), se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner”.
Le “groupe social” a pu être défini comme « un ensemble d’individus dénués de liens et de structures collectives que seuls rapprochent des caractéristiques communes inhérentes à la personne elle-même, qui peuvent tenir au passé, au mode de vie ou au statut social. La seule condition est que ce groupe ait une existence sociale, c’est-à-dire qu’il soit perçu et reconnu par la société comme un ensemble spécifique »[6]. Selon le HCR, le groupe social est « un groupe de personnes qui partagent une caractéristique commune autre que le risque d’être persécutées, ou qui sont perçues comme un groupe par la société. Cette caractéristique sera souvent innée, immuable, ou par ailleurs fondamentale pour l’identité, la conscience ou l’exercice des droits humains (…) L’appartenance à un tel groupe est un fait social objectif qui ne dépend pas de la manifestation par ses membres ou, s’ils ne sont pas en en mesure de le faire, par leurs proches, de leur appartenance à ce groupe »[7].
C’est dans ce cadre que la CJUE a récemment estimé qu’au sens de la directive 2011/95, les femmes dans leur ensemble peuvent être considérées comme appartenant à un groupe social si, dans leur pays d’origine, elles sont exposées, en raison de leur sexe, à des violences physiques ou mentales, y compris des violences sexuelles ou domestiques[8]. Elle a ainsi considéré que les mesures discriminatoires adoptées à l’égard des femmes par le régime des talibans constituent des actes de persécution. Aussi, lors de l’évaluation individuelle de la demande d’asile d’une femme de nationalité afghane, un État membre peut prendre en considération uniquement le sexe et la nationalité de cette dernière[9].
Appliquant ces principes, la CNDA a ainsi reconnu l’existence d’un groupe social des femmes en Afghanistan, Iran et Somalie[10], mais elle l’a en revanche refusé pour les femmes mexicaines : eu égard à l’ensemble des normes juridiques adoptées par les institutions représentatives de la société mexicaine et qui traduisent l’évolution des normes sociales aussi bien que morales de cette société démocratique, les phénomènes de discrimination et de violence qui perdurent à l’encontre des femmes au Mexique ne peuvent s’analyser comme l’expression de telles normes sociales, morales ou juridiques traduisant une manière différente de percevoir les femmes par la société environnante mais, au contraire, comme des pratiques désormais réprouvées par cette société[11]. La même solution a été retenue pour les femmes albanaises ou les femmes saharaouies résidant dans les camps de Tindouf[12].
Deuxième exemple, en matière cette fois de protection subsidiaire. L’art. L. 512-1-3° CESEDA prévoit que la protection subsidiaire est accordée à toute personne ayant la qualité de civil pour laquelle il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu’elle courrait dans son pays un risque réel de subir une menace grave et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d’une violence qui peut s’étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle et résultant d’une situation de conflit armé interne ou international.
Selon la CJUE, par une interprétation de l’art. 15 c) de la directive 2004/83/CE (aujourd’hui directive 2011/95/UE), « si tout conflit armé est à l’origine d’une violence aveugle susceptible de frapper un cercle de victimes potentielles, un conflit d’une violence réellement exceptionnelle peut être considéré comme représentant une menace individuelle »[13]. Le Conseil d’État adopte la même position : l’existence d’une menace grave, directe et individuelle contre la vie ou la personne d’un demandeur à la protection subsidiaire n’est pas subordonnée à la condition qu’il rapporte la preuve qu’il est visé spécifiquement en raison d’éléments propres à sa situation personnelle dès lors que le degré de violence aveugle caractérisant le conflit armé atteint un niveau si élevé qu’il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu’un civil renvoyé dans le pays ou la région concernés courrait, du seul fait de sa présence sur le territoire, un risque réel de subir ces menaces[14].
La CNDA distingue ainsi deux cas de figure dans l’évaluation des craintes des requérants en raison du niveau de violence dans leur pays d’origine : la violence aveugle dite d’intensité exceptionnelle pour laquelle l’existence d’une menace contre la vie ou la personne du demandeur n’est pas subordonnée à la condition qu’il rapporte la preuve qu’il est visé spécifiquement en raison d’éléments propres à sa situation personnelle. Dans ce cas, le juge de l’asile accordera la protection subsidiaire de plein droit. En revanche,lorsque la violence prévalant dans le pays ou la région concernés n’atteint pas un niveau tel que tout civil courrait, du seul fait de sa présence, dans le pays ou la région en question, un risque réel de subir une telle menace, il appartient au demandeur de démontrer qu’il est affecté spécifiquement en raison d’éléments propres à sa situation personnelle.
