Combien valent les droits de l’homme, la démocratie et l’Etat de droit ? A propos du budget du Conseil de l’Europe pour le biennium 2024-2025

En décembre 2023, le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a adopté le Programme et Budget 2024-2027. Pour la première fois depuis une trentaine d’années, le budget de cette organisation internationales connaît une augmentation au-delà de l’inflation. Cette évolution suscite légitimement l’enthousiasme, mais celui-ci doit tout de même s’accompagner de quelques réserves. L’objectif du présent article est de proposer une analyse du Programme et Budget 2024-2027, et plus précisément du budget 2024-2025 du Conseil de l’Europe. A travers les chiffres, il s’agit de mettre en exergue la résonance politique de ce document et, ainsi, d’éclairer des enjeux juridiques sous un prisme inhabituel.

Anca AILINCAI est Professeure de droit public, Institut universitaire de France (IUF), Centre de recherches juridiques (CRJ), Université Grenoble-Alpes

Plan :

I- La nouveauté : un budget ordinaire à la hausse en termes réels

A- Un budget ordinaire 2024-2025 en rupture avec l’austérité budgétaire antérieure

B- Une hausse des contributions obligatoires tranchant avec le désengagement antérieur de certains Etats membres

 

II- Les constantes : l’accentuation des modalités d’optimisation des ressources

A- Une méthode budgétaire basée sur la priorisation et les résultats

B- Un recours croissant aux ressources extrabudgétaires

 

Le 19 décembre 2023, le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a adopté le Programme et Budget de l’Organisation pour la période 2024-2027[1]. Ce document établit le programme d’activités et, pour chacune des activités retenues, il détermine les ressources humaines et financières disponibles ainsi que les objectifs à atteindre. La période concernée varie : la programmation des activités est établie pour quatre ans, tandis que le cadre budgétaire est bisannuel. Sur le plan strictement budgétaire, le document détaille les ressources disponibles pour l’exercice budgétaire 2024, établit un prévisionnel pour 2025 et esquisse des perspectives budgétaires pour la période 2026-2027.

D’ordinaire, les finances des organisations internationales n’intéressent pas beaucoup les juristes[2], certainement parce que la question est très technique. Le Conseil de l’Europe n’échappe pas à cette tendance générale[3]. Il est vrai que, pour un juriste, les chiffres peuvent être arides, rébarbatifs, peut-être même répulsifs. Pourtant, ils ont des choses à dire, des histoires à raconter. Ils sont porteurs d’une signification politique, qui surplombe des enjeux juridiques. Le Programme du Conseil de l’Europe définit ses priorités, tandis que le Budget est révélateur de l’importance que ses Etats membres lui accordent et de leur volonté d’investir dans la mise en œuvre des priorités qu’ils ont déterminées. Le Programme et Budget permet dès lors d’apporter des éléments de réponse à deux questions importantes : quels sont les principaux objectifs assignés au Conseil de l’Europe pour la période 2024-2027 ? Quels sont concrètement les moyens dont il dispose pour les atteindre ? En somme, que valent et combien valent les droits de l’homme, la démocratie et l’Etat de droit en 2024 ?

Le présent article a pour ambition de mettre en exergue la résonance politique du Programme et Budget 2024-2027, pour éclairer des enjeux juridiques qui la sous-tendent. Selon cette perspective, ce document attire l’attention parce que, pour la première fois depuis quasiment trente ans, le Conseil de l’Europe est doté d’un budget à la hausse en termes réels, c’est-à-dire que la croissance budgétaire dépasse l’inflation. Cela peut laisser espérer un sursaut de l’engagement des Etats membres à l’égard de cette Organisation, dont la mission de protection des droits de l’homme, de l’Etat de droit et de la démocratie en Europe se trouverait consolidée.

Cette évolution remarquable est l’une des conséquences positives du quatrième Sommet du Conseil de l’Europe, organisé les 16 et 17 mai 2023 à Reykjavik, pour redéfinir les priorités de l’Organisation après la déflagration qu’a constitué l’agression d’un Etat membre (l’Ukraine) par un autre Etat membre (la Fédération de Russie). L’ajustement des priorités a nécessité un bouleversement du calendrier budgétaire. Alors que le précédent Programme et Budget, adopté en décembre 2021, couvrait déjà la période 2022-2025[4], les négociations budgétaires ont été anticipées dès 2023, selon les orientations politiques données par le Sommet de Reykjavik. A l’occasion de ce Sommet, les chefs d’Etat et de gouvernement se sont engagés à « veille[r] à ce que le Conseil de l’Europe, et en particulier la Cour, soit financièrement viable » et ont déclaré « engage[r] le Conseil de l’Europe sur une nouvelle voie de transparence et de coopération accrues avec ses parties prenantes, avec une visibilité renforcée et des ressources suffisantes »[5]. L’engagement entretenait une ambiguïté sur le point de savoir si les représentants étatiques s’étaient engagés à assurer uniquement la viabilité financière de la Cour européenne des droits de l’homme ou également celle du Conseil de l’Europe en général. Dans ses propositions initiales de budget ordinaire, la[6] Secrétaire générale a tenu compte de cette ambigüité. Elle proposait quatre scénarios distincts : deux impliquaient une croissance en termes réels (croissance au-delà de l’inflation) ; le troisième reposait sur une croissance réelle zéro (CRZ) (croissance limitée à la compensation de l’inflation) ; le quatrième, demandé par certaines délégations nationales, envisageait une croissance nominale zéro (CNZ) sans ajustement par rapport à l’inflation[7]. Dans le Programme et Budget pour 2024-2027, adopté sept mois après le Sommet de Reykjavik, les représentants étatiques ont finalement opté pour un budget ordinaire basé sur une croissance en termes réels, c’est-à-dire qu’ils ont a priori retenu l’option la plus favorable.

Cette décision a été saluée par l’Assemblée parlementaire et la Secrétaire générale[8] comme le signe d’un soutien renouvelé des Etats membres à l’égard du Conseil de l’Europe. Cette appréciation enthousiaste est justifiée, mais elle mérite tout de même quelques nuances. Pour en rendre compte, le présent article propose une évaluation du cadre budgétaire adopté pour le biennium 2024-2025, à la lumière des tendances générales qui se sont installées antérieurement. L’objectif est de tester la portée de l’embellie budgétaire actée en décembre 2023 en la replaçant dans son contexte historique, c’est-à-dire en confrontant le budget actuel à la fois au projet initial de la Secrétaire générale et aux budgets antérieurs. L’évaluation sera pour l’essentiel confinée à l’échelon synoptique. Il s’agit avant tout de mettre en exergue des tendances générales et non pas de rendre compte de façon détaillée des ressources affectées à chacune des activités du Conseil de l’Europe ou à chacune des institutions crées en son sein.

L’approche retenue requiert deux principaux avertissements d’ordre méthodologique, qui sont hélas techniques mais néanmoins incontournables.

En guise de premier avertissement, il est tout à fait primordial de souligner d’emblée qu’une quelconque prétention à une rigueur parfaite du point de vue comptable serait ici hors de portée, non seulement parce que le sujet a une dimension très technique qui dépasse les compétences de l’auteure, mais aussi parce que la documentation rendue publique semble parfois s’éloigner de la pure orthodoxie comptable. Cela est compréhensible s’agissant des documents qui mettent l’accent sur la dimension politique du budget, comme le fait l’Assemblée parlementaire. Il est en revanche plus surprenant de constater que la présentation des différentes ressources dans le Programme et Budget ne recoupe pas la classification retenue dans le Règlement financier[9]. L’article 17 du Règlement financier indique que « [l]e Programme et le Budget comprennent le Budget général et les budgets des accords partiels », le Budget général « compren[ant] le Budget ordinaire, le Budget extraordinaire, le Budget du Fonds européen de la jeunesse, le Fonds de réserve des pensions ainsi que tout autre budget subsidiaire »[10] (voir Schéma 1 ci-dessous). L’article 7 du même Règlement énonce quant à lui que les recettes de l’Organisation sont constituées des contributions obligatoires, des contributions volontaires et d’autres recettes diverses. Or cette dernière classification n’est pas reprise explicitement dans le tableau récapitulatif présenté au début du Programme et Budget[11], qui distingue les ressources budgétaires et extrabudgétaires. Par souci de clarté et parce que les données chiffrées qui ont été utilisées proviennent essentiellement du Programme et Budget, les développements qui vont suivre seront basés sur la distinction entre ressources budgétaires et extrabudgétaires, même si cela peut emporter une part d’approximation d’un point de vue strictement comptable.

Les ressources budgétaires regroupent le budget ordinaire et les « autres budgets » (voir Schéma 1). Le budget ordinaire est le budget principal de l’Organisation. Il est essentiellement constitué des contributions obligatoires que tous les Etats membres sont tenus de verser annuellement au Conseil de l’Europe, pour un montant déterminé chaque année par le Comité des Ministres[12]. Les autres budgets rattachés aux ressources budgétaires recouvrent pour l’essentiel les budgets spécifiques des accords partiels et des accords élargis. Les accords partiels permettent la mise en place d’une coopération entre certains Etats membres seulement, si bien que seuls les Etats impliqués participent au budget de l’accord partiel considéré. Les accords élargis instituent des coopérations entre des Etats membres du Conseil de l’Europe et des Etats tiers, qui doivent tous contribuer au financement des activités y relatives. Les ressources extrabudgétaires quant à elles sont constituées des fonds versés par l’Union européenne aux programmes conjoints[13] ainsi que des contributions volontaires versées de façon facultative par certains Etats membres et des Etats tiers. L’ensemble des ressources budgétaires et extrabudgétaires constitue ce qui sera appelé le « budget global » du Conseil de l’Europe. Comme en témoigne le schéma suivant, le « budget global » ne correspond pas au Budget général au sens du Règlement financier.

Afin de tenter de surmonter les difficultés résultant de la technicité du sujet, mais aussi pour définir un périmètre d’étude somme toute raisonnable, l’analyse se focalisera sur le budget ordinaire et les ressources extrabudgétaires. Le premier a été retenu parce que, à la différence des budgets des accords partiels/élargis, il est alimenté par les contributions obligatoires de tous les Etats membres. Les secondes ont été incluses parce que leur volume est de fait directement corrélé au montant du budget ordinaire, ce qui crée entre eux un lien indispensable à la compréhension des principales dynamiques budgétaires qui guident les décisions des Etats membres du Conseil de l’Europe.

Au titre du second avertissement méthodologique, il importe d’insister sur le fait que, par la force des choses, l’analyse s’appuie sur les seuls documents officiels qui ont été rendus publics. Or il s’avère que les décisions prises par le Comité des Ministres sont entourées d’une certaine dose d’opacité[14] car les réunions de cet organe décisionnel se tiennent à huis clos et ne donnent pas lieu à la publication d’un compte rendu exhaustif des débats. Il peut même arriver que les décisions budgétaires résultent de discussions informelles, qui ne font l’objet d’aucun compte rendu public. Il va sans dire que cela peut faire obstacle à la compréhension des motivations sous-jacentes aux décisions actées et davantage encore à l’identification des délégations nationales qui y ont joué un rôle déterminant.

Dans le cadre de cette étude, la documentation publique mobilisée recouvre essentiellement les documents de trois principaux organes du Conseil de l’Europe. Cela inclut en tout premier lieu les documents rendus publics par le Comité des Ministres, qui est l’organe intergouvernemental investi en exclusivité du pouvoir budgétaire[15]. A ce titre, le Comité adopte le Programme et Budget[16] et approuve les Rapports (intermédiaires) de suivi[17] ainsi que les états financiers et les Comptes de gestion budgétaire[18]. Le budget est adopté pour un biennium (Programme et Budget) ; il est ajusté à la marge pour la seconde année du biennium (Programme et Budget ajusté). Ces deux documents sont établis en amont et détaillent les ressources prévisionnelles, tandis que les Comptes de gestion budgétaire sont élaborés en aval et rendent compte des ressources et dépenses réelles. Les décisions du Comité des Ministres sont basées sur les documents préparatoires élaborés par le Secrétariat général[19]. Ces documents sont discutés au sein du Groupe des rapporteurs sur le Programme, le Budget et l’Administration (GR-PBA), qui est la structure intergouvernementale informelle chargée de préparer les décisions budgétaires du Comité des Ministres. Ces dernières sont par ailleurs éclairées par les avis du Comité du budget, qui est l’organe de conseil du Comité des Ministres sur les questions budgétaires et qui est composé d’experts indépendants désignés par le Comité des Ministres parmi les candidats proposés par les gouvernements des Etats membres[20]. Pour sa part, l’Assemblée parlementaire a une influence limitée en matière budgétaire car elle n’a jamais obtenu le pouvoir de co-décision qu’elle revendique[21]. Depuis 1953, elle a toutefois le pouvoir de présenter son avis sur la partie du Budget qui la concerne[22]. Surtout, elle formule depuis 1955 un avis global sur le Programme et Budget[23]. Faute d’avoir connaissance du projet de Programme et Budget élaboré par le Secrétaire général, l’avis parlementaire porte sur le document adopté par le Comité des Ministres, ce qui signifie concrètement que l’Assemblée parlementaire ne peut formuler des recommandations précises que pour la seconde année du biennium budgétaire[24].

L’analyse croisée de ces différents documents doit être empreinte d’une dose de prudence en raison de leur nature variable : par exemple, les documents de l’Assemblée parlementaire sont de nature politique, tandis que les Comptes de gestion ont une focale extrêmement technique. Cette divergence dans la finalité peut impliquer des variations en ce qui concerne les données chiffrées mentionnées. La comparaison des documents disponibles est également gênée par des changements de méthode au fil du temps. Cela est particulièrement vrai pour ce qui concerne la comparaison entre les Programmes et Budgets successifs. Par exemple, le Programme et Budget 2022-2025 était structuré en trois piliers (Droits de l’homme, Etat de droit, démocratie), subdivisés en huit programmes opérationnels, eux-mêmes scindés en sous-programmes. Pour sa part, le Programme et Budget 2024-2027 est structuré en sept programmes transversaux divisés en sous-programmes, à cheval sur les trois anciens piliers. Cela signifie qu’une réorganisation des programmes a été réalisée, c’est-à-dire que les sous-programmes ont été aménagés et regroupés autrement. La présentation des ressources extrabudgétaires a également changé. Dans le Programme et Budget 2022-2025, tout comme dans les documents antérieurs, ne sont répertoriées que les seules ressources extrabudgétaires acquises à la date de finalisation du projet de Budget par le Secrétaire général. Cette méthode donnait une image faussée du Budget global de l’Organisation car des contributions volontaires peuvent être proposées en cours d’exercice budgétaire, pour un montant global significatif. Pour présenter un panorama plus réaliste du budget prévisionnel, le Programme et Budget pour 2024-2027 mentionne à la fois les contributions extrabudgétaires assurées et non assurées. Les ressources assurées correspondent à celles pour lesquelles un contrat a été signé et/ou des fonds ont d’ores et déjà été reçus, tandis que les ressources non assurées quantifient les besoins identifiés mais non encore financés[25].

Une fois ces précautions méthodologiques exposées, il est grand temps de livrer une première évaluation d’ensemble de la portée du budget adopté pour 2024-2025. Faute de pouvoir déterminer dans l’abstrait la pertinence des moyens alloués au Conseil de l’Europe, il faut procéder à des comparaisons, pour tenter de faire ressortir des évolutions, positives ou négatives. Deux comparaisons sont envisageables : la première par rapport au Programme et Budget 2022-2025, la seconde par rapport au projet de Programme et Budget 2024-2027 établi par la Secrétaire générale. Or les conclusions d’ensemble divergent sensiblement selon l’élément de comparaison retenu.

La mise en perspective du Programme et Budget 2024-2027 avec le Programme et Budget 2022-2025 (2023 ajusté) aboutit à une évaluation extrêmement positive. Comme en témoigne le tableau T1, le budget global, le budget ordinaire et les ressources extrabudgétaires assurées ont tous les trois bondi en 2024, dans des proportions qui dépassent largement le taux d’inflation retenu.

 

 

 

La comparaison avec le Projet de Programme et Budget 2024-2027 élaboré par la Secrétaire générale est moins flatteuse. Les tableaux T2 et T2 bis révèlent que, à la fois pour 2024 et 2025, le budget global est plus élevé que ce que proposait la Secrétaire générale, mais les Etats ont choisi une autre répartition des ressources : ils ont diminué le budget ordinaire et augmenté les ressources extrabudgétaires. Cela rend visible les effets de vases communicants existant entre le budget ordinaire, alimenté par tous les Etats membres, et les ressources extrabudgétaires, qui ne sont versées que par certains d’entre eux. Une analyse plus détaillée, dont les éléments seront dévoilés ultérieurement, montre que les représentants étatiques ont affecté différemment les ressources disponibles au titre du budget ordinaire entre les différents programmes et sous-programmes, ce qui signale une variation dans la priorisation des activités.

 

 

Les deux comparaisons réalisées à ce stade aboutissent à trois constats : 1/ pour 2024 et 2025, le budget ordinaire a été augmenté au-delà de l’inflation par rapport à l’année précédente, mais en-deçà de ce que proposait la Secrétaire générale ; 2/ les ressources du budget ordinaire ont été réparties autrement que ce que suggérait la Secrétaire générale ; et 3/ les ressources extrabudgétaires assurées ont été amplifiées à la fois par rapport au budget pour 2023 et par rapport au projet de la Secrétaire générale. Si la hausse du budget ordinaire est tout à fait inhabituelle, la priorisation et l’augmentation des ressources extrabudgétaires ont en revanche pris de l’ampleur dans les dernières décennies, pour compenser la modestie, pour ne pas dire l’indigence, du budget ordinaire. C’est ainsi qu’apparaissent deux lignes force de l’évaluation de la portée du budget pour 2024-2025. Replacé dans la perspective historique des budgets antérieurs, le budget actuel se révèle tout à la fois novateur et conservateur. Il porte en lui une innovation de taille, qui réside dans le fait que le budget ordinaire est à la hausse en termes réels (I). Dans le même temps, il reproduit, en les accentuant, des constantes qui se sont installées au cours des deux dernières décennies comme autant de moyens d’optimisation de la pénurie des ressources du budget ordinaire (II).

 

I- La nouveauté : un budget ordinaire à la hausse en termes réels

 

Le budget ordinaire augmente de 13,25 % en 2024 et de 8,06 % en 2025 par rapport à l’année précédente (voir tableau T1). Les ressources proviennent essentiellement des contributions obligatoires versées annuellement par l’ensemble des Etats membres. Comme en témoigne le tableau T3, celles-ci ont été réhaussées de 30,1 millions d’euros en 2024 (+ 11,77 % par rapport à 2023) et de 24,2 millions d’euros supplémentaires pour 2025 (+ 8,47 % par rapport à 2024).

Dans l’abstrait, ces hausses peuvent paraître relativement dérisoires compte tenu des taux d’inflation très élevés retenus pour 2024 (6,5 %) et 2025 (4,7 %). On pourrait être tentés d’en déduire que l’engagement politique des Etats à l’égard du Conseil de l’Europe n’est qu’un trompe-l’œil. De telles conclusions seraient assurément trop pessimistes. Pour mesurer à sa juste valeur la portée de la hausse des contributions obligatoires – et donc l’amplitude de son écho politique -, il est indispensable de la replacer dans son contexte historique. Pour être fiable, l’évaluation doit être ancrée. En d’autres termes, il faut mettre le budget pour 2024 et 2025 en perspective avec la situation budgétaire antérieure. Or, cette situation était pour ainsi dire catastrophique : le budget ordinaire de l’Organisation était en berne depuis 1995, en raison d’un désengagement multidimensionnel des Etats membres. Sous ce prisme, le budget ordinaire pour 2024-2025 marque donc un réel sursaut de l’engagement politique des Etats membres. Il est en rupture avec l’austérité budgétaire passée (A), tout comme la hausse des contributions obligatoires tranche avec le désengagement antérieur de certains Etats membres (B).

 

A- Un budget ordinaire 2024-2025 en rupture avec l’austérité budgétaire antérieure

Le budget ordinaire adopté pour 2024 et 2025 contraste très nettement avec la situation budgétaire antérieure. A l’exception de la période 2014-2020, le budget du Conseil de l’Europe était soumis depuis 1995 à une croissance réelle zéro, c’est-à-dire que chaque hausse budgétaire annuelle recouvrait tout juste l’inflation. Entre 2014 et 2020, le budget du Conseil de l’Europe a même été soumis à une croissance nominale zéro, ce qui signifie que l’inflation n’était même pas compensée. Du fait de cette situation budgétaire extrêmement préoccupante, différents organes du Conseil de l’Europe n’ont cessé d’appeler, sans succès, à un accroissement des ressources allouées à l’Organisation.

Cette complainte budgétaire récurrente s’est installée dès le début de l’élargissement du Conseil de l’Europe, consécutif à la chute du mur de Berlin. La décision politique d’engager un vaste processus d’élargissement, actée lors du premier Sommet de Vienne en octobre 1993, aurait logiquement dû s’accompagner de l’allocation de moyens budgétaires supplémentaires. D’autant plus que le Sommet a élargi les missions du Conseil de l’Europe, qui s’est vu confier le rôle d’assurer la sécurité démocratique à l’échelle paneuropéenne[35]. En ce sens, la Secrétaire générale de l’époque soulignait, dès 1992, que « l’élargissement du Conseil de l’Europe doit […] se réaliser à un rythme compatible avec sa capacité propre d’absorption » et attirait l’attention sur le fait que, « si un minimum […] de crédits ne sont pas engagés à très court terme, c’est cette capacité même qui sera affaiblie durablement »[36]. Les représentants étatiques ont pourtant choisi la voie de l’incohérence puisqu’ils ont sévèrement bridé la croissance du budget ordinaire. La croissance budgétaire a ralenti dès 1994 : alors que le budget ordinaire avait été augmenté de 9,57 % en 1992 et de 10,76 % en 1993, la hausse a chuté à 5,4 % en 1994[37]. En avril 1994, une politique de croissance zéro en termes réels, c’est-à-dire une croissance réduite à l’inflation, a été décidée pour le budget 1995[38], qui n’a augmenté que de 2,04 % par rapport à 1994[39]. Dans ce contexte, l’Assemblée parlementaire estimait que « le Conseil de l’Europe ne pourra pas faire face à l’augmentation de ses tâches et de ses membres sans une augmentation substantielle de ses ressources budgétaires »[40]. Dans le même sens, la Secrétaire générale jugeait « devoir tirer la sonnette d’alarme, qu’il y ait ou non une poursuite rapide de l’élargissement » car « [l]’Organisation est à la limite de la rupture de charge » et « a besoin, au minimum, d’une urgente remise à niveau »[41] de ses ressources.

La ligne de l’incohérence a néanmoins été poursuivie après le deuxième Sommet, organisé à Strasbourg en octobre 1997. A cette occasion, les chefs d’Etat et de gouvernement ont notamment décidé de créer l’institution du Commissaire aux droits de l’homme, qui a effectivement été instituée en 1999[42]. Dans ce contexte, un groupe de personnalités européennes consultées par le Comité des Ministres estimait qu’ « il convient d’envisager une augmentation des ressources, car le budget du Conseil de l’Europe est très modeste par rapport aux tâches confiées à l’Organisation et au nombre de ses membres »[43]. Les décisions budgétaires ultérieures ont pourtant été totalement décuplées des décisions politiques. C’est ainsi que le Bureau du Commissaire aux droits de l’homme a été confronté à de sérieuses difficultés de financement dans les années 2000, à tel point que ses activités ont été en grande partie financées par des contributions volontaires, versées par certains Etats seulement, et ont été menées grâce au détachement d’agents en provenance d’Etats membres[44]. Cette expérience malheureuse a sans doute pesé dans le refus catégorique d’une majorité de délégations nationales de créer de nouvelles institutions à l’occasion du quatrième Sommet, organisé à Reykjavik en mai 2023[45].

A vrai dire, les représentants étatiques n’ont pas totalement ignoré que leurs décisions politiques avaient nécessairement un coût. Mais ils ont fait le pari risqué, pour ne pas dire suspicieux, de chercher à couvrir ce coût par des économies qu’ils espéraient réaliser grâce à une réforme structurelle d’ampleur décidée lors du deuxième Sommet[46]. Cette réforme, qui n’est toujours pas achevée[47], n’était pas injustifiée, ne serait-ce que parce que le taux d’exécution du budget n’était pas toujours satisfaisant. Même si la réforme a permis des gains d’efficience, et accessoirement une réduction des crédits non dépensés[48], il était illusoire de s’attendre à ce que les économies réalisées couvrent les besoins identifiés. Cela avait été perçu très tôt par le Secrétaire général. Dès 1997, il soulignait que la « réforme structurelle peut nous doter d’un meilleur Conseil de l’Europe et faciliter la mise en œuvre du Plan d’action. Evitons cependant le leurre qui consisterait à croire qu’elle peut aussi financer cette mise en œuvre. Certains ont exprimé le vœu pieux qu’une refonte de l’Organisation pourrait libérer des moyens considérables, qui pourraient être affectés à de nouvelles priorités. Cette conception n’est pas réaliste » ; « un tel exercice ne permet pas de dégager des économies spectaculaires »[49]. En dépit de cette mise en garde, la situation n’a pas fondamentalement changé. Le budget ordinaire, maintenu en croissance réelle zéro, est resté insuffisant pour financer les quelques 9,4 millions d’euros de dépenses supplémentaires jugées nécessaires pour la mise en œuvre du plan d’action adopté lors du troisième Sommet, organisé à Varsovie en 2005[50].

Alors que la situation était déjà qualifiée d’ « intenable, pour ne pas dire suicidaire »[51] en 2010, elle s’est encore détériorée dans la décennie qui a suivi. Au cours de réunions informelles du Comité des Ministres en mars et avril 2013, il a été décidé, « pour la première fois dans l’existence de l’Organisation »[52], d’appliquer au budget ordinaire pour le biennium 2014-2015 une politique de croissance nominale zéro[53]. Cela signifie que les contributions obligatoires des Etats membres n’ont plus été ajustées au taux d’inflation. Le budget ordinaire a donc subi une réduction en termes réels, l’inflation devant être absorbée dans l’enveloppe définie. Le motif avancé publiquement était le contexte d’austérité budgétaire découlant de la crise économique et financière de 2007-2008[54]. Ce motif peine à convaincre, pour deux raisons. D’une part, le passage à la croissance nominale zéro avait déjà été envisagé au cours des discussions budgétaires menées en 2004 et 2005[55], soit avant la crise financière. D’autre part, les autres organisations européennes et internationales n’ont pas été affectées par des réductions budgétaires proportionnellement équivalentes[56]. On peut en déduire que le Conseil de l’Europe ne comptait pas parmi les priorités politiques du moment. Selon les calculs de l’Assemblée parlementaire, la politique de croissance nominale zéro aurait impliqué un manque à gagner pour le Conseil de l’Europe d’environ 5 à 6 millions d’euros pour 2014 et autant pour 2015[57]. Aussi, le Secrétaire général et le GR-PBA alertaient-ils sur le fait que le maintien d’un scénario de CNZ au-delà du biennium 2014-2015 aurait « de graves conséquences » sur les activités du Conseil de l’Europe[58]. Pourtant, le retour à la CRZ n’a été décidée qu’en 2020[59], soit deux bienniums plus tard.

L’application persévérante d’une politique d’austérité budgétaire (croissance réelle zéro), puis de régression budgétaire (croissance nominale zéro), a eu un sérieux impact sur le fonctionnement du Conseil de l’Europe. La recherche effrénée d’économies a entraîné une diminution constante du programme d’activités, c’est-à-dire une réduction à la fois de l’ampleur et de la diversité des activités menées par le Conseil de l’Europe. Par exemple, le programme d’activités proposé par le Secrétaire général pour la seule année 2007 représentait une réduction d’activité de 3% par rapport à 2006[60]. Certaines activités concernant tous les Etats membres et relevant à ce titre du budget ordinaire ont même été financées sur le budget d’accords partiels[61]. Les dépenses de personnel ont été particulièrement impactées car les représentants étatiques estimaient que le ratio agents / activités était excessivement déséquilibré au profit des premiers, ce qui pesait lourdement sur le budget en raison des ajustements salariaux réguliers et en principe automatiques[62]. C’est ainsi que 230 postes ou fonctions ont été supprimés ou gelés dans le budget ordinaire entre 2010 et mai 2019, ce qui équivaut à une réduction de 12 % du personnel[63]. Selon les évaluations du Secrétariat, ces suppressions de postes, cumulées avec d’autres mesures de maîtrise des dépenses de personnel, ont permis de dégager des économies de l’ordre de 31,2 millions d’euros entre 2010 et octobre 2018[64].

Cette situation budgétaire pour le moins précaire et les difficultés qui en ont résulté pour financer les activités du Conseil de l’Europe montrent à quel point le Budget adopté pour 2024-2025 est novateur. Contrairement aux trois premiers Sommets, dont les décisions politiques n’ont pas été suivies de mesures budgétaires adéquates, le quatrième Sommet de Reykjavik a été prolongé par le vote d’un budget ordinaire à la hausse en termes réels (au-delà de l’inflation). Cette fois-ci, les représentants étatiques ont entendu les mises en garde de la Secrétaire générale, qui insistait sur le fait que « les gains d’efficacité résultant des réformes en cours ne sont à eux seuls pas suffisants pour mettre en œuvre de manière réaliste les résultats du [quatrième] Sommet »[65]. Les Etats membres ont accepté de réhausser leurs contributions obligatoires, ce qui rend plus crédible la perspective d’une mise en œuvre effective des orientations stratégiques décidées lors du quatrième Sommet. A l’évidence, cela témoigne d’un rebond de l’engagement politique des Etats membres à l’égard du Conseil de l’Europe. Cette évolution a un retentissement politique d’autant plus marqué qu’elle tranche très nettement avec le désengagement antérieur de certains d’entre eux.

 

B- Une hausse des contributions obligatoires tranchant avec le désengagement antérieur de certains Etats membres

La situation budgétaire du Conseil de l’Europe avant 2024 résultait de plusieurs facteurs qui, mis bout à bout, renvoient l’image globale d’un désintérêt à l’égard du Conseil de l’Europe de la part de certains de ses Etats membres. Pour comprendre la situation et surtout ce qui a permis son évolution récente, il faut accepter à nouveau de se plonger dans le passé.

L’une des manifestations les plus criantes du désengagement (passé) des Etats réside dans la modestie des contributions obligatoires au budget ordinaire. Ces contributions étaient à ce point faibles que l’Assemblée parlementaire a estimé en 1999 que la contribution annuelle d’un tiers des Etats membres du Conseil de l’Europe était inférieure au coût supplémentaire de l’élargissement à un nouvel Etat, estimé à 2,5 millions d’euros[66]. Toujours selon les estimations de l’Assemblée, datées cette fois-ci de 2012, la contribution annuelle de quinze Etats membres était inférieure au coût annuel d’un juge à la Cour européenne des droits de l’homme, estimé à l’époque à 333 667 euros[67]. Selon une autre perspective, le Secrétaire général avançait en 2008 que les contributions étatiques au budget ordinaire représentaient 25 centimes d’euros par citoyen[68]. La situation ne s’est pas améliorée durant la décennie qui a suivi, alors même que, depuis juillet 2014, les contributions obligatoires peuvent être comptabilisées en tant qu’aide publique au développement à hauteur de 40 %[69]. Depuis 2011, la plupart des Etats tiennent même à ce que le solde non dépensé en fin d’exercice budgétaire leur soit restitué[70], comme le prévoit l’article 70 du Règlement financier. Par exemple, en 2015, seuls vingt Etats ont accepté de laisser à la disposition du Conseil de l’Europe tout ou partie des crédits non dépensés, pour un total de 413 000 euros, représentant tout juste 28 % du reliquat[71].

Ce panorama global doit être affiné, car il cache d’importantes disparités entre les Etats membres. Ces disparités ont été créées par les modalités de calcul du barème des contributions obligatoires et ont été aggravées par le désengagement plus marqué de certains Etats.

La méthode de calcul du barème des contributions est fondée sur l’article 38 du Statut du Conseil de l’Europe, en vertu duquel « b. [l]es dépenses du Secrétariat et toutes autres dépenses communes sont réparties entre tous les membres dans les proportions fixées par le Comité selon le chiffre de la population de chacun des membres ». Ce critère démographique a fait émerger des « grands contributeurs ». Ce qualificatif désigne les Etats dont la contribution au budget ordinaire est la plus élevée, sans qu’un seuil soit formellement établi. Tout comme à l’heure actuelle, les « grands contributeurs » étaient à l’origine au nombre de quatre (Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni). Leur nombre a grimpé jusqu’à six : la Fédération de Russie et la Turquie ont un temps fait partie de ce groupe, respectivement entre 1996 et 2022 et entre 2016 et 2017.

En 1972, la Turquie a proposé de tenir compte de la capacité de paiement de chacun des Etats membres en plus de la population, car elle connaissait une forte croissance démographique qui augmentait mécaniquement sa contribution au budget. Cette proposition a été entérinée par la Résolution (74) 25, qui a ajouté le critère du Produit national brut (PNB), remplacé par le Produit intérieur brut (PIB) en 1978[72], au critère statutaire de la population. Etant donné qu’il a été jugé impossible de supprimer totalement le critère de la population sans réviser le Statut, le poids de ce critère démographique a été atténué par application d’un coefficient de pondération de 1 pour la population et de 5 pour le PIB. La Résolution (74) 25 prévoit également qu’aucun Etat ne doit payer moins de 0,12 % (taux plancher) ou plus de 18 % (taux plafond) du budget ordinaire. Elle établit enfin la règle selon laquelle les « grands contributeurs » doivent verser le même montant au budget ordinaire, quelles que soient les différences de population et de revenu national entre eux[73].

L’application de ces règles a entraîné des distorsions entre les Etats membres, qui rendent le système de financement inéquitable, au profit essentiellement des « grands contributeurs » mais aussi, dans une certaine mesure, des « petits contributeurs ». Si le double critère de la population et de la capacité contributive avait été rigoureusement appliqué, le taux de contribution des quatre « grands contributeurs » de l’époque aurait dépassé le plafond de 18 %, si bien qu’il a été ramené dans les limites de ce plafond[74]. Dès 1974, la quote-part des « grands contributeurs » était donc proportionnellement inférieure à celle des autres Etats.