Il existe ainsi une cartographie, tout aussi précise qu’évolutive, des zones de violence aveugle due à des conflits armés, lesquelles peuvent varier à l’intérieur d’un même pays comme l’illustre aujourd’hui la situation de l’Ukraine depuis l’invasion russe.
J’ai eu ainsi le privilège de participer à la formation de jugement qui a reconnu une situation de violence aveugle d’intensité exceptionnelle dans l’Oblast de Soumy[15] avec la motivation suivante : « Malgré la réorientation des troupes russes vers l’est du pays à la fin du mois de mars 2022, l’oblast de Soumy a continué d’être la cible d’un nombre important d’incidents de sécurité, pour l’essentiel des bombardements et des frappes à distance, avec une particulière recrudescence de la violence depuis l’été 2024, évaluée par l’ACLED à 11 735 pour la période du 15 avril 2024 au 15 avril 2025, sur un total de 19 064 incidents de sécurité depuis le début de la guerre. Cette période d’une année concentre près de 60% du total des incidents de sécurité relevés depuis le début du conflit. Le nombre d’incidents à Soumy durant l’année écoulée fait de cet oblast, après celui de Donetsk, celui ayant subi le plus grand nombre d’incidents sur cette période dans tout le pays. Ces attaques occasionnent un nombre de victimes de plus en plus important : si 40 victimes civiles et militaires ont ainsi été relevées entre le 9 avril 2022 et le 13 janvier 2023, selon l’ONG, entre le 15 avril 2024 et le 15 avril 2025, selon les données consultées sur ACLED le 25 avril 2025, on compte 1 200 victimes, sur un total, désormais, de 1 605 victimes répertoriées depuis le début de l’agression militaire russe le 24 février 2022, soit 74% du total des pertes humaines enregistrées depuis le début de la guerre. Il ressort de divers articles d’organes de presse tels RFI, Le Monde, France Info et France 24 que, depuis la fin de l’année 2024, la ligne de front se rapproche de Soumy et qu’après la récente reprise par la Russie d’une grande partie de la région voisine de Koursk, où l’armée russe a conquis plusieurs localités et contrôle environ « 95 km2 de territoire – contre presque rien au début de l’année » (France 24, 13 avril 2025), les attaques contre Soumy s’intensifient. Soumy fait partie des oblast qui enregistrent le nombre le plus élevé de personnes déplacées au départ de leur région, avec 144 000 personnes, alors que le précédent rapport de l’OIM datant d’octobre 2024 relevait 117 000 déplacés à Soumy. En avril 2024, l’oblast de Soumy n’accueillait que 4,2 % des retours, contrairement à Kiev (oblast et ville, 22 % et 15 %) et aux oblast de Kharkiv (15 %), de Dnipropetrovsk (6 %) et de Mykolaïv (5 %). Il résulte de l’ensemble de ces éléments que le conflit armé international en cours en Ukraine engendre, à la date de la présente décision, dans l’oblast de Soumy, dont M. X est originaire et où il avait fixé le centre de ses intérêts, une situation de violence aveugle dont le niveau, doit être qualifié d’intensité exceptionnelle, au vu de la dégradation sécuritaire et humanitaire sans précédent relevée depuis l’été 2024. Ainsi, M. X, dont la qualité de civil est établie, courrait, en cas de retour dans son pays et plus précisément dans l’oblast de Soumy, du seul fait de sa présence sur ce territoire, un risque réel de subir une menace grave et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d’une violence qui peut s’étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle et résultant d’une situation de conflit armé international, au sens du 3° de l’article L. 512-1 du code précité, sans pouvoir se prévaloir de la protection effective des autorités ».
2. Le légitime souci de la cohérence de la jurisprudence
La CNDA est une juridiction très particulière dans notre système juridique puisqu’elle régule, à elle seule, l’essentiel du droit de l’asile en France. En effet, on rappellera que l’écrasante majorité (de l’ordre de 84%) des décisions de rejet de l’OFPRA fait l’objet d’un recours devant la CNDA ; en outre, lors des audiences, on constate une très faible présence de l’OFPRA qui n’est, dans la plupart des cas, ni présent, ni représenté[16] ; enfin, le taux de pourvoi en cassation contre les arrêts de la CNDA s’établit à 0,74 % en 2024 ; ce sont seulement 7,2 % des pourvois qui donnent lieu à cassation.
Il est donc essentiel, pour une juridiction rendant entre 60.000 et 70.000 décisions chaque année, que la jurisprudence soit cohérente tout en respectant l’indépendance absolue de chaque formation de jugement.
Cette exigence est garantie tout d’abord par le rôle exercé par le rapporteur ; fonctionnaire de la Cour, il ou elle participe à l’audience et au délibéré (mais sans prendre part au vote) en y présentant son rapport dans lequel il ou elle procède à la qualification juridique des faits au regard de la nature de la demande présentée et de la jurisprudence antérieure de la Cour. Il convient en effet ici d’insister sur l’importance de la règle du précédent qui permet à chaque formation de jugement de se situer par rapport aux positions prises jusque-là par la Cour. Par exemple, celle-ci a-t-elle déjà considéré que les femmes s’étant soustraites à un mariage forcé dans telle zone géographique appartenaient à un groupe social, susceptible d’entraîner de ce fait la reconnaissance de la qualité de réfugié ? Par exemple encore, quels critères la Cour a-t-elle dégagés pour identifier l’occidentalisation d’un demandeur d’asile afghan ayant ainsi des opinions susceptibles d’être considérées par les talibans comme transgressant les normes idéologiques et religieuses qu’ils imposent : mode de vie et des usages occidentaux, distanciation du mode vie afghan, de ses coutumes et de ses valeurs, opposition aux restrictions faites par les talibans, s’agissant tout particulièrement de la place réservée aux femmes, efforts pour s’intégrer en France, tant au travers de l’apprentissage de la langue française que de la participation aux activités proposées par les structures qui l’accompagnent[17] ?
Il va de soi que la formation de jugement n’est nullement tenue par des appréciations ou des qualifications antérieurement retenues par la Cour ; reste que celles-ci influencent nécessairement le sens des décisions.
C’est tout particulièrement le cas lorsque la Cour, sur décision de son Président, a décidé d’inscrire une affaire dans le cadre d’une Grande formation, formation solennelle composée de neuf membres (trois présidents dont le président de la Cour, trois assesseurs CE et trois assesseurs HCR), appelée à juger les affaires les plus délicates. Par exemple, c’est en Grande formation que la Cour[18] a considéré que, lorsque qu’il peut être tenu pour établi qu’un ressortissant russe est appelé dans le cadre de la mobilisation partielle du décret du 21 septembre 2022 ou d’un recrutement forcé, il est hautement probable qu’il soit amené à participer, directement ou indirectement, à la commission de crimes de guerre dans le cadre de son service, et ce, quel que soit son secteur d’intervention, au sens de l’art. 9.2 e) de la directive 2011/95/UE, étant donné l’objet même de la mobilisation partielle, l’impossibilité de refuser un ordre de mobilisation et compte tenu des conditions de déroulement du conflit armé, marqué par la commission à grande échelle de crimes de guerre par les diverses unités des forces armées russes, que ce soit dans les territoires contrôlés par l’Ukraine ou dans les territoires actuellement placés sous le contrôle des autorités russes. Dans ces conditions, les insoumis à cette mobilisation et les mobilisés ayant déserté sont exposés, à raison de leur refus de participer aux opérations militaires menées par l’armée russe en Ukraine, à des sanctions constitutives d’actes de persécutions au sens de l’article 9. 2 e) de la directive 2011/95/UE.
Enfin, il est à noter que les décisions rendues par la Cour font l’objet d’un processus de relecture avant leur prononcé en audience publique, ceci afin d’assurer la qualité de la rédaction de la décision et sa cohérence par rapport à la jurisprudence antérieure. A cet égard, si Médiapart[19] avait relayé l’opinion de plusieurs juges affirmant avoir subi des « pressions » pour modifier le sens d’un délibéré, force m’est de constater qu’en cinq ans d’activité à la Cour et sur près de 1.400 dossiers traités, jamais je n’ai eu à subir de telles pressions.
B. Quelle liberté par rapport aux faits ?
Le rôle du juge de l’asile est essentiellement marqué par l’analyse des faits qui lui sont présentés dans le but de mesurer la crédibilité du récit. Outre le fait que, par définition, les faits en cause n’ont pas convaincu l’OFPRA, les dossiers présentent souvent un caractère très stéréotypé, reprenant une narration maintes fois entendue auparavant. Ceci s’explique par le fait que, bien souvent, en amont de la procédure d’asile, c’est-à-dire avant même la saisine de l’OFPRA, des réseaux de passeurs tentent de déterminer les dossiers les plus “porteurs” et invitent ainsi parfois les demandeurs à se caler sur des histoires qui ne sont pas les leurs.