Cette distorsion s’est aggravée à compter des années 1990. Au début des discussions budgétaires, les Etats fixent le montant maximal du budget ordinaire. Dans un contexte de croissance réelle zéro, les élargissements successifs ont donc mécaniquement diminué le taux de contribution des anciens Etats membres. L’évolution du taux de contribution n’a toutefois pas affecté tous les membres de la même façon. Elle a profité bien davantage aux « grands contributeurs », qui se sont mis d’accord pour diminuer progressivement leur quote-part individuelle bien en-deçà du plafond des 18 %. Leur taux de contribution s’élevait ainsi à 15,64 % du budget ordinaire en 1994[75] et à 12,31 % en 2005[76], pour atteindre 11,3974 % début 2022[77]. Le désengagement des « grands contributeurs » a aggravé la situation d’autres Etats moins « riches » et a provoqué des tensions du fait de ce qui a été légitimement perçu comme un manque de solidarité entre les Etats membres. Ces tensions étaient d’autant plus compréhensibles qu’aucun des Etats auxquels s’applique le taux minimum de contribution[78] n’a vu sa contribution diminuer à la suite des élargissements successifs. Il en résulte que le taux de contribution des « petits contributeurs » est doublement « anormal ». Il est anormalement haut par rapport au barème établi, car il a été systématiquement réhaussé au plancher des 0,12 %, malgré un écart croissant entre les contributions théorique et réelle[79]. En même temps, en raison de la prise en compte disproportionnée de leur faible nombre d’habitants, leur taux de contribution est anormalement bas, à la fois au regard de leur capacité contributive réelle et au regard du montant des dépenses imposées au budget ordinaire par leur appartenance au Conseil de l’Europe[80].

Une réforme décidée en 1994 a tenté d’atténuer ces distorsions en ajustant à la marge les taux plancher et plafond de contribution[81], mais les effets ont été très limités. En dépit de plusieurs tentatives dans les années 2000, il n’a jamais été possible de trouver un consensus pour atténuer suffisamment l’impact de la prise en compte de la population dans la méthode de calcul[82]. Il en résulte une situation de frustration généralisée : les Etats « riches » mais peu peuplés estiment qu’ils paient beaucoup plus qu’ils ne le devraient[83], tandis que les « grands payeurs » considèrent qu’ils contribuent proportionnellement beaucoup plus que les Etats dont le PIB par habitant est plus élevé que le leur[84]. Cette insatisfaction bilatérale a « enlis[é] le Comité des Ministres dans de longues et stériles délibérations »[85]. Elle a surtout été de nature à freiner toute augmentation d’ensemble des contributions étatiques, qui aurait par principe été considérée comme étant basée sur une répartition inéquitable du fardeau budgétaire.

A l’iniquité du système de répartition des contributions s’ajoute une asymétrie des pouvoirs d’influence dans le processus budgétaire, au profit des « grands contributeurs ». En théorie, ils n’ont pas un pouvoir décisionnel supérieur à celui des autres Etats membres. Néanmoins, ils jouissent en pratique des moyens leur permettant d’imposer leurs choix budgétaires. Plusieurs éléments convergent vers cette conclusion. Le plus important d’entre eux réside dans le fait que les modalités de vote appliquées en pratique ne correspondent pas à ce que prévoit le Statut de l’Organisation. Alors que l’article 20 (d) du texte fondateur pose le principe d’une décision à la majorité des 2/3 des voix exprimées (31 Etats sur 46) et à la majorité des représentants ayant le droit de siéger (23 Etats sur 46), le budget est en réalité adopté par consensus[86]. Cette pratique est soutenue, voire imposée, par les « grands contributeurs » car ils seraient largement minoritaires si la règle statutaire était appliquée. Or le recours au consensus leur assure la possibilité de dérégler le processus budgétaire, même s’ils ne représentent qu’une infime minorité d’Etats. C’est ainsi que deux Etats membres seulement ont refusé de revenir à la croissance zéro en termes réels dès 2018, ce qui a prolongé le maintien en croissance nominale zéro pour deux années supplémentaires[87].

La pratique du consensus « a [eu] pour conséquence d’entraver tout effort visant à accroître les ressources financières et humaines de l’Organisation »[88]. Cela s’explique aisément : étant donné que toute hausse budgétaire aurait été supportée avant tout par les « grands contributeurs », ceux-ci se sont bien souvent montrés réfractaires à s’engager dans cette voie. Quelques indices en témoignent, même si les documents publics disponibles ne font que très exceptionnellement référence à des Etats nominativement identifiés. Par exemple en 2004, alors que le budget ordinaire était déjà soumis à une croissance réelle zéro, l’Italie « s’inqui[était] du taux de croissance du budget du Conseil de l’Europe »[89]. En 2005, l’Allemagne considérait que certaines actions jugées prioritaires par le Troisième Sommet n’auraient pas dû l’être et proposait en conséquence d’en différer la mise en œuvre pour « viser une croissance zéro en termes nominaux »[90]. La consolidation de l’institution du Commissaire aux droits de l’homme (CDH) faisait partie des priorités que l’Allemagne contestait. Cela l’a conduite à mettre en question « l’extraordinaire augmentation budgétaire » du programme qui lui était dédié, alors que « de nombreuses [autres] délégations [avaient] […] demandé que le Bureau du CDH soit doté des ressources de base nécessaires »[91].

Cette attitude frugale pèse dans le processus décisionnel d’autant plus que la qualité de « grand contributeur » octroie de fait un certain nombre d’avantages supplémentaires. C’est ainsi que les « grands contributeurs » se voient attribuer d’office des sièges permanents au sein du Comité du budget, qui est l’organe de conseil budgétaire du Comité des Ministres[92]. Le montant de la contribution obligatoire de chaque Etat est également déterminant dans la répartition géographique des emplois de catégorie A au sein du Secrétariat[93], qui prépare le projet de Budget.

Compte tenu de la place privilégiée des « grands contributeurs » dans le processus budgétaire, il arrive fréquemment qu’ils organisent entre eux des réunions informelles, en marge des discussions collectives réunissant l’ensemble des délégations nationales[94]. Des décisions majeures peuvent en résulter. Par exemple, le passage à une politique de croissance nominale zéro pour le biennium 2014-2015 a été décidé au cours de réunions informelles tenues en mars et avril 2013[95], durant lesquelles le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France ont été les principaux artisans du gel budgétaire[96]. Dans ces circonstances, il n’est pas étonnant que d’autres délégations nationales se soient désintéressées des discussions budgétaires[97], ce qui a accentué d’autant le poids des « grands contributeurs ».

Or ces derniers peuvent être tentés d’utiliser leur statut à des fins politiques. Les exemples de la Fédération de Russie et de la Turquie en témoignent. Parce qu’ils souhaitaient peser sur les choix stratégiques opérés dans le cadre du processus budgétaire, ces deux Etats ont délibérément choisi d’intégrer le groupe des « grands contributeurs ». Cela signifie qu’ils ont sciemment accepté de verser au budget ordinaire du Conseil de l’Europe une contribution d’un montant plus élevé que celui qui aurait résulté de l’application arithmétique du barème des contributions. Ce choix a été accepté par le Comité des Ministres car les autres Etats n’y ont vu qu’une opportunité de diminuer leurs propres contributions. Cet aveuglement a eu de graves conséquences car il a offert aux deux Etats concernés un fort pouvoir de nuisance, dont ils ont usé pour marquer leur désapprobation à l’égard des orientations de l’Organisation et déstabiliser en profondeur son fonctionnement.

La Turquie a fait part de son souhait d’intégrer le groupe des « grands contributeurs » en janvier 2015, avec effet à compter de 2016, au motif chevaleresque de « renforcer la capacité du Conseil de l’Europe à remplir son mandat »[98]. L’acceptation de cette proposition par le Comité des Ministres[99] a permis une augmentation du Budget ordinaire de 15 367 831 euros et une diminution du taux de contribution des autres « grands contributeurs » de 11,54 % à 10,78 %[100]. Mais le 31 octobre 2017, à un stade très avancé du processus d’élaboration du budget pour le biennium 2018-2019, la Turquie a subitement annoncé sa décision de mettre un terme à son statut de « grand contributeur », avec effet à compter de janvier 2018[101]. Cette annonce faisait vraisemblablement suite à deux initiatives, jugées bien trop audacieuses, de l’Assemblée parlementaire. D’une part, celle-ci avait décidé de soumettre de nouveau la Turquie à sa procédure de suivi complet à compter d’avril 2017, en réaction à la répression décidée par le gouvernement turc peu après la tentative avortée de coup d’Etat de 2016[102]. D’autre part, l’Assemblée avait attribué le prix Vaclav Havel 2017 à Murat Arslan, un juge turc défenseur de l’indépendance de la magistrature qui était à l’époque en prison[103]. La cessation du statut de grand payeur de la Turquie a été entérinée par le Comité des Ministres le 13 décembre 2017[104]. Cela a entraîné une réduction de 14 804 800 euros de la contribution de la Turquie au budget ordinaire pour 2018, soit 6,2 % du budget ordinaire total[105]. A l’époque, les autres Etats membres n’ont pas compensé la baisse brutale des rentrées financières pour 2018 par une hausse de leurs propres contributions[106].

La Russie a elle aussi intégré volontairement le groupe des « grands contributeurs » au moment de son adhésion au Conseil de l’Europe en 1996[107]. Ce choix s’est avéré payant car il lui a conféré une influence démesurée sur le fonctionnement de l’Organisation, à travers le prisme budgétaire. Dès 2003, la Fédération de Russie a menacé de diminuer sa contribution obligatoire pour obtenir que les priorités de l’Organisation et le plafond du budget ordinaire soient déterminés conformément à ses souhaits. Cela a profondément désorganisé la procédure budgétaire, qui a par ailleurs été indûment retardée[108]. La crise que cet Etat a provoquée entre 2017 et 2019 a atteint une toute autre ampleur. Pour protester contre la suspension inter alia de son droit de vote à l’Assemblée parlementaire à compter d’avril 2014, en raison de son annexion illégale de la Crimée[109], la Fédération de Russie a décidé d’ajourner le paiement de sa contribution obligatoire à partir de juillet 2017 et jusqu’à la restauration totale et inconditionnelle de ses droits parlementaires[110]. Le montant de la contribution non acquittée au budget ordinaire s’élevait à 18 millions d’euros en 2017 et à près de 27 millions d’euros en 2018, ce qui représentait respectivement 6,8 % et 10,4 % du budget ordinaire[111]. Le cumul de la réduction de la contribution turque et du non-paiement de la contribution russe a fait chuter les contributions obligatoires effectivement reçues de plus de 42 millions d’euros en 2018 par rapport au budget prévisionnel pour la même année[112]. Un déficit budgétaire d’un montant de 26,6 millions d’euros a été enregistré cette année-là[113]. Pour absorber la diminution des recettes, le Secrétaire général a préparé un « plan de contingence », applicable à partir de mi-2019 pour trois ans. Ce plan prévoyait une réduction annuelle du budget ordinaire de 32,4 millions d’euros pendant trois ans, soit une diminution de 14,2 % des dépenses[114]. Selon les estimations du Secrétaire général, les économies nécessaires impliquaient le gel d’environ 50 % des activités financées par le budget ordinaire ainsi qu’un plan de départ de quelques 245 agents[115]. En guise d’alternative, le projet présenté par le Secrétaire général proposait deux scénarios d’augmentation des contributions des Etats membres « au cas où [ils] souhaiteraient préserver le rôle du Conseil de l’Europe et éviter des réductions importantes de son Programme et Budget »[116]. Or ces scénarios n’ont recueilli que « très peu de soutien, voire aucun »[117]. Bref, la majorité des délégations nationales n’était manifestement pas prête à couvrir les impayés de la Fédération de Russie pour sauver la viabilité du Programme et Budget. Les Etats membres ont préféré exercer une pression sur l’Assemblée parlementaire, afin qu’elle amende son système de sanctions dans le sens des exigences russes[118] et que la Fédération de Russie recommence à payer son dû. Acculée, l’Assemblée a mis un terme aux sanctions imposée à la délégation parlementaire russe en juin 2019[119]. La Fédération de Russie a alors repris ses paiements et a versé les contributions dues au titre de 2017 et 2018, sans pour autant s’acquitter des intérêts moratoires pour retard de paiement[120]. Le plan de contingence n’a finalement pas été mis en œuvre. Cette séquence montre à quel point la sincérité de l’engagement des Etats membres à l’égard du Conseil de l’Europe pouvait être mise en doute.

Toutefois, l’attitude des Etats membres a radicalement changé après l’agression de l’Ukraine par la Fédération de Russie à partir de février 2022. Cette dernière a été exclue du Conseil de l’Europe dès le 16 mars 2022[121], ce qui a emporté de lourdes répercussions budgétaires. Fait politiquement significatif, les Etats membres ont cette fois-ci pris des mesures à la hauteur des enjeux. Les obligations financières de la Russie au titre du budget ordinaire pour l’année 2022 s’élevaient à 28 049 274 euros[122]. La Russie s’est acquittée de toutes ses obligations financières au prorata temporis jusqu’au 16 mars 2022, pour un montant de 5 686 702 euros[123]. Par rapport au budget initial 2022-2023, le déficit des contributions étatiques au budget ordinaire s’élevait donc à 22 362 572 euros pour 2022 et à 28 640 000 euros pour 2023[124]. Les Etats membres ont choisi de faire face à ce déficit non pas par des réductions budgétaires comme ils l’avaient envisagé en 2019, mais par un appel supplémentaire à contributions[125]. Pour 2022, cela a représenté une augmentation moyenne des contributions des Etats membres de 8,1% par rapport à 2021[126], pour un montant total de 25 711 000 euros[127]. Pour atteindre ce résultat, les barèmes des contributions ont été ajustés : la quote-part des « grands contributeurs » a alors bondi à 13,1345 % pour 2022[128], contre 11,3974 % en 2021[129]. Ce taux a été ramené à 13,0978 % pour 2023, lorsque le taux de contribution des « petits contributeurs » a lui-même été réhaussé de 0,12 % à 0,1208 %[130], pour tendre, sans hâte, vers une répartition plus équitable. Parallèlement, le montant global des contributions obligatoires au budget ordinaire a augmenté de 5 365 500 euros en 2023 (+ 2,14 %), de 30 063 400 euros supplémentaires en 2024 (+ 11,77 %) et encore de 24 178 300 euros en 2025 (+ 8,47 %) (voir le Tableau T3 et le graphique ci-dessous).

 

Ces augmentations globales des contributions obligatoires doivent incontestablement être saluées avec enthousiasme car elles donnent une certaine aisance budgétaire au Conseil de l’Europe. Certes, elles sont inférieures à ce que proposait la Secrétaire générale, comme le montre le graphique ci-dessous[131].

 

Il n’en reste pas moins que ces hausses ont une forte résonance politique en ce qu’elles marquent un sursaut de l’engagement politique des Etats à l’égard du Conseil de l’Europe, lequel ne peut être perçu que si elles sont replacées dans leur contexte historique. Cela étant dit, les écarts constatés avec les propositions de la Secrétaire générale montrent que, dans une certaine mesure, les Etats ont préféré abonder les ressources extrabudgétaires. Ils ont ainsi confirmé la pérennisation de mesures d’optimisation des ressources adoptées au fil du temps.

 

II- Les constantes : l’accentuation des modalités d’optimisation des ressources

Le Programme et Budget 2024-2027 s’inscrit dans la continuité de deux tendances marquées, qui se sont installées au cours des dernières décennies, dans un contexte d’austérité budgétaire : d’une part la budgétisation basée sur la priorisation et les résultats (A) et d’autre part la recherche effrénée de ressources alternatives aux contributions obligatoires des Etats membres, c’est-à-dire de ressources extrabudgétaires (B).

 

A- Une méthode budgétaire basée sur la priorisation et les résultats

A l’occasion du deuxième Sommet du Conseil de l’Europe, organisé à Strasbourg en 1997, les chefs d’Etat et de gouvernement ont décidé d’ « entreprendre les réformes structurelles nécessaires pour adapter l’Organisation à ses nouvelles missions et à sa composition élargie et pour améliorer son processus de décision »[132]. Un Comité des Sages, composé de dix personnalités européennes, fut chargé de formuler des propositions de réforme. Dans son rapport d’octobre 1998, ce comité a préconisé une évolution de la méthode budgétaire, selon deux orientations : la priorisation et la recherche de performance. L’objectif était de convaincre les Etats membres que « les ressources existantes sont utilisées aussi efficacement que possible »[133], de façon à ce qu’ils acceptent une augmentation du budget ordinaire du Conseil de l’Europe. Ces orientations deviendront rapidement les deux principes clé des décisions budgétaires, coiffés par un objectif limpide d’optimisation des ressources, c’est-à-dire de renforcement de l’efficience et de l’efficacité de l’Organisation.

La budgétisation basée sur les priorités a été proposée par le Comité des Sages à partir du constat selon lequel « [à] l’évidence, au regard des ressources limitées à la disposition de l’Organisation, il n’est pas possible de poursuivre toutes les activités en même temps, avec la même force et le personnel nécessaire ». Il recommandait alors que le Comité des Ministres « établisse des priorités claires dans chaque domaine et secteur, à la lumière des grandes priorités pour l’ensemble de l’Organisation ». Cela impliquait qu’ « il gèle ou repousse l’exécution de certaines activités pour une période donnée et concentre des ressources sur un plus petit nombre d’activités afin qu’elles puissent être menées à terme plus rapidement »[134].

La mise en œuvre de cette recommandation a conduit à la fusion du Programme et du Budget en un seul et même document à partir de 2011[135], ainsi qu’à une programmation pluriannuelle des activités, pour une période de deux ans à compter de 2012[136], puis pour une période de quatre ans depuis 2022[137].

Malgré quelques difficultés initiales s’agissant du choix des priorités[138], une politique de priorisation de l’affectation des ressources a été mise en place. Cette politique a conduit dans les années 2000 à une réorientation significative des ressources du budget ordinaire en faveur du secteur « droits de l’homme »[139], au détriment des piliers « Etat et de droit » et démocratie. Au sein de ce secteur, une priorité absolue a été donnée à la Cour européenne des droits de l’homme et, dans une moindre mesure, au service de l’exécution des arrêts de la Cour et au Bureau du Commissaire aux droits de l’homme. Cette priorisation a entraîné un accroissement significatif des ressources allouées à la Cour dans les années 2000, en cohérence avec l’augmentation programmée du nombre de requêtes du fait de l’élargissement du Conseil de l’Europe. Cela ne saurait être critiqué, si ce n’est peut-être pour signaler que cette hausse n’a pas été proportionnelle à l’augmentation des requêtes présentées à la Cour[140].

Dans le même temps, il faut relever que cette politique s’est accompagnée d’effets pervers. En vertu de l’article 50 de la Convention européenne des droits de l’homme, la Cour éponyme ne dispose pas d’un budget autonome : « [l]es frais de fonctionnement de la Cour sont à la charge du Conseil de l’Europe » et sont principalement imputés sur le budget ordinaire. Or, au sein de ce budget, les « grands contributeurs » ont refusé un financement spécifique de la Cour, en dehors de la croissance réelle zéro appliquée au reste du budget ordinaire[141]. Il s’ensuit que l’augmentation des moyens alloués à la Cour européenne a amputé d’autant les ressources affectées aux autres activités du Conseil de l’Europe[142]. A titre d’illustration, la part du budget ordinaire affecté à la Cour est passé de 17,4 % en 2002 à 26,3% en 2009[143]. Sur la même période, le nombre de postes et de fonctions affectés à la Cour européenne a pratiquement doublé[144], alors que des postes et fonctions étaient supprimés ou gelés dans d’autres secteurs d’activité (voir I.A). Dès lors, les mécanismes de suivi non juridictionnel, dont le suivi de la Charte sociale européenne ou de l’Assemblée parlementaire, ont subi une pression croissante, en raison d’une augmentation considérable de la charge de travail due à la multiplication des Etats suivis, sans augmentation des effectifs[145]. Comme le reconnaissait le Secrétaire général, « [l]’affectation de ressources au sein du budget du Conseil de l’Europe au bénéfice de la Cour peut avoir donné à celle-ci une bouffée d’oxygène mais, à long terme, un tel transfert mine progressivement la capacité du Conseil de l’Europe à mener les actions préventives structurelles et générales qui sont indispensables pour remédier durablement aux problèmes que la Cour connaît aujourd’hui. Des restrictions budgétaires draconiennes ont gravement compromis d’importantes activités des mécanismes de monitoring des droits de l’homme et de coopération bilatérale et intergouvernementale »[146]. En un mot, « une concurrence préoccupante [s’est installée] entre les besoins de la Cour et ceux du Programme d’Activités »[147]. A tel point que le Secrétaire général alertait dès 2006 sur le fait qu’ « il n’est plus possible de continuer à imputer le Programme d’Activités sans mettre gravement en danger l’avantage comparatif du Conseil de l’Europe, à savoir son expertise »[148].

La tendance à financer les besoins de la Cour par une diminution des crédits des autres secteurs de l’Organisation s’est finalement estompée, au profit d’une répartition plus équilibrée des ressources. A partir du début des années 2010, des ressources ont également été préservées pour d’autres priorités, en particulier les mécanismes de contrôle non juridictionnel et, dans une moindre mesure, les programmes de coopération et d’assistance qui visent à offrir aux Etats membres une assistance ciblée pour améliorer la mise en œuvre des normes du Conseil de l’Europe[149]. La Cour reste malgré tout la priorité des priorités, comme en témoigne le fait que le plan de contingence préparé par le Secrétaire général en 2019 n’aurait eu aucune incidence sur son budget[150].

Dans son rapport de 1998, le Comité des Sages estimait que la politique de priorisation devait s’accompagner d’une méthode budgétaire basée sur les résultats, le tout étant facilité par une politique d’évaluation. Selon lui, afin de parvenir à une « approche plus souple de l’affectation des ressources aux activités considérées comme prioritaires », « il [était] nécessaire de revoir la structure budgétaire et de mettre en place un système de rapports basé sur la définition d’objectifs et sur une mesure de la performance réelle par rapport à des critères prédéfinis (budgétisation basée sur les résultats). Ces mesures devraient inclure un système formel de contrôle périodique de la gestion des ressources ». Enfin, le Comité estimait que « [l]’évaluation des programmes comme moyen de définir des priorités et d’améliorer la gestion doit être développée »[151].

Cette recommandation a également été rapidement suivie d’effets, ce qui a conduit à la mise en place de méthodes de gestion inspirées de la doctrine du New Public Management et donc à la promotion d’une « culture d’évaluation, des résultats et de la conscience des coûts » au sein du personnel[152]. La méthode de la gestion basée sur les résultats a été introduite en 2001 et son volet budgétisation basée sur les résultats en 2004[153]. Depuis lors, le Programme et Budget intègre des objectifs à atteindre et des indicateurs de performance permettant d’évaluer l’état d’avancement par rapport aux résultats attendus[154]. Une politique d’évaluation a également été mise en place en 2008, pour expertiser les résultats obtenus[155] et une Direction de l’Audit interne, de l’évaluation et de l’investigation (DIO) a été créée. La méthode a encore été amplifiée par la réforme majeure conduite par le Secrétaire général à partir de 2010.

Toutes ces évolutions avaient pour objectif assumé d’améliorer le rapport qualité-prix du Conseil de l’Europe, de montrer aux Etats membres qu’il produit des résultats tangibles, qu’il leur « apporte une réelle plus-value par rapport à son coût »[156] et qu’il mérite donc les ressources qui lui sont allouées. En effet, pour certains représentants étatiques, « sustained improvement and delivery of results was a prerequisite for future discussions on maintaining [sic.] financial commitments to the Council of Europe »[157]. Dans ce contexte, la question centrale est devenue celle de savoir « comment faire davantage […], mais mieux, avec les mêmes ressources, voire moins »[158].

Selon la logique de la méthode de budgétisation basée sur les résultats, il était initialement envisagé que les résultats constatés à l’échéance de la période de programmation soient pris en compte pour déterminer les priorités pour l’avenir, mais aussi pour identifier les secteurs contraints à des économies budgétaires au profit de ceux ayant atteint leurs objectifs[159]. Fort heureusement, cette méthode n’a pas été mise en œuvre dans sa version la plus radicale[160], en raison de la difficulté logiquement rencontrée pour définir des indicateurs de performance pertinents pour une organisation dont le mandat est de nature politique, c’est-à-dire des indicateurs qui ne soient pas exclusivement quantitatifs[161]. Ainsi, « [l]e Conseil de l’Europe applique [une version médiane,] la budgétisation informée par la performance, selon laquelle les décisions budgétaires sont indirectement liées aux performances passées ou futures proposées ». En d’autres mots, « [l]e lien entre les informations sur la performance et le financement n’est ni mécanique ni automatique » : « l’Organisation peut décider d’investir dans des domaines clés des droits humains, de la démocratie et de l’État de droit, même si elle sait qu’il est peu probable qu’elle obtienne des résultats à court ou à moyen terme »[162]. Nous voilà rassurés. Il n’en reste pas moins que « there are cases reported where a clear result has had a positive effect on the budget, so that the budget was increased as a result »[163]. On comprend dès lors que la méthodologie appliquée ait conduit à l’instauration d’une culture de productivité, pudiquement appelée « logique de résultats »[164]. Les effets de cette course à la productivité ont été plus particulièrement remarqués s’agissant du travail de la Cour européenne des droits de l’homme, dont la politique judiciaire a été alignée sur un objectif de maximisation de l’impact de ses ressources. En clair, chaque euro devait/doit produire le plus de résultats possible. A cette fin, la Cour a par exemple accru la sévérité de son examen de recevabilité, pour éliminer au plus vite et au moindre coût les requêtes irrecevables et concentrer les moyens disponibles sur les affaires jugées prioritaires[165].

Grâce à ces réformes, « it seems [that] Member States are less inclined to presume [that] there is [a] lot of waste in CoE spending »[166]. Les efforts consentis ont finalement produit les résultats escomptés dans la décennie actuelle, à travers d’abord le retour à une croissance zéro en termes réels en 2020, puis la hausse des contributions obligatoires des Etats membres à partir de 2022.

La dynamique est encore renforcée dans le Programme et Budget 2024-2027. Lors du Sommet de Reykjavik, les chefs d’Etat et de gouvernement avaient lié leur engagement à rehausser le budget du Conseil de l’Europe au fait que « l’Organisation soit plus souple, résiliente et axée sur les résultats, notamment en adoptant un budget intégré fondé sur des priorités stratégiques convenues » et avaient affirmé leur détermination à « poursuiv[re] le processus de réforme pour parvenir à plus de transparence, d’efficience et d’efficacité »[167]. Sans véritable surprise, cette logique est reprise dans le Programme et Budget 2024-2027, à travers lequel les Etats attribuent au Conseil de l’Europe non pas des ressources supplémentaires, mais des « ressources supplémentaires ciblées »[168], c’est-à-dire uniquement pour certaines activités jugées prioritaires. En adoptant ce dernier document, les représentants étatiques ont aussi souligné « la nécessité de poursuivre la priorisation budgétaire et programmatique, notamment en allouant ou en réaffectant des ressources en fonction d’une évaluation approfondie des activités, et en identifiant des domaines pour une redéfinition des priorités, pour veiller à ce que l’Organisation produise les résultats du Sommet de Reykjavík et réponde de manière appropriée à l’évolution du contexte »[169]. Il est possible d’en déduire qu’une évolution vers une version plus radicale de la budgétisation basée sur les résultats, la budgétisation liée à – et non plus seulement éclairée par – la performance, n’est pas à exclure. Dans l’immédiat, les représentants étatiques ont invité la Secrétaire générale à « poursuivre le processus de réforme pour parvenir à [encore] plus de transparence, d’efficience et d’efficacité » et « à rechercher davantage d’efficience budgétaire avec des résultats quantifiables chaque fois que cela est possible, en vue de viser des gains d’efficacité annuels d’au moins 1% notamment afin de pouvoir réinvestir dans des secteurs prioritaires »[170]. Cela laisse présager un avenir radieux pour la « logique de résultats ».

Concrètement, la priorisation s’est traduite par le fait que les représentants étatiques ont augmenté les ressources allouées aux activités jugées prioritaires par référence au cadre stratégique défini par la Déclaration de Reykjavik. Cette augmentation peut être rendue visible de deux façons.

Premièrement, elle ressort de la comparaison entre les ressources prévisionnelles allouées dans le budget ordinaire d’une part pour 2023 et d’autre part pour 2024 et 2025[171]. Avec cette focale, la hausse concerne toutes les institutions et tous les programmes retenus, dans des proportions variables. Le tableau T4 en témoigne. Il faudrait ajouter que la Cour européenne est la seule dont les perspectives budgétaires pour 2026-2027 sont prévues à la hausse. Il peut en être déduit que la Cour européenne n’est plus LA priorité exclusive des Etats membres, même si elle reste l’une de leurs principales priorités.

 

 

 

L’octroi de moyens supplémentaires s’accompagne d’objectifs et d’indicateurs, majoritairement quantitatifs, qui affichent également une nette tendance à la hausse des performances attendues. Par exemple, pour ce qui concerne la Cour européenne, les indicateurs de résultat retenus visent globalement une accélération du traitement des requêtes, pour épurer le stock des requêtes pendantes. Parmi ces indicateurs figure ainsi celui du « délai moyen pour traiter les affaires urgentes », qui doit passer de 42 mois en 2022 à 40 mois en 2027, ou encore celui du « nombre de requêtes clôturées par un arrêt ou une décision », qui doit passer de 39 570 en 2022 à 63 500 en 2025, puis à 130 000 en 2027[175]. L’augmentation programmée de la cadence de traitement des requêtes par la Cour s’accompagne logiquement d’objectifs de productivité à la hausse s’agissant de l’exécution des arrêts[176], dont les moyens budgétaires et humains ont également été réhaussés.

Deuxièmement, l’augmentation ciblée des ressources se remarque en comparant le projet de Programme et Budget 2024-2027 élaboré par la Secrétaire générale avec le Programme et Budget 2024-2027 effectivement adopté par le Comité des Ministres. Cette confrontation est riche d’enseignements car elle révèle, sans doute plus que la précédente, les priorités politiques des Etats, en ce qu’elle les met en perspective avec une autre modulation possible à partir du même cadre stratégique que constitue la Déclaration de Reykjavik. Les données de la comparaison sont reproduites dans le tableau T5 ci-dessous et illustrées par les graphiques qui suivent.

 

Ces chiffres laissent apparaitre que les représentants étatiques ont plus particulièrement valorisé certains domaines, en ce sens qu’ils leur ont affecté des moyens budgétaires et humains supérieurs à ce que proposait la Secrétaire générale, à la fois pour 2024 et 2025 (en rouge dans le tableau T5). Cette évolution à la hausse doit incontestablement être saluée, sans aucune réserve. Mais elle ne doit pas dissimuler le fait qu’elle s’accompagne d’une baisse, par rapport aux propositions de la Secrétaire générale, des moyens du budget ordinaire alloués à d’autres activités, couvertes par cinq programmes opérationnels (en bleu dans le tableau T5).

Les deux comparaisons auxquelles il a été procédé révèlent un fait troublant, presque inexpliqué. Elles convergent vers le constat selon lequel le programme « ancrer les valeurs démocratiques dans les sociétés européennes » est celui qui a le moins attiré l’attention des Etats. Au regard du tableau T4, il semblerait que ce programme soit celui qui a connu l’augmentation la plus faible, et de loin, entre les ressources qui lui ont été allouées en 2023 et celles qui lui ont été affectées pour 2024. L’augmentation dont il est question s’établirait à + 0,62 % en 2024, ce qui est bien en-deçà du taux d’inflation de + 6,5 % retenu pour 2024. Avec + 6,77 % de hausse entre 2024 et 2025[179], ce programme ne serait pas le plus impacté pour la seconde année du biennium, mais le redeviendrait si l’on considère l’évolution globale sur le biennium (+ 7,43 % entre 2023 et 2025). Une certaine prudence s’impose néanmoins à l’égard de ces chiffres car ce programme a été restructuré en 2024, c’est-à-dire que les sous-programmes qui le composent aujourd’hui étaient répartis dans d’autres programmes en 2023. Il en résulte une difficulté méthodologique pour quantifier avec la certitude de l’évidence l’évolution des moyens budgétaires qui lui ont été attribués entre 2023 et 2024. Cette difficulté a été surmontée en utilisant le « budget 2023 retraité » calculé par le Secrétariat, qui tient compte de cette évolution[180]. Aucun doute n’est en revanche permis en ce qui concerne le résultat de la comparaison entre le montant proposé par la Secrétaire générale et le montant finalement attribué par le Comité des Ministres : avec une baisse de – 22,29 % en 2024 et de – 13,61 % en 2025, ce programme remporte indiscutablement la palme de la chute la plus significative (voir Tableau T5).

Au sein de ce programme, le sous-programme « Gouvernance et dialogue démocratique – société civile » est le plus affecté. Comme le révèle le tableau T6, et avec la réserve méthodologique exposée précédemment, le budget prévisionnel adopté pour ce sous-programme aurait connu une baisse de – 2,2 % entre 2023 et 2025 (chute de – 24,1 % entre 2023 et 2024, puis hausse de + 28,9 % entre 2024 et 2025), alors que l’inflation retenue est de + 6,5 % en 2024 et de + 4,7 % en 2025. Le tableau T6 bis montre quant à lui que, par rapport au projet de la Secrétaire générale, le budget de ce même sous-programme a été voté avec une baisse de – 55,8 % en 2024 et de – 40,9 % en 2025[181]. Cela est particulièrement préoccupant car ce sous-programme vise à lutter contre la « tendance inquiétante au recul démocratique », contre « [l]a désaffection des électeurs à l’égard des élections », la « méfiance à l’égard des institutions publiques » et le fait que « [l]a participation de la société civile est limitée dans plusieurs pays, en partie à cause de nouvelles législations, adoptées au moins formellement pour accroître la transparence, mais souvent avec des conséquences restrictives »[182]. A ce titre, ce sous-programme concourt à la mise en œuvre des Principes de Reykjavik pour la démocratie[183] et recouvre les mesures visant à préserver l’espace dévolu à la société civile, qui paraissent particulièrement nécessaires dans le contexte politique actuel. Il faut toutefois signaler ici une affirmation ambiguë mais particulièrement troublante, contenue dans le Programme et Budget 2024-2027. Sous la rubrique « mise en œuvre des principes de Reykjavik pour la démocratie », il est indiqué que « [l]es ressources demandées [sic.] (+ 0,4 M € [en 2024 et 2025, en plus de l’inflation]) viseront en premier lieu à renforcer la sensibilisation et la participation de la société civile » pour « mieux donner vie » aux principes de Reykjavik[184]. Manifestement, cette affirmation contredit les chiffres, ou vice versa. Deux explications paraissent plausibles : l’erreur réside soit dans les chiffres, soit dans l’affirmation, qui est reprise mot pour mot du Projet de la Secrétaire générale[185]. Dans les deux cas, cela peut laisser penser que ce sous-programme, à moins que ce ne soit le programme tout entier, a suscité des marchandages politiques tardifs, dont l’issue n’aurait pas été correctement répercutée dans le document adopté.