Le caractère répétitif de tels dossiers ne dispense pas les juges d’examiner les faits comme pour l’ensemble des affaires qui leur sont soumises ; il existe toutefois un risque non négligeable, contre lequel les formations de jugement luttent, que ces dossiers ne fassent l’objet d’un préjugé négatif ; or, ce n’est pas parce qu’une histoire a déjà été entendue qu’elle est nécessairement fausse. L’instruction durant l’audience est à cet égard déterminante et permet aux juges, dans l’immense majorité des cas, de se forger une opinion sur la véracité du récit et, par conséquent, sur la réalité des persécutions alléguées. Ceci est tellement vrai que la grande majorité des décisions auxquelles j’ai participé ont été prises à l’unanimité des trois juges.
Pour exercer correctement leur mission, les juges de l’asile doivent pouvoir prendre la mesure de la situation géopolitique, souvent mouvante, du pays ou de la région dont le demandeur d’asile est originaire. Par exemple, quel est le taux de prévalence de l’excision dans telle ethnie, de telle région ; la situation de violence aveugle due à un conflit armé est-elle d’intensité exceptionnelle ; quelle est la situation des personnes LGBTQI+ dans tel pays … etc.
A cette fin, la Cour met à disposition de ses membres une information tout à la fois abondante et de grande qualité : une revue de presse hebdomadaire faisant le point de la situation, pays par pays ; les dossiers pays électroniques sont une bibliothèque de liens pointant vers des sites web accessibles au public et des documents électroniques émanant tant d’organisations internationales, gouvernementales, d’ONG internationales ou locales que de centres de recherches et de sites d’actualité. La Cour précise toutefois que « les dossiers pays ne visent pas à l’exhaustivité des informations relatives à la situation des pays abordés, et n’apportent, ni ne prétendent apporter, de preuves concluantes quant au bien-fondé de la demande de protection nationale. Les opinions exprimées dans ces différentes sources relèvent de la responsabilité des directeurs de publication de ces sites et ne peuvent être regardées comme reflétant la position de la CNDA ».
Plus largement, la Cour s’est dotée d’un centre de recherche et de documentation, le CEREDOC ; dirigé par un magistrat, il apporte son expertise juridique et géopolitique aux membres des formations de jugement ainsi qu’aux rapporteurs de la CNDA. Le rôle du CEREDOC est déterminant car il produit une documentation, là aussi, de grande qualité ; il revient toutefois aux membres des formations de jugement de ne pas se satisfaire des productions du CEREDOC dont l’influence sur l’évolution de la jurisprudence de la Cour est jugée parfois excessive et de ne pas hésiter à utiliser d’autres sources, nationales ou internationales[20].
En guise de conclusion sur la liberté des juges de l’asile, un mot sur le pouvoir de direction par le Chef de Cour. En effet, au-delà de sa double mission d’organisation et de représentation de la juridiction, le Président de la CNDA, récemment remplacé à la suite du décès tragique du Président Hérondart, est le premier responsable de l’adaptation continue de l’activité de la Cour à l’évolution de la situation géopolitique. On en citera ici un seul exemple : par un message du 10 déc. 2024, le Président de la Cour, eu égard à la chute récente du régime syrien, avait décidé que l’examen des recours de demandeurs syriens était suspendu le temps que la Cour puisse prendre en compte la nouvelle situation géopolitique en Syrie.
Conclusion : la subjectivité du juge : une affaire de culture personnelle
Finalement, la plus grande liberté du juge de l’asile consiste dans sa capacité à maîtriser sa propre subjectivité ; sans prétendre se lancer ici dans une étude de sociologie des juges de l’asile, chacun d’entre eux a sa propre histoire, son propre enracinement culturel, philosophique, religieux ou politique. Si certains juges ont pu, par le passé, défrayer la chronique en rendant des décisions davantage dictées par leurs opinions personnelles que par l’analyse fouillée du dossier et une instruction correctement menée, je n’ai rencontré, dans ma pratique, que de très rares cas de cette nature, ayant pu percevoir la capacité des présidents comme des assesseurs à s’extraire de leur propre modèle pour juger conformément à l’éthique du juge. Et, lorsqu’un membre de la formation de jugement se laissait aller à sa propre subjectivité, cette déviance était rapidement compensée par la collégialité qui reste l’une des meilleures garanties de la qualité des décisions rendues par la juridiction de l’asile.
[1] En baisse de 13 % par rapport à 2023, en raison d’une augmentation des protections directement accordées par l’OFPRA, notamment à des ressortissants ukrainiens et haïtiens.