 

 

 

Le désintérêt des Etats membres, tout au moins de certains d’entre eux, à l’égard du programme transversal « ancrer les valeurs démocratiques dans les sociétés européennes » est d’autant plus marqué que ce programme est le seul dont le montant total des ressources disponibles a été revu à la baisse par le Comité des Ministres, par rapport aux propositions de la Secrétaire générale. Pour tous les autres programmes opérationnels, ce montant global est plus élevé dans le Programme et Budget adopté par le Comité des Ministres que dans le projet préparé par la Secrétaire générale, quand bien même le montant alloué au titre du budget ordinaire est le plus souvent à la baisse. Ce paradoxe s’explique par le fait que les Etats ont préféré financer ces programmes opérationnels – à l’exception donc du programme « ancrer les valeurs démocratiques dans les sociétés européennes » – par des ressources extrabudgétaires supplémentaires, plutôt que de recourir au budget ordinaire comme le proposait la Secrétaire générale. Cela signifie que ces programmes ne bénéficient pas d’un soutien consensuel de tous les Etats membres. A travers les ressources extrabudgétaires, ils seront en effet financés par certains Etats membres seulement, alors que le budget ordinaire est alimenté par tous les Etats membres. Cela est d’autant plus regrettable que le recours aux ressources extrabudgétaires génère un certain nombre de difficultés de gestion, qui persistent bien qu’elles aient été atténuées au fil du temps.

 

B – Un recours croissant aux ressources extrabudgétaires

Si le Conseil de l’Europe a pu fonctionner malgré un contexte prolongé d’austérité budgétaire, c’est principalement grâce aux ressources extrabudgétaires, qui s’ajoutent aux ressources budgétaires du budget ordinaire. Les ressources extrabudgétaires relèvent principalement de deux catégories[197] : les contributions de l’Union européenne, qui financent essentiellement des programmes conjoints, et les contributions volontaires d’Etats membres ou observateurs[198].

Une brève rétrospective historique rend compte d’une parfaite corrélation chronologique entre le recours aux ressources extrabudgétaires et la stagnation, puis la diminution du budget ordinaire. C’est ainsi que le Comité des Ministres a initié la recherche de sources de financement alternatives en novembre 1994[199], au moment même où l’augmentation du budget ordinaire commençait à marquer le pas. La mise en œuvre du Plan d’action issu du troisième Sommet de Varsovie de 2005 a en partie été financée par des contributions volontaires sollicitées de la part des Etats membres[200]. La politique de croissance nominale zéro décidée en 2014 a été contrebalancée par un appel à l’accroissement des financement extrabudgétaires[201]. Enfin, le déficit de financement résultant du non-paiement de la contribution de la Russie entre 2017 et 2019 a lui aussi été compensé en grande partie par des recettes extrabudgétaires[202].

Le désengagement des Etats membres au titre du budget ordinaire a poussé le Conseil de l’Europe à s’organiser pour accroitre sa capacité à lever des ressources alternatives. Une Unité des ressources externes a été créée au début des années 2000 et a été ultérieurement intégrée à la Direction de la coordination des programmes. Cette Direction est chargée de trouver des financements supplémentaires au budget ordinaire, tout en garantissant l’utilisation efficiente des ressources disponibles. De surcroit, le Conseil de l’Europe s’est doté, à partir de 2009, d’une stratégie pour la gestion et la mobilisation des ressources[203]. Ces choix se sont avérés payants, puisque le volume global des ressources extrabudgétaires n’a cessé d’augmenter au fil du temps : il a quasiment triplé entre 2001 et 2013[204] et a encore doublé entre 2014 et 2023[205]. Le volume des contributions volontaires des Etats membres a lui-même augmenté de 70 % entre 2001 et 2013, puis de 133 % entre 2014 et 2023[206]. Le montant des contributions de l’Union européenne a quant à lui été multiplié par dix entre 2001 et 2013[207] et a encore augmenté de 66% entre 2014 et 2023[208]. La part de l’Union européenne dans l’ensemble des ressources extrabudgétaires du Conseil de l’Europe s’établit autour de 50-60 %[209].

Cette dynamique a été encore accentuée dans le Programme et Budget 2024-2027, en ce sens que les ressources extrabudgétaires ont été augmentées dans une proportion bien supérieure aux contributions obligatoires des Etats rattachées au budget ordinaire. Cette disproportion ne saute pas immédiatement aux yeux, puisque les contributions obligatoires et les ressources extrabudgétaires assurées[210] ont toutes les deux bondi d’environ 30 millions d’euros en 2024 par rapport à 2023. Si l’augmentation est équivalente en valeur nominale, le tableau T7 montre qu’elle est proportionnellement beaucoup plus élevée s’agissant des ressources extrabudgétaires : la hausse des contributions obligatoires est de 11,77 % en 2024 par rapport à 2023 (ce pourcentage inclut une inflation de + 6,5 %), tandis qu’elle atteint 62,53 % pour les ressources extrabudgétaires assurées. En d’autres termes, les ressources extrabudgétaires assurées ont augmenté entre 2023 et 2024 autant qu’entre 2001 et 2013. Au final, les ressources extrabudgétaires assurées représentent quasiment 30 % du total des contributions obligatoires des Etats membres pour 2024, contre à peine 20 % en 2023[211]. Or la Secrétaire générale suggérait une répartition différente. Elle proposait de rehausser les contributions obligatoires au titre du budget ordinaire de 20 % par rapport à 2023. Elle tablait sur des recettes extrabudgétaires assurées en hausse de 8,5 % en 2004 par rapport à 2023. Avec cette configuration, les ressources extrabudgétaires assurées auraient représenté à peine 18 % du total des contributions obligatoires des Etats membres pour 2024, soit un peu moins qu’en 2023.

 

Il peut paraitre paradoxal que les Etats membres du Conseil de l’Europe tempèrent leur engagement financier au titre du budget ordinaire, tout en alimentant en parallèle les ressources extrabudgétaires de l’Organisation, soit à titre individuel, soit au titre de leur appartenance à l’Union européenne, soit les deux. En réalité il n’y a point de paradoxe. Cette situation est tout simplement le reflet de l’hétérogénéité de la position des Etats membres, partagés schématiquement entre ceux qui ne souhaitent pas soutenir financièrement le Programme d’activités de l’Organisation, et plaident donc en faveur d’une réduction du budget ordinaire, et ceux qui témoignent d’un engagement plus sincère à l’égard de l’Organisation et sont contraints, faute de consensus en faveur d’une hausse du budget ordinaire, d’alimenter le budget global via des contributions volontaires. Cette diversité est reflétée par exemple par le fait qu’une trentaine d’Etats membres seulement versent annuellement des contributions volontaires. A titre d’illustration, ils étaient 36 sur les 46 Etats membres en 2023. Neuf d’entre eux comptent parmi les plus gros donateurs volontaires, qui couvrent 90 % du total des ressources extrabudgétaires[213]. Dans cette liste, la Norvège se hisse depuis plusieurs années au rang de premier donateur bilatéral[214]. Pour sa part, l’Allemagne a augmenté ses contributions extrabudgétaires annuelles de manière constante depuis 2017[215].

L’attrait pour la solution des ressources extrabudgétaires a suscité au fil du temps de multiples difficultés[216], de nature essentiellement opérationnelle et politique. Ces difficultés subsistent, même si elles ont été atténuées grâce à la stratégie pour la gestion et la mobilisation des ressources adoptée en 2009 et actualisée depuis.

La difficulté la plus significative est sans doute d’ordre opérationnel. Les ressources extrabudgétaires sont par nature aléatoires. Elles ne sont accordées que pour un temps limité et elles sont relativement imprévisibles, c’est-à-dire que leur volume peut varier très sensiblement d’une année sur l’autre, et même au cours de l’exercice budgétaire[217]. Il peut dès lors s’avérer très difficile de mener à bien des projets pluriannuels d’ampleur, ce qui est pourtant indispensable pour s’attaquer efficacement à des problèmes structurels relevant du mandat du Conseil de l’Europe. En ce sens, l’Assemblée parlementaire a souvent déploré le fait que « les contributions volontaires sont toujours généreuses au départ d’un projet, mais tendent à se raréfier dans les années qui suivent »[218]. Pour accroitre la prédictibilité de ces ressources, les donateurs ont été encouragés à conclure avec le Conseil de l’Europe des contrats-cadre de coopération, c’est-à-dire des accords pluriannuels établissant un partenariat à long terme, structurés autour d’objectifs partagés[219]. Cette dynamique a par exemple conduit à la signature en 2014 d’une Déclaration d’intention entre le Conseil de l’Europe et la Commission européenne[220], qui a ouvert la voie à la mise en œuvre de trois programmes multibénéficiaires pluriannuels de grande envergure[221]. Le nombre des accords pluriannuels, ainsi que leur volume, a sensiblement augmenté au fil du temps, au détriment des contrats annuels[222]. Ces accords peuvent mobiliser plusieurs Etats membres, comme en témoigne la mise en place en 2008 du Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme[223], qui finance des projets visant à soutenir les efforts des Etats membres pour respecter leurs engagements au titre de la CEDH et des autres normes du Conseil de l’Europe.

Les difficultés opérationnelles se doublent de problématiques aux implications plus politiques. Il faut insister ici sur la particularité des ressources extrabudgétaires, qui réside dans le fait qu’elles offrent aux donateurs le choix des thématiques qu’ils financent, en fonction de leurs priorités spécifiques, voire de considérations politiques. Autrement dit, cette option permet un financement ciblé, à la carte, de certaines activités seulement parmi celles qui sont prévues dans le Programme de travail pluriannuel. Il n’est dès lors pas surprenant que de sérieuses craintes aient été exprimées au sujet de l’impact potentiel de la manne extrabudgétaire sur l’indépendance, et donc la crédibilité de l’Organisation. Par le passé, l’Assemblée parlementaire a ainsi fréquemment déploré le fait que « la Commission européenne cherche à orienter la mise en œuvre d[es] programme[s] joints[s] conformément à ses propres priorités, puisqu’elle assure la plus grande partie du financement »[224]. De façon plus générale, la tentation d’une approche purement comptable et financière aurait pu conduire l’Organisation à déployer des activités non pas parce qu’elles correspondaient à ses priorités ou aux besoins identifiés, mais simplement parce qu’elles étaient financées[225]. Pour éviter une telle évolution, il a été proposé d’augmenter la part des financements extrabudgétaires non affectés à des buts spécifiques[226]. L’Assemblée parlementaire a même proposé que l’Union européenne verse une contribution non affectée au budget ordinaire du Conseil de l’Europe[227]. Le succès fut relatif car les donateurs tiennent manifestement à leur liberté de choix des programmes qu’ils abondent. De ce fait, le Comité des Ministres s’est contenté d’encourager une affectation souple des fonds[228], ce qui a malgré tout permis l’affectation d’une part croissante des ressources extrabudgétaires au niveau d’un secteur ou d’un Etat, plutôt qu’au niveau d’un projet spécifique[229].

Il n’en reste pas moins que certains domaines trouvent un financement plus facilement que d’autres, ce qui rend la mise en œuvre du Programme d’activités perméable à des considérations politiques. Par exemple, au moment de l’adoption du Programme et Budget 2024-2027, le projet multilatéral « Réduire l’arriéré des affaires de référence de la Cour européenne des droits de l’homme non encore exécutées » n’enregistrait pas de ressources extrabudgétaires assurées pour couvrir les besoins, estimés à 2,4 millions d’euros[230].. Une autre illustration concerne encore une fois le sous-programme « gouvernance et dialogue démocratique – société civile ». Il a été remarqué précédemment que les fonds alloués à ce sous-programme au titre du budget ordinaire ont été drastiquement revus à la baisse par le Comité des Ministres, par comparaison avec ce que proposait la Secrétaire générale. Il faut ajouter ici que ce même sous-programme a été frappé une seconde fois par les foudres de l’austérité, cette fois-ci au titre des ressources extrabudgétaires, pour 2024 mais aussi 2025. Comme le montre le tableau T8, il a connu une baisse des ressources extrabudgétaires de – 68 % en 2024 et de – 37 % en 2025 par rapport au projet de la Secrétaire générale. Il est question ici des ressources assurées, c’est-à-dire celles pour lesquelles un contrat a été signé et/ou des fonds ont d’ores et déjà été reçus. Si elles ont été répertoriées en tant que telles par la Secrétaire générale dans son projet de Programme et Budget, c’est qu’elles étaient acquises au moment où ce projet a été finalisé, en août 2023. Comment se fait-il qu’elles ne l’étaient plus en décembre 2023, lorsque le Programme et Budget a été adopté par le Comité des Ministres ? Il est difficile d’imaginer une réponse fondée sur un motif autre que politique, d’autant que ce sous-programme est le seul dans cette configuration.

 

Pour finir, l’option des ressources extrabudgétaires a provoqué un certain déséquilibre entre les trois pôles du « triangle stratégique » du Conseil de l’Europe »[232], au profit des dimensions d’assistance et de suivi et au détriment du volet normatif[233]. Les ressources extrabudgétaires ont été essentiellement mobilisées pour les activités d’assistance technique aux Etats membres, dont elles constituent la principale source de financement. A travers des plans d’action géographiques ou thématiques, cette assistance vise à soutenir la réalisation des réformes jugées nécessaires pour assurer la mise en œuvre effective des normes du Conseil de l’Europe. Le volet assistance et coopération des activités du Conseil de l’Europe a été largement valorisé dans le cadre de la réforme que le Secrétaire général a initiée à partir de 2010 car il a été perçu comme un levier potentiel pour attirer des ressources extrabudgétaires. Pour renforcer les activités de coopération sur le terrain, le Secrétaire général a accentué leur lien avec les mécanismes de contrôle et de suivi, c’est-à-dire que les programmes de coopération et d’assistance ont été orientés vers la mise en œuvre effective des recommandations découlant de ces mécanismes[234]. C’était une façon de satisfaire l’une des attentes principales des Etats membres, qui était de rehausser l’impact et la visibilité de l’Organisation sur le terrain. L’intérêt des Etats membres et autres donateurs a de ce fait été attisé, ce qui a favorisé un rehaussement de leur soutien financier extrabudgétaire[235]. Cela a permis en retour d’alimenter le pôle assistance et coopération mais aussi, dans une moindre mesure, le pôle monitoring qui lui est désormais étroitement associé. C’est ainsi par exemple que les activités du Commissaire aux droits de l’homme, de la Cour européenne des droits de l’homme et du service de l’exécution des arrêts ont été partiellement financées par des ressources extrabudgétaires[236]. Cette évolution a été jugée problématique par l’Auditeur externe, qui a souligné qu’il serait ô combien préférable de financer les activités stratégiques et pérennes sur des crédits budgétaires stables[237].

Certaines de ces fragilités ont été atténuées dans le Programme et Budget 2024-2027[238], mais dans une proportion bien moindre que ce que souhaitait la Secrétaire générale. A cet égard, l’aspect le plus significatif concerne le volet coopération du « triangle stratégique ». La Secrétaire générale proposait de renforcer cette dimension au sein du budget ordinaire, en vue « d’améliorer la prévisibilité des ressources nécessaires »[239]. Elle proposait ainsi d’augmenter les ressources du budget ordinaire d’environ 25 millions d’euros sur deux ans, de façon à consacrer 56,4 millions d’euros du budget ordinaire au volet coopération dès 2024[240]. Les représentants étatiques ont finalement concédé une hausse des ressources affectées au volet coopération dans le budget ordinaire à hauteur de seulement 13,5 millions d’euros sur deux ans , ce qui aboutit à réserver à ce volet 35,4 millions d’euros dans le budget ordinaire pour 2024[241].

 

Conclusion

Au terme de cette analyse, trois conclusions méritent sans doute d’être retenues. Premièrement, les Etats membres du Conseil de l’Europe ont enfin accepté d’investir davantage dans la promotion et la protection des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit, telles qu’assurées par cette organisation. Il s’agit incontestablement de la conséquence la plus remarquable du quatrième Sommet de Reykjavik, lui-même rendu possible par l’agression de l’Ukraine par la Fédération de Russie. Deuxièmement, le Programme et Budget 2024-2027 confirme le souci récent d’une répartition plus équilibrée des ressources disponibles entre d’une part la protection contentieuse des droits de l’homme, à travers la Cour européenne des droits de l’homme, et d’autre part la promotion et la protection des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit par d’autres voies, moins visibles. C’est une bonne chose car la Cour européenne ne peut assurément pas, à elle seule, freiner la montée du populisme et de l’autoritarisme, prévenir les conflits armés puis reconstruire une société pacifiée, réduire le changement climatique et atténuer ses effets néfastes, lutter contre les attaques que subissent les LGBTQIA+, empêcher les violences faites aux femmes, anticiper les conséquences nuisibles de l’intelligence artificielle, etc.

Ces points positifs sont contrebalancés par des aspects moins réjouissants, peut-être même plus inquiétants, qui irriguent le troisième et dernier point saillant qui se dégage de l’analyse menée. Celui-ci réside dans le fait que les Etats membres du Conseil de l’Europe ne constituent décidément pas un bloc homogène. Ils n’accordent pas la même priorité, ni le même intérêt, à toutes les thématiques traitées par l’Organisation dont ils sont membres. Cela n’est en soi ni surprenant, ni préoccupant, du moins aussi longtemps que la divergence des intérêts s’équilibre pour permettre un financement adéquat de toutes les activités en phase avec les enjeux du moment. Ce n’est plus le cas dès lors que des activités nécessaires pour faire face à des évolutions alarmantes, telle que l’oppression d’opposants politiques ou de membres dissidents de la société civile, ne trouvent pas un financement de nature à couvrir les besoins. Or la logique de priorisation dans l’affectation des ressources du budget ordinaire, couplée à la pratique du consensus, et l’attrait pour les ressources extrabudgétaires pourraient aboutir à ce résultat. Il semblerait que le sous-programme « gouvernance et dialogue démocratique – société civile » se retrouve dans cette configuration. Ce sous-programme a notamment pour objectif de mettre en œuvre les principes de Reykjavik pour la démocratie et plus spécifiquement de « renforcer la participation de la société civile à la prise de décision aux niveaux national, régional et local, ainsi que dans les activités […] du Conseil de l’Europe »[242].

Pour éviter une telle issue, une solution préconisée de longue date par l’Assemblée parlementaire mériterait sans doute une réflexion approfondie. Partant du constat du caractère très intergouvernemental du processus budgétaire du Conseil de l’Europe, l’Assemblée a proposé avec insistance d’intégrer dans les budgets nationaux des Etats membres une ligne budgétaire spécifiquement dédiée au financement du Conseil de l’Europe[243]. Cela romprait avec la pratique actuelle, selon laquelle les ressources que chaque Etat verse à cette organisation sont noyées parmi celles qui sont allouées au Ministère des affaires étrangères. Singulariser ainsi le financement du Conseil de l’Europe permettrait un contrôle parlementaire national, qui pourrait compenser les faiblesses du contrôle que l’Assemblée parlementaire est en capacité d’exercer en la matière. Cela permettrait aussi de visibiliser, notamment en direction des opinions publiques nationales, le désengagement, ou au contraire l’engagement, de chaque Etat membre à l’égard du Conseil de l’Europe. Certes, cela ne servirait sans doute pas à grand-chose dans une démocratie illibérale où les opposants politiques, les journalistes critiques ou les militants jugés encombrants sont muselés.

 

[1] CM(2024)1, 19 décembre 2023, Programme et budget 2024-2027 du Conseil de l’Europe. Unis autour de nos valeurs, adopté lors de la 1481^e réunion (budget) des Délégués des Ministres des 21-23 novembre 2023.

[2] Comme le soulignait Geneviève Bastid Burdeau, la bibliographie relative aux finances des organisations internationales « n’est ni très abondante ni très récente » (« Les finances des organisations internationales », in Evelyne Lagrange, Jean-Marc Sorel (dir.), Droit des organisations internationales, LGDJ, Paris, 2013, p. 656).

[3] Les articles consacrés aux aspects budgétaires des activités du Conseil de l’Europe sont très rares. Voir Elisabeth Lambert, « The Economic Crisis and the Evolution of the System Based on the ECHR : Is There Any Correlation ? », European Law Journal, 2016, vol. 22, n° 1, pp. 74-91 ; Stefanie Schmahl, « Budget and financing », in Stefanie Schmahl, Marten Breuer (eds.), The Council of Europe. Its Law and Policies, Oxford University Press, 2017, pp. 108-131 ; Stefanie Schmahl, « What financial resources does the Council of Europe have/need? », RDLF, 2024, chron. n° 24.

[4] CM(2022)1, 10 décembre 2021, Programme et budget 2022-2025 du Conseil de l’Europe, adopté lors de la 1418^e réunion (budget) des Délégués des Ministres des 23-25 novembre 2021.

[5] 4^e Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe (Reykjavik, Islande, 16-17 mai 2023), Déclaration de Reykjavik, Unis autour de nos valeurs, pp. 8 et 9.

[6] La fonction sera féminisée à chaque fois qu’il sera fait référence à une période durant laquelle elle a été exercée par une femme, ce qui fut le cas entre 1989 et 1994 (Catherine Lalumière) et entre 2020 et 2024 (Marija Pejčinović Burić).

[7] CM(2023)130-add, 10 août 2023, Projet de Programme et Budget 2024-2027. Scénarios, par. 4 ; CM(2023)135, 19 septembre 2023, Rapport de réunion du Comité du Budget – Session de septembre 2023, Annexe III.

[8] S’agissant de l’Assemblée parlementaire, voir par ex. Compte rendu officiel des débats, 22 janvier 2024, matin, séance n° 1, p. 10. Concernant la Secrétaire générale, voir par ex. CM(2023)110, 9 juin 2023, Rapport de réunion du Comité du Budget – session de juin 2023, par. 16.

[9] Voir en ce sens CM(2022)100-add, 31 mai 2022, Comptes de gestion budgétaire du Conseil de l’Europe pour l’exercice clos le 31 décembre 2021, p. 80, par. 39-41.

[10] Comité des Ministres, Règlement financier et dispositions annexes du Conseil de l’Europe, adopté le 29 juin 2011 et modifié à plusieurs reprises, la dernière révision datant du 14 décembre 2022.

[11] En revanche, cette classification se retrouve dans une certaine mesure dans le diagramme synthétique également présenté au début du Programme et Budget 2024-2027.

[12] Voir les articles 38 et 39 du Statut du Conseil de l’Europe. Les autres recettes du budget ordinaire proviennent des participations forfaitaires facturées aux Accords partiels pour services administratifs, des intérêts moratoires dus par les Etats membres en cas de retard de paiement de leur contribution obligatoire ou des revenus des produits de placement car le budget est placé sur des comptes à intérêts.

[13] Les programmes conjoints de coopération technique (programmes de coopération et d’assistance) ont été développés au début des années 1990, dans le prolongement de l’élargissement du Conseil de l’Europe vers l’Est, pour aider les nouveaux Etats membres à réaliser les réformes requises pour se conformer aux standards de l’Organisation. Voir not. Andrew Drzemczewski, « Programmes de coopération et d’assistance du Conseil de l’Europe aux pays d’Europe centrale et orientale dans le domaine des droits de l’homme : de 1990 à septembre 1993 », Revue universelle des droits de l’homme, 1993, vol. 5, n° 5-6, pp. 193-213 ; CM(94)77, 26 avril 1994, Programmes de coopération et d’assistance aux pays d’Europe centrale et orientale : assistance au développement et à la consolidation de la sécurité démocratique : objectifs et finalités politiques (cliquer sur l’onglet « pdf »). La liste des programmes conjoints pour 2024-2027 est disponible dans le Programme et Budget 2024-2027, pp. 186-189.

[14] En vertu de la Résolution Res(2001)6 sur l’accès aux documents du Conseil de l’Europe, adoptée par le Comité des Ministres le 12 juin 2001, les documents produits par ce dernier sont publiés après une période d’embargo, dont la durée varie de un à trente ans, en fonction de la sensibilité de leur contenu.

[15] Voir les articles 38 et 20 (d) du Statut du Conseil de l’Europe.

[16] Article 3 § 3 du Règlement financier.

[17] Voir l’article 65 du Règlement financier.

[18] Voir les articles 61 et 68 du Règlement financier.

[19] Article 38 (c) du Statut du Conseil de l’Europe.

[20] Article 25 du Règlement financier.

[21] Voir Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (ci-après « APCE »), Recommandation 1728 (2005), 25 novembre 2005, Les pouvoirs de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe en matière budgétaire, par. 5 ; id., Recommandation 1763 (2006), 2 octobre 2006, L’équilibre institutionnel au Conseil de l’Europe, par. 20.3.1 et id., Doc. 11 222, 26 mars 2007, Réponse du Comité des Ministres aux Recommandations 1728 (2005) et 1763 (2006) de l’Assemblée parlementaire, par. 3.

[22] Comité des Ministres, Résolution Res(53)38, 13 décembre 1953, Régime budgétaire de l’Assemblée consultative ; Article 20 (h) du Règlement financier.

[23] APCE, Directive 54 (1954), 28 mai 1954, Création d’une Commission des questions administratives et budgétaires ; id., Résolution 50 (1954), 15 septembre 1954, Création d’une commission des Affaires budgétaires et de l’Administration et sur la procédure applicable en matière budgétaire.

[24] APCE, Doc. 357, 21 juin 1955, Sixième rapport adressé par le Comité des Ministres à l’Assemblée consultative en application de l’article 19 du Statut. Rapport statutaire, par. 121-122 ; id., Recommandation 1155 (1991), 28 juin 1991, Compétences de l’Assemblée en matière budgétaire ; id., Recommandation 1344 (1997), 24 septembre 1997, Elargissement du Conseil de l’Europe : compétences budgétaires et administratives de l’Assemblée.

[25] CM(2023)130-add2, 31 août 2023, Comment utiliser le document Programme et Budget. Son approche RBM, sa structure, p. 8.

[26] Les chiffres sont extraits des tableaux synoptiques présentés au début du Programme et Budget 2022-2025 (CM(2022)1, 10 décembre 2021) pour 2022, du Programme et budget 2022-2025 (2023 ajusté) (CM(2023)1, 15 décembre 2022) pour 2023 et du Programme et budget 2024-2027 (CM(2024)1) pour 2024 et 2025. Les pourcentages ont été calculés.

[27] Pour 2022 et 2023, voir Programme et Budget 2022-2025 (2023 ajusté), p. 14, par. 24. Pour 2024 et 2025, voir Programme et Budget 2024-2027, p. 13, par. 36.

[28] Pour donner du sens à la comparaison réalisée, il a été tenu compte du changement de méthode dans la présentation des ressources extrabudgétaires entre les Programmes et Budget pour 2022-2025 et pour 2024-2027. Puisque le tableau synoptique du Programme et Budget pour 2022-2025 n’incluait que les ressources extrabudgétaires assurées, le montant du budget global pour 2024 reproduit dans ce tableau est imputé des ressources extrabudgétaires non assurées. Le budget global pour 2025 s’élève à 658 718 800 € et les ressources extrabudgétaires non assurées à 97 559 300 €.

[29] La méthode expliquée dans la note précédente a également été appliquée ici. Le budget global pour 2024 s’élève à 624 603 900 € et les ressources extrabudgétaires non assurées à 62 852 600 €.

[30] Etant donné que le Programme et Budget 2022-2025 distinguait entre les ressources extrabudgétaires versées par l’Union européenne et les contributions volontaires versées par les Etats, ces deux chiffres ont été additionnés. Pour 2023, les ressources extrabudgétaires assurées en provenance de l’Union européenne s’élevaient à 33 219,3 K€, tandis que les contributions volontaires atteignaient 16 830,5 K€.

[31] La méthode explicitée à la note précédente a également été appliquée ici. Pour 2022, les ressources extrabudgétaires assurées en provenance de l’Union européenne d’élevaient à 44 010,6 K€. Les contributions volontaires s’élevaient quant à elles à 12 690,6 k€.

[32] Les chiffres sont extraits des tableaux synoptiques présentés au début du Projet de Programme et Budget 2024-2027 (CM(2023)130, 31 août 2023) et du Programme et Budget 2024-2027. Les pourcentages ont été calculés.

[33] Les chiffres sont extraits des tableaux synoptiques présentés au début du Projet de Programme et Budget 2024-2027 (CM(2023)130, 31 août 2023) et du Programme et Budget 2024-2027. Les pourcentages ont été calculés.

[34] Les données numéraires de ce tableau sont extraites des tableaux synoptiques présentés au début du Programme et budget 2022-2025, du Programmes et Budget 2022-2025 (2023 ajusté) et du Programme et Budget 2024-2027. Les pourcentages ont été calculés selon les formules suivantes : variation A/B = ((B-A)/A) x 100 ; variation B/C = ((C-B)/B) x 100 ; variation C/D = ((D-C)/C) x 100 ; variation B/D = ((D-B)/B) x 100.

[35] Premier Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l’Europe, Vienne, 8-9 octobre 1993, Déclaration finale (le document est accessible en cliquant sur « pdf » en haut à droite).

[36] CM(92)198, 16 octobre 1992, Rapport du Secrétaire général sur les implications de l’élargissement du Conseil de l’Europe, p. 13 (cliquer sur « pdf » en haut à droite).

[37] APCE, Doc. 7 057, 8 avril 1994, Rapport portant avis sur les comptes généraux et les budgets du Conseil de l’Europe relatifs aux exercices 1992, 1994 et 1995, pt. II.C.

[38] CM/Del/Dec/Act(95)511 et 511 bis, 5-8 avril 1994, p. 29, pt. 11.5, par. 1 ; APCE, Recommandation 1250 (1994), 10 novembre 1994, Elargissement du Conseil de l’Europe et les perspectives budgétaires, par. 3.

[39] APCE, Doc. 7 416, 10 octobre 1995, Rapport portant avis sur les budgets du Conseil de l’Europe relatifs aux exercices 1995 et 1996, pt. II.B (i).

[40] APCE, Recommandation 1250 (1994), op. cit., par. 7 4.

[41] CM(94)78, 27 avril 1994, Document de réflexion du Secrétaire général sur l’évolution de l’Organisation et sur les incidences d’une poursuite de l’élargissement, en particulier une adhésion de la Fédération de Russie, p. 4 (le document est accessible en cliquant sur « pdf » en haut à droite).

[42] Deuxième Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l’Europe, Strasbourg, 10-11 octobre 1997, Plan d’action, pt. I.2 ; Résolution (99) 50 sur le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, 7 mai 1999.

[43] CM(98)178, 20 octobre 1998, Rapport final du Comité des Sages au Comité des Ministres, par. 80. Le Comité des Sages était chargé de formuler des propositions de réforme pour donner suite aux décisions prises lors du deuxième Sommet.

[44] Voir not. APCE, Avis 248 (2004), 26 avril 2004, Budgets du Conseil de l’Europe pour l’exercice 2005, par. 10 ; CM(2005)142, 23 septembre 2005, Priorités pour le Budget et le Programme d’Activités pour 2006. Commentaires écrits émanant des Délégations et réponses du Secrétaire général ; CM(2007)49, 3 avril 2007, Priorités pour 2008 – Conséquences budgétaires, Note du Secrétaire Général, par. 31.

[45] GT-SOM4(2023)CB7, 6 avril 2023, Carnet de bord de la réunion du Groupe de travail ad hoc GT-SOM4 du 4 avril 2023, pt. 1.

[46] Deuxième Sommet du Conseil de l’Europe, op. cit., Plan d’action, point V.

[47] Pour un état des lieux récent, consulter le dernier Rapport d’avancement sur les mesures de réforme administrative, CM(2024)53, 12 mars 2024.

[48] CM(2009)67, Priorités pour 2010 – conséquences budgétaires. Propositions du Secrétaire général, par. 4.

[49] CM(97)172, 29 octobre 1997, Des paroles aux actes. Contribution du Secrétaire Général à la 101^e session du Comité des Ministres des 5-6 novembre 1997.

[50] GR-AB(2005)CB10, 17 novembre 2005, Carnet de bord de la réunion du 8 novembre 2005 du Groupe de rapporteurs sur les questions administratives et budgétaires (GR-AB), pt. 1.2 ; CM(2009)10-final, 13 mars 2009, Stratégie pour la gestion et la mobilisation des ressources pour le Programme d’activités du Conseil de l’Europe, par. 2, 5 et 10.

[51] APCE, Doc. 12 221, 27 avril 2010, Mise en œuvre effective de la Convention européenne des droits de l’homme : le processus d’Interlaken, Rapport de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme, par. 10 ; APCE, Doc. 12 811, 3 janvier 2012, Garantir l’autorité et l’efficacité de la Convention européenne des droits de l’homme, Rapport de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme, par. 19.

[52] GR-PBA(2014)16, 29 octobre 2014, Soutenabilité et efficience budgétaires à long terme de l’Organisation. Scénarios et implications pour de futurs modèles de financement, par. 2 ; APCE, Avis 284 (2013), Les budgets et priorités du Conseil de l’Europe pour l’exercice biennal 2014-2015, par. 2.

[53] CM(2013)47-rev, 26 avril 2013, Priorités pour 2014-2015 et leurs implications budgétaires. Propositions du Secrétaire Général, par. 55 ; CM/Del/Dec(2013)1170/1.7, 7 mai 2013, Priorités pour 2014-2015 et leurs implications budgétaires, par. 2.