[2] Cons. const. 25 janv. 2024, n° 2023-863 DC, AJDA 2024. 650, note J. Bonnet et P.Y. Gadhoun ; D. 2024. 170, et 219, point de vue P. Esplugas-Labatut ; AJCT 2024. 70, obs. G. Pailler.
[3] J.P. Lefebvre et X. Vandendriessche, « Loi immigration : le Gouvernement porte atteinte à la procédure de l’asile mais pour quoi faire ? », Libération 5 nov. 2003.
[4] Prise de connaissance d’un dossier volumineux comprenant la décision contestée de l’OFPRA, le compte-rendu de l’entretien mené par l’Office avec le demandeur d’asile, le récit de celui-ci et les mémoires de son conseil ainsi que, le plus souvent, de nombreuses pièces.
[5] Même s’ils sont, depuis la loi Darmanin, nommés par le Vice-président du Conseil d’État.
[6] Concl. Combrexelle sur CE, 23 juin 1997, Ourbih : Dr. Adm. 1997, comm. N° 286.
[7] HCR, Principes directeurs sur la protection internationale n° 2 : « L’appartenance à un certain groupe social », dans le cadre de l’article 1A(2) de la convention de 1951 et/ou son protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, § 11).
[8] CJUE 16 janv. 2024 : n° C-621/21 ; AJDA 2024. 71 ; ibid 2024. 378, chron. P. Bonneville et A. Iljic ; AJ Famille 2024. 169 ; D. 2025. 209, chron. M.L. Basilien-Gainche, O. Boskovic, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; RTD Eur. 2024.205, note S. Barbou des Places. *CJUE 11 juin 2024 : n° C-646/21 ; D. 2024. 1127 ; DP étrangers, Bull. n° 345, juil. 2024 p. 10, note C. Vieil et O. Songoro.
[9] CJUE 4 oct. 2024 : n° C-608/22 ; AJDA 2024, 1896 ; ibid 2025. 40, note E. Aubin-Kanezuka ; DP étrangers, Bull. n° 347, oct. 2024 p. 8 note O. Songoro.
[10] CNDA 11 juil. 2024 : n° 24014128 ; AJDA 2024. 1473 ; ibid 2024. 2228, note E. Aubin-Kanezuka ; DP étrangers, Bull. n° 345, juil. 2024 p. 12, note O. Songoro. Décisions nos 24014128, 24024165 et 24015934 en date des 11 juillet 2024, 3 avril 2025 et 16 octobre 2025.
[11] CNDA 11 juil. 2024 : n° 24011731.
[12] CNDA 13 déc. 2024 : n° 24019923. Même solution pour la République démocratique du Congo, décision n° 23061821 rendue le 16 octobre 2025.
[13] CJCE 17 févr. 2009, M. et Mme Elgafaji : aff. C-465/07 ; AJDA 2009. 980, chron. Broussy, Donnat, Lambert ; AJDA 2009. 1321, note Burgorgue-Larsen ; Gaz. Pal. 6 juin 2009, n° 157 p. 8, note Zarka ; Rec. CNDA 152. V. aussi Rép. Min. : JO déb. Ass. Nat., Questions, 8 déc. 2009, p. 11751.
[14] CE 3 juill. 2009, OFPRA c/ Baskharathas : req. N° 320295 ; Lebon T. 788 ; Rec. CNDA 81 ; RTD eur. 2010. 453, chron. D. Ritleng, A. Bouveresse et J.P. Kovar.
[15] CNDA 26 mai 2025 : n° 25004921.
[16] L’OFPRA n’intervient à l’audience essentiellement qu’en présence d’une contestation pour la mise en œuvre des clauses de cessation et d’exclusion (mesure de la menace à l’ordre public.
[17] CNDA, 8 avril 2025, N° 24011102.
[18] Décision n° 21068674 du 20 juillet 2023.
[19] N. Brahim, « Cour nationale du droit d’asile : des juges dénoncent des « pressions » », Médiapart 3 septembre 2021, https://www.mediapart.fr/journal/france/030921/cour-nationale-du-droit-d-asile-des-juges-denoncent-des-pressions
[20] ex. Amnesty International ; rapports de l’US Department of State, « Country Reports on Human Rights Practices » ; rapports du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides de Belgique ; Bureau européen d’appui en matière d’asile (BEAA), devenu Agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA) ; rapports du Home Office britannique ; rapports du Haut-commissariat des Nations unies aux droits de l’Homme (OHCHR) et du Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), etc.