[54] Voir not. CM(2013)47-rev, ibid., par. 52 ; SG/Inf(2014)25, 2 juin 2014, Soutenabilité budgétaire et efficience du Conseil de l’Europe à long terme, « Contexte » ; APCE, Doc. 13 204, 2 mai 2013, Les budgets et priorités du Conseil de l’Europe pour l’exercice biennal 2014-2015, Rapport de la Commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles, par. 30.

[55] CM(2004)192, 2 novembre 2004, Rapport de réunion du Comité du Budget – session d’octobre 2004, par. 17 ; CM(2005)142-Add2, 14 octobre 2005, Priorités pour le Budget et le Programme d’Activités pour 2006. Commentaires écrits émanant des Délégations et réponses du Secrétaire Général, rubrique « Budget » ; GR-AB(2005)CB9, 27 octobre 2005, Carnet de bord de la réunion du 20 octobre 2005 du GR-AB, pt. 1.4.

[56] Elisabeth Lambert, « The Economic Crisis and the Evolution of the System Based on the ECHR : Is There Any Correlation ? », op. cit., p. 77.

[57] APCE, Doc. 13 204, op. cit., par. 31. Le taux d’inflation retenu était de 2 %.

[58] GR-PBA(2014)16, op. cit., par. 30 ; SG/Inf(2014)25, op. cit., pt. 1.

[59] CM(2020)1, 20 décembre 2019, Programme et Budget 2020-2021 du Conseil de l’Europe, p. 12, par. 18.

[60] CM(2006)49, 5 avril 2006, Priorités pour 2007 – Conséquences budgétaires. Note du Secrétaire Général, par. 25. Pour un autre exemple, voir CM(2011)1, 14 janvier 2011, Programme et Budget 2011, p. 8 : du fait de « [c]hoix politiques au niveau des priorités », le Programme et Budget pour 2011 retenait 38 programmes opérationnels, contre 130 programmes et projets en 2010. .

[61] CM(2005)142, op. cit., p. 3 ; CM(2011)48-rev, 14 avril 2011, Priorités pour 2012-2013 et leurs implications budgétaires. Propositions du Secrétaire général, par. 56.

[62] CM(2006)212, 4 décembre 2006, Budgets du Conseil de l’Europe. Note du Secrétaire général : réponses aux contributions écrites reçues des délégations, contribution de l’Allemagne (par. 22 et 25), de l’Italie (par. 26), de la Pologne (par. 67-68) ou encore de la Slovaquie (par. 87) ; CM(2007)49, op. cit., par. 3. Le Conseil de l’Europe fait partie des « organisations coordonnées » et, à ce titre, il doit en principe appliquer l’ajustement salarial recommandé par le Service international des rémunérations et des pensions (SIRP). En pratique, le Comité des Ministres peut refuser d’accorder la totalité de l’ajustement, ce qui l’expose à un risque contentieux (recours auprès du Tribunal administratif du Conseil de l’Europe).

[63] CM(2013)47-rev, op. cit., par. 49 ; CM(2018)1-rev2, 2 octobre 2018, Programme et Budget 2018-2019 du Conseil de l’Europe, p. 10, note 8 ; CM(2019)72, 2 mai 2019, Programme et budget 2020-2021 – préparation du projet et plan de contingence, par. 26.

[64] CM(2018)1-rev2, ibid., p. 10, note 8. Parmi ces autres mesures, le doublement de l’intervalle d’attribution des échelons d’ancienneté a permis des économies de 17 millions d’euros entre 2010 et octobre 2018.

[65] CM(2023)130, 31 août 2023, Projet de Programme et Budget 2024-2027, op. cit., p. 11, par. 23.

[66] APCE, Doc. 8 343, 10 mars 1999, Budgets du Conseil de l’Europe pour les exercices 1999 et 2000, Rapport de la Commission du budget, par. 12.

[67] APCE, Doc. 12 811, op. cit., par. 20.

[68] CM(2008)61, 9 avril 2008, Priorités pour 2009 – conséquences budgétaires. Note du Secrétaire général, par. 36.

[69] GR-PBA(2015)17, 27 août 2015, Le Conseil de l’Europe et l’aide publique au développement (APD). Cette évolution a été sollicitée par l’Allemagne, la Norvège, les Pays-Bas et le Royaume-Uni.

[70] Voir par exemple CM(2010)42-rev, 30 avril 2010, Les priorités pour 2011 et leurs conséquences budgétaires. Propositions du Secrétaire Général, par. 37 ; CM(2011)1, op. cit., p. 7 ; GR-PBA(2015)13, 17 juin 2015, Soutenabilité budgétaire et efficacité de l’Organisation à long terme – Résumé des discussions au sein du GR-PBA, Document d’information préparé par le Président du GR-PBA, par. 9 et 11.

[71] APCE, Avis 294 (2017), 30 mai 2017, Budget et priorités du Conseil de l’Europe pour l’exercice biennal 2018-2019, par. 21.

[72] Comité des Ministres, Résolution (78) 50 concernant l’ajustement des barèmes de contributions aux budgets du Conseil de l’Europe à compter du 1^er janvier 1979, 16 novembre 1978, pt. 1.

[73] Comité des Ministres, Résolution (74) 25 établissant de nouveaux barèmes de contributions des Etats membres aux budgets du Conseil de l’Europe, 28 juin 1974, Annexe I.

[74] CM(94)59-rev2, 31 mai 1994, Calcul des barèmes de contribution des Etats membres aux budgets du Conseil de l’Europe. Document de travail préparé par la Direction de l’Administration, par. 41.

[75] Ibid., par. 41.

[76] Résolution Res(2004)47 relative au barème des contributions au Budget ordinaire et au Budget du Fonds européen pour la jeunesse du Conseil de l’Europe à compter du 1^er janvier 2005, 15 décembre 2004.

[77] CM/Res(2021)21, 24 novembre 2021, Résolution concernant l’ajustement du barème des contributions au Budget ordinaire du Conseil de l’Europe à compter du 1^er janvier 2022, Annexe.

[78] Il s’agit du Liechtenstein, du Luxembourg, de Monaco et de Saint-Marin.

[79] CM(94)59-rev2, op. cit., par. 42-45.

[80] CM(94)134, 21 septembre 1994, Calcul des barèmes de contribution des Etats membres aux budgets du Conseil de l’Europe. Document d’information n° 4 établi par la Direction de l’Administration, par. 4 (v) (cliquer sur l’onglet « pdf »). Selon l’évaluation réalisée à l’époque, « les contributions des Etats auxquels s’applique le taux minimum couvr[ai]ent entre 36 % et 53 % des dépenses imposées au budget ordinaire par leur appartenance à l’Organisation, selon les activités auxquelles ils particip[ai]ent ».

[81] Voir Comité des Ministres, Res(94)31, Résolution sur la méthode de calcul du barème des contributions des Etats membres aux budgets du Conseil de l’Europe, 4 novembre 1994, Annexe I, par. 4 (cliquer sur l’onglet « pdf ») : le taux maximum de contribution a été abaissé à 17% ; le taux minimum était calculé par application soit du plancher de 0,12 %, soit d’un multiple du taux de contribution mathématique décidé par le Comité des Ministres, le plus faible de ces deux taux étant retenu.

[82] Voir GT-BS(2005)CB1, 20 avril 2005, Carnet de bord de la réunion du 14 avril 2005 du Groupe de travail ad hoc ; GT-BS(2005)CB3, 22 septembre 2005, Carnet de bord de la réunion du 16 septembre 2005 du Groupe de travail ad hoc.

[83] GT-BS(2005)1, 21 mars 2005, Méthode de calcul du barème des contributions des Etats membres aux budgets du Conseil de l’Europe – Résolution (94) 31, Proposition du Saint Marin.

[84] Ibid., Proposition de la Fédération de Russie ; GT-BS(2005)1-Add, 20 avril 2005, Méthode de calcul des contributions des Etats membres aux budgets du Conseil de l’Europe – Résolution (94)31, Propositions de l’Italie.

[85] APCE, Avis 218 (2000), 17 mai 2000, Budgets du Conseil de l’Europe pour les exercices 2000 et 2001, par. 9.

[86] Stefanie Schmahl, « Budget and financing », op. cit., p. 123, par. 5.34.

[87] APCE, Avis 297 (2019), 25 juin 2019, Budget et priorités du Conseil de l’Europe pour l’exercice biennal 2020-2021, par. 23.

[88] APCE, Avis 224 (2001), 23 avril 2001, Budget du Conseil de l’Europe pour l’exercice 2002, par. 3.6 ; id., Avis 236 (2002), 22 avril 2002, Budgets du Conseil de l’Europe pour l’exercice budgétaire 2003, par. 4.

[89] GR-AB(2004)CB4, 30 avril 2004, Carnet de bord de la réunion du 23 avril 200 du GR-AB, Annexe 1.

[90] CM(2005)142-Add2, op. cit., rubrique « Budget ».

[91] Ibid., rubrique « Commissaire aux droits de l’homme (CDH) ».

[92] Règlement financier, article 25 § 2 et Annexe, « Procédure de nomination des membres du Comité du budget » ; GR-AB(96)3, 4 novembre 1996, Projet de compte-rendu de la réunion du GR-AB du 1^er octobre 1996, pp. 1-2 (cliquer sur « pdf » en haut à droite).

[93] Voir GR-AB(2005)27, 13 septembre 2005, Directives sur la répartition géographique des emplois du Secrétariat du Conseil de l’Europe, spéc. pt. 2 (c).

[94] Voir par exemple CM(2004)15, 16 janvier 2004, Procédure budgétaire pour 2005. Note du Secrétaire général, par. 3.

[95] CM(2013)47-rev, op. cit., par. 55.

[96] Elisabeth Lambert, « The Economic Crisis and the Evolution of the System Based on the ECHR : Is There Any Correlation ? », op. cit., p. 77.

[97] Voir APCE, Avis 256 (2005), 6 juin 2005, Budgets du Conseil de l’Europe pour l’exercice 2006, par. 9.

[98] GR-PBA(2015)9, 5 mars 2015, Implications de l’inclusion de la Turquie dans la catégorie des grands contributeurs, par. 1 (cliquer sur l’onglet « pdf »).

[99] CM/Del/Dec(2015)1227/1.7, 15 mai 2015, 1227^e réunion des 12-13 mai 2015, pt. 1.7, par. 2.

[100] GR-PBA(2015)9, op. cit., par. 4 et Annexe I.

[101] SG/Inf(2017)37, 8 November 2017, Speaking Notes of the Secretary General to the 1299^th meeting of the Ministers’ Deputies (8 November 2017).

[102] APCE, Résolution 2156 (2017), 25 avril 2017, Le fonctionnement des institutions démocratiques en Turquie, par. 38. Auparavant, la Turquie avait été soumise à la procédure de suivi complet entre 1996 et 2004, puis à la procédure de dialogue post-suivi de 2005 à 2017. Voir Alice Donald, Anne-Katrin Speck, « Time for the Gloves to Come Off ? The Response by the Parliamentary Assembly of the Council of Europe to Rule of Law Backsliding », European Convention on Human Rights Law Review, 2021, n° 2, p. 20.

[103] Voir Conseil de l’Europe, Le prix des droits de l’homme Vaclav Havel ; Esra Demir-Gürsel, « The Former Secretary General of the Council of Europe Confronting Russia’s Annexation of the Crimea and Turkey’s State of Emergency », European Convention on Human Rights Law Review, 2021, n° 2, p. 319, note 102.

[104] CM/Del/Dec(2017)1302bis/1.3, 13 décembre 2017, Dialogue avec le Secrétaire général et la Secrétaire générale adjointe, par. 1 ; GR-PBA(2018)1, 4 janvier 2018, Implications de la cessation fin 2017 du statut de grand payeur de la Turquie, par. 3.

[105] CM(2018)42, 9 mars 2018, Implications de la cessation du statut de grand payeur de la Turquie. Propositions de mesures durables et d’ajustements au Programme et Budget 2018-2019, par. 6 et 8 et CM/Del/Dec(2018)1312/11.1a, 4 avril 2018, par. 1. Le chiffre annoncé exclut la réduction de la contribution de la Turquie au Fonds de réserve pour les pensions versée via le budget ordinaire, d’un montant de 1,2 millions d’euros. En intégrant ce montant, la diminution de la contribution turque s’est élevée à 16 037 000 euros.

[106] Pour s’en convaincre, il faut établir l’écart entre les recettes en contributions obligatoires initiales et les recettes en contributions obligatoires réelles pour 2018. Le Programme et Budget 2018-2019 fixait initialement les contributions obligatoires des Etats membres à 253,2 millions d’euros. Suite à la cessation du statut de « grand contributeur » de la Turquie, les recettes du budget ordinaire provenant des contributions obligatoires ont été réduites à 237,2 millions d’euros, soit une baisse de quelques 16 millions d’euros correspondant à la diminution de la contribution turque, y inclus au titre du Fonds de réserve pour les pensions. Les contributions obligatoires effectivement reçues pour le Budget ordinaire totalisaient seulement 210,4 millions d’euros, ce qui correspond aux prévisions du budget initial, doublement amputées, une première fois des 16 millions d’euros de diminution de la contribution turque et une seconde fois du montant de la contribution russe (26,8 millions d’euros), qui n’a pas non plus été versée en 2018. Voir CM(2019)100-add, 31 mai 2019, Comptes de gestion budgétaire du Conseil de l’Europe pour l’exercice clos le 31 décembre 2018, Rapport de l’auditeur externe, p. 77, par. 50 et p. 75, par. 33 (le document est accessible en cliquant sur « pdf » en haut à droite).

[107] CM(94)59-rev 2, 31 mai 1994, Calcul des barèmes de contribution des Etats membres aux budgets du Conseil de l’Europe. Document de travail préparé par la Direction de l’Administration, par. 30 (cliquer sur l’onglet « pdf »).

[108] Voir CM(2004)15, op. cit., par. 3 ; APCE, Avis 256 (2005), op. cit., par. 13.

[109] APCE, Résolution 1990 (2014), 10 avril 2014, Réexamen, pour des raisons substantielles, des pouvoirs déjà ratifiés de la délégation russe, par. 15 ; id., Résolution 2034 (2015), 28 janvier 2015, Contestation, pour des raisons substantielles, des pouvoirs non encore ratifiés de la délégation de la Fédération de Russie, par. 14 et 15 ; id., Résolution 2063 (2015), 24 juin 2015, Examen de l’annulation des pouvoirs déjà ratifiés de la délégation de la Fédération de Russie (suivi du paragraphe 16 de la Résolution 2034 (2015)), par. 9.

[110] Voir not. Foreign Minister Sergey Lavrov’s interview with Euronews, Moscow, 16 octobre 2018 ; GR-PBA(2017)8, 21 septembre 2017, Contributions impayées – Mesures spéciales, par. 2.

[111] Voir respectivement CM(2018)100-add, 31 mai 2018, Comptes de gestion budgétaires du Conseil de l’Europe pour l’exercice clos le 31 décembre 2017, Rapport de l’auditeur externe, p. 66, par. 20 (cliquer sur l’onglet « pdf ») ; CM(2019)100-add, op. cit., p. 20, note (d) et p. 71, par. 2.

[112] Voir les explications à la note n° 106.

[113] CM(2019)100-add, op. cit., p. 75, par. 28.

[114] CM(2019)35, 25 février 2019, Plan de contingence – grandes lignes, par. 20.

[115] Ibid., par. 3 et 30.

[116] Ibid., par. 30. Le premier scénario prévoyait une augmentation de la contribution de chaque Etat membre de 10 % (par. 48), tandis que le second envisageait une augmentation forfaitaire de 250 000 euros pour chaque Etat (par. 49).

[117] GR-PBA(2019)CB5, 17 juin 2019, Carnet de bord de la réunion du 11 juin 2019 du GR-PBA, par. 1.2. Voir aussi GR-PBA(2019)CB2, 25 mars 2019, Carnet de bord de la réunion du 19 mars 2019 du GR-PBA, par. 6.2.

[118] Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2019)129/2, 17 mai 2019, Une responsabilité partagée pour la sécurité démocratique en Europe. Garantir le respect des droits et obligations, principes, normes et valeurs, 129e session, Helsinki, pts. 1 et 4. Pour une analyse plus détaillée, voir Anca Ailincai, « Un quatrième Sommet du Conseil de l’Europe : pour quoi faire ? (Partie 1) », RDLF, 2023, chron. n° 26.

[119] APCE, Résolution 2292 (2019), 26 juin 2019, Contestation, pour des raisons substantielles, des pouvoirs non encore ratifiés de la délégation parlementaire de la Fédération de Russie ; APCE, Résolution 2287 (2019), 25 juin 2019, Renforcer le processus décisionnel de l’Assemblée parlementaire concernant les pouvoirs et le vote.

[120] Ces intérêts moratoires ont atteint un montant de 600 euros en 2017, de 3 200 euros en 2018 et de 3,9 millions d’euros en 2019. Voir CM(2019)100-add, op. cit., p. 20, note (g) ; CM(2020)100-add, 31 août 2020, Comptes de gestion budgétaire du Conseil de l’Europe pour l’exercice clos le 31 décembre 2019, p. 21, note (f). A la date de l’exclusion de la Fédération de Russie du Conseil de l’Europe, ces intérêts atteignaient un montant de 8,3 millions d’euros, qui n’a jamais été recouvré. Voir CM(2023)100-add, 31 mai 2023, Comptes de gestion budgétaire du Conseil de l’Europe pour l’exercice clos le 31 décembre 2022, p. 82, par. 60. Tous ces documents sont disponibles en cliquant sur « pdf » en haut à droite.

[121] Comité des Ministres, Résolution CM/Res(2022)2 sur la cessation de la qualité de membre de la Fédération de Russie du Conseil de l’Europe, 16 mars 2022.

[122] CM(2022)1, Programme et Budget 2022-2025 du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 206.

[123] CM(2022)76, 26 avril 2022, Conséquences de l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine. Implications budgétaires et financières de la cessation de la qualité de membre de la Fédération de Russie du Conseil de l’Europe, Tableau 1 ; CM(2023)100-add, op. cit., p. 82, par. 60.

[124] CM(2022)76, ibid., Tableaux 1 et 3.

[125] CM/Del/Dec(2022)132/2, 20 mai 2022, Unis autour de nos valeurs – la réponse du Conseil de l’Europe à l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine, pt. B.

[126] CM(2023)100-add, op. cit., p. 82, par. 64.

[127] CM(2023)100, 31 mai 2023, Etats financiers du Conseil de l’Europe pour l’exercice clos le 31 décembre 2022, p. 7 (cliquer sur l’onglet « pdf »).

[128] CM/Res(2022)7, 1^er juin 2022, Résolution concernant le Budget général du Conseil de l’Europe 2022.

[129] CM/Res(2021)21, op. cit.. Le chiffre pris en considération est celui qui exclut les cotisations employeur au Fonds de réserve pour les pensions.

[130] CM/Res(2022)32, 16 novembre 2022, Résolution concernant l’ajustement du barème des contributions au Budget ordinaire du Conseil de l’Europe à compter du 1^er janvier 2023. Le taux de contribution des « grands payeurs » a été ramené à 13,0223 % pour 2024, en raison de la hausse du montant total des contributions obligatoires. Voir CM/Res(2023)22, 23 novembre 2023, Résolution relative au Programme et Budget ordinaire pour 2024-2027, Tableau B.

[131] Les données numéraires de ce graphique sont extraites des tableaux synoptiques présentés au début du Projet de Programmes et Budget 2024-2027 d’une part et du Programme et Budget 2024-2027 d’autre part. Les pourcentages ont été calculés.

[132] Deuxième Sommet, op. cit., Plan d’action, point V.

[133] CM(98)178, op. cit., par. 80.

[134] Ibid., par. 63.

[135] CM(2011)1, Programme et budget 2011, op. cit., p. 7.

[136] SG/Inf(2011)3-final, 17 février 2011, Budget bisannuel – questions politiques et CM/Del/Dec(2011)1106/1.6, 18 février 2011, Développement et réforme organisationnels, par. 2 ; CM(2011)48-rev, op. cit., par. 12.

[137] CM(2023)1, Programme et budget 2022-2025 du Conseil de l’Europe (2023 ajusté), op. cit., p. 17.

[138] Voir par ex. APCE, Avis 218 (2000), op. cit., par. 3 ; APCE, Doc. 9 386, 20 mars 2002, Budgets du Conseil de l’Europe pour l’exercice budgétaire 2003, Rapport de la Commission des questions économiques et du développement, par. 9 ; CM(2006)49, op. cit., par. 52 ; CM(2006)212, op. cit., not. par. 18, 54, 63.

[139] CM(2008)61, op. cit., par. 3.

[140] Voir The Right Honorable The Lord Woolf. Etude des méthodes de travail de la Cour européenne des droits de l’homme, décembre 2005, p. 11 ; Elisabeth Lambert, « The Economic Crisis and the Evolution of the System Based on the ECHR : Is There Any Correlation ? », op. cit., p. 79.

[141] Voir CM(2006)212, op. cit., par. 1 (France), par. 10-12 (Allemagne), mais aussi par. 66 (Pologne).

[142] APCE, Doc. 10 918, 2 mai 2006, Budgets du Conseil de l’Europe pour l’exercice 2007, Rapport de la Commission des questions économiques et du développement, par. 34 ; CM(2008)61, op. cit., par. 4 ; CM(2009)90, 20 mai 2009, Rapport de réunion du Comité du Budget – session de mai 2009, par. 40-41.

[143] CM(2008)61, ibid., par. 3 ; APCE, Doc. 12 221, op. cit., par. 10.

[144] CM(2008)61, ibid., par. 3 : le nombre de postes et fonctions à la Cour est passé de 323 en 2002 à 629 en 2008.

[145] Voir APCE, Avis 218 (2000), op. cit., par. 18 ; APCE, Doc. 9 734, 14 mars 2003, Budgets du Conseil de l’Europe pour l’exercice 2004, Rapport de la Commission des questions économiques et du développement, par. 6.

[146] SG/Inf(2009)20, 14 janvier 2010, Contribution du Secrétaire général du Conseil de l’Europe à la préparation de la Conférence ministérielle d’Interlaken, par. 12.

[147] CM(2006)212, op. cit., par. 10.

[148] CM(2006)49, op. cit., par. 51.

[149] Voir not. CM(2010)42-rev, op. cit., par. 18 ; CM(2011)1, Programme et budget 2011, op. cit., pp. 8-9 ; CM(2016)1, 21 décembre 2015, Programme et budget 2016-2017, p. 9 (cliquer sur l’onglet « pdf ») ; CM(2018)1-rev2, Programme et Budget 2018-2019, op. cit., pp. 8 et 11.

[150] CM(2019)35, op. cit., par. 26 ; CM(2019)72, op. cit., par. 46.

[151] CM(98)178, op. cit., par. 64-66.

[152] GR-PBA(2015)13, op. cit., par. 20.

[153] CM/Inf(2023)8, 31 mars 2023, La stratégie de gestion du Conseil de l’Europe orientée vers les résultats 2023-2027. Document d’information préparé par la Direction du Programme et du Budget, p. 7 (le document est accessible en cliquant sur « pdf » en haut à droite).

[154] APCE, Doc. 10 558 rév., 26 mai 2005, Budgets du Conseil de l’Europe pour l’exercice 2006, Rapport de la Commission des questions économiques et du développement, par. 4.

[155] Voir CM(2008)156, 27 octobre 2008 et CM(2018)159-final, novembre 2019, Politique d’évaluation pour le Conseil de l’Europe ; Lignes directrices pour l’évaluation au Conseil de l’Europe, octobre 2020.

[156] SG/Inf(2014)25, op. cit., « Contexte ». Dans le même sens, voir aussi APCE, Avis 288 (2015), 21 avril 2015, Budget et priorités du Conseil de l’Europe pour l’exercice biennal 2016-2017, par. 2 ; id., Avis 298 (2021), 28 mai 2021, Budgets et priorités du Conseil de l’Europe pour la période 2022-2025, par. 14.

[157] Evaluation of Result-based management in the Council of Europe, January 2021, p. 20.

[158] CM(2008)61, op. cit., par. 2.

[159] Voir par ex. CM(2006)101-final, 22 janvier 2007, Etablissement de critères pour les projets, spéc. par. 16 et Annexe II ; SG/Inf(2013)11, 8 avril 2013, Priorités pour le Programme et Budget 2014-2015, par. 12.

[160] Voir CM/Inf(2023)8, op. cit., p. 11, note 4 : « L’OCDE distingue 3 types de budgétisation axée sur les résultats (ou « budgétisation par la performance »), qui diffèrent principalement par le rôle des informations sur les performances dans la prise de décision relative à l’affectation des ressources : [l]a budgétisation « axée » sur la performance à des fins de présentation, dans laquelle les informations sur la performance sont présentées d’une manière ou d’une autre dans le budget mais n’ont aucune influence sur le financement [;] [l]a budgétisation « éclairée » par la performance, dans laquelle les décisions budgétaires sont indirectement liées aux performances passées ou futures proposées [;] [l]a budgétisation « directement liée » à la performance, qui implique la mise en relation directe et explicite des ressources avec les résultats obtenus ».

[161] Voir APCE, Doc. 8 343, op. cit., par. 7; id., Doc. 8 672, 20 mars 2000, Budgets du Conseil de l’Europe pour les exercices 2000 et 2001, Rapport de la Commission du Budget, par. 6 ; id., Doc. 10 558 rév., op. cit., par. 5 ; Seminar on Results Based Budgeting: Objectives, Expected Results and Performance Indicators, 25 September 2012, et not. Presentation by Erik Fribergh, Registrar of The European Court of Human Rights, RBB(2012)8 ; Presentation by Mario Martins, Director General of the Secretariat of the Parliamentary Assembly, RBB(2012)16 ; Evaluation (2013) 9, 21 March 2013, Evaluation of the Council of Europe Results-Based Budgeting (RBB) System. Executive summary, par. 2 ; Evaluation of Result-based management in the Council of Europe, op. cit., pp. 28-30.

[162] CM/Inf(2023)8, op. cit., respectivement pp. 11 et 8.

[163] Evaluation of Result-based management in the Council of Europe, op. cit., p. 31.

[164] CM(2023)1, Programme et budget 2022-2025 du Conseil de l’Europe (2023 ajusté), op. cit., p. 14.

[165] Pour une argumentation plus détaillée, voir Elisabeth Lambert, « The Economic Crisis and the Evolution of the System Based on the ECHR : Is There Any Correlation ? », op. cit., pp. 74-91, spéc. pp. 82-83.

[166] Ibid., p. 86.

[167] Déclaration de Reykjavik, op. cit., p. 8.

[168] CM/Del/Dec(2023)1481/11.1-Part1, 23 novembre 2023, Budgets du Conseil de l’Europe – exercices 2024-2027, par. 4.

[169] Ibid., par. 8.

[170] Ibid., par. 9.

[171] Il faut faire état ici d’une difficulté méthodologique, qui découle du changement de méthode dans la présentation du Programme et Budget entre 2023 et 2024. Pour mémoire, le Programme et Budget 2022-2025 était structuré en trois piliers (Droits de l’homme, Etat de droit, démocratie), subdivisés en huit programmes opérationnels. Pour sa part, le Programme et Budget 2024-2027 est structuré en sept programmes transversaux, à cheval sur les trois anciens piliers. Cela signifie que de nombreux programmes opérationnels ont été restructurés entre 2023 et 2024, c’est-à-dire que les sous-programmes qui les composent aujourd’hui étaient répartis dans d’autres programmes en 2023. La difficulté de comparaison qui en résulte a été surmontée en utilisant le « budget 2023 retraité », calculé par le Secrétariat. Voir Projet de Programme et Budget 2024-2027, Annexe XII – Variations du Budget ordinaire 2023-2025, p. 212.

[172] Pour ce qui concerne les institutions, les chiffres de la colonne A ont été extraits du tableau synoptique qui se trouve au début du Programme et Budget 2022-2025 (ajusté 2023). S’agissant des programmes opérationnels, les chiffres de la colonne A ont été extraits du tableau intitulé « Variations du Budget ordinaire 2023-2025 », et plus précisément de la colonne « 2023 retraité », inclus dans le Projet de Programme et Budget 2024-2027, Annexe XII, p. 212.

[173] Les chiffres de la colonne B sont extraits du tableau synoptique qui se trouve au début du Programme et Budget 2024-2027 adopté. La variation a été calculée : % =((B-A)/A)x100.

[174] Les chiffres de la colonne C sont extraits du tableau synoptique du Programme et Budget 2024-2027 adopté. La variation B/C a été calculée : %=((C-B)/B)x100. La même méthode a été mutatis mutandis utilisée pour calculer la variation A/C (% = ((C-A)/A)x100).

[175] CM(2024)1, Programme et Budget 2024-2027, op. cit., p. 52. Le premier indicateur cité inclut les affaires classées en « catégorie I, sauf celles en attente d’un arrêt pilote ou de principe ou une décision ».

[176] Parmi les indicateurs de résultat assignés au sous-programme « Exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme » compte par exemple le « nombre de nouvelles affaires classées par décision du Comité des Ministres », qui doit passer de 1 001 en 2022, à 2 600 en 2025, puis à 5 200 en 2027, ou encore le « nombre d’affaires principales clôturées par une résolution finale », qui doit passer de 200 en 2022 à 840 en 2027. Voir ibid., p. 55.

[177] Les données numéraires sont extraites des tableaux synoptiques présentés au début du Projet de Programme et Budget 2024-2027 et du Programme et Budget 2024-2027 adopté. La variation A/B a été calculée selon la formule % = ((B-A)/A)x100.

[178] Les données numéraires sont extraites des tableaux synoptiques présentés au début du Projet de Programme et Budget 2024-2027 et du Programme et Budget 2024-2027 adopté. Les pourcentages ont été calculés selon la formule % = ((D-C)/C)x100.

[179] Pour mémoire, le taux d’inflation prévisionnel retenu pour 2025 est de + 4,7 %.

[180] Voir Projet de Programme et budget 2024-2027, Annexe XII – Variations du Budget ordinaire 2023-2025, p. 212.

[181] Ces pourcentages ont été calculés en comparant les colonnes B et C, puis les colonnes D et E du tableau T5.

[182] CM(2024)1, Programme et Budget 2024-2027, op. cit., pp. 131. Pour des détails sur ce sous-programme, voir pp. 131-135.

[183] Voir Déclaration de Reykjavik, op. cit., Annexe III. Les principes de Reykjavik pour la démocratie posent dix principes visant à sécuriser et renforcer la démocratie et la bonne gouvernance à tous les niveaux, et à contrer le recul de la démocratie en Europe. Le Programme et Budget 2024-2027 adopté énonce que « [l]’action de l’Organisation contribuera à la mise en œuvre de ces principes au travers de tous ses programmes et de toutes ses institutions » (CM(2024)1, op. cit., p. 12, par. 28).

[184] CM(2024)1, Programme et Budget 2024-2027, ibid., p. 12, par. 28. Voir aussi Annexe X, p. 192.

[185] Projet de Programme et Budget 2024-2027, p. 13, par. 37.

[186] Les chiffres de la colonne A sont extraits des tableaux inclus au titre du programme « Ancrer les valeurs démocratiques dans les sociétés européennes » dans le Projet de Programme et Budget 2024-2027, pp. 130, 134, 140, 147 et 151.

[187] La variation A/B compare l’évolution entre 2023 (retraité) et le montant proposé pour 2024 dans le projet de Programme et budget 2024-2027 de la Secrétaire générale. Elle a été calculée selon la formule suivante : % = ((B-A)/A)x100.

La variation A/C compare l’évolution entre 2023 (retraité) et le montant proposé pour 2024 dans le Programme et Budget 2024-2027 adopté par le Comité des Ministres. Elle a été calculée selon la formule suivante : % = ((C-A)/A)x100.

[188] La variation A/D compare l’évolution entre 2023 (retraité) et le montant proposé pour 2025 dans le projet de Programme et budget 2024-2027 de la Secrétaire générale. Elle a été calculée selon la formule suivante : % = ((D-A)/A)x100.

La variation A/E compare l’évolution entre 2023 (retraité) et le montant proposé pour 2025 dans le Programme et Budget 2024-2027 adopté par le Comité des Ministres. Elle a été calculée selon la formule suivante : % = ((E-A)/A)x100.

[189] Chiffres extraits du Projet de Programme et Budget 2024-2027 pour 2024, pp. 127-153 ou pp. 210-211.

[190] Chiffres extraits du Programme et Budget 2024-2027 pour 2024, pp. 127-150 ou pp. 190-191.

[191] Chiffres extraits du Projet de Programme et Budget 2024-2027, pour 2025, pp. 127-153 ou pp. 210-211.

[192] Chiffres extraits du Programme et Budget 2024-2027 pour 2025, pp. 127-150 ou pp. 190-191.

[193] Chiffres extraits du Projet de Programme et Budget 2024-2027 pour 2024, pp. 127-153 ou pp. 210-211.

[194] Chiffres extraits du Programme et Budget 2024-2027 pour 2024, pp. 127-150 ou pp. 190-191.

[195] Chiffres extraits du Projet de Programme et Budget 2024-2027 pour 2025, pp. 127-153 ou pp. 210-211.

[196] Chiffres extraits du Programme et Budget 2024-2027 pour 2025, pp. 127-150 ou pp. 190-191.

[197] Il arrive que le Comité des Ministres accepte également des ressources proposées par des acteurs non étatiques, telles que des fondations. Voir par exemple CM(2009)157-final, 22 octobre 2009, Accord entre le Conseil de l’Europe et la Fondation MBI Al Jaber ; CM/Del/Dec(2009)1068/7.1, 23 octobre 2009, Projet d’accord entre le Conseil de l’Europe et la Fondation MBI Al Jaber. Le volume total de ces contributions reste toutefois limité. Par exemple, elles ne représentaient que 1,8 % du total des recettes extrabudgétaires en 2019. Voir Conseil de l’Europe, Contributions volontaires 2019. Faits et chiffres, octobre 2020, p. 11, note 9.

[198] Outre leurs contributions financières, nombreux sont les Etats membres qui mettent des fonctionnaires nationaux à la disposition du Conseil de l’Europe. Au total, ces contributions volontaires en nature équivalaient à 84 fonctionnaires à plein temps en 2014 et à 74 fonctionnaires à plein temps en 2019. Voir Conseil de l’Europe, Contributions volontaires 2014. Faits et chiffres, avril 2016, pp. 10-11 ; Conseil de l’Europe, Contributions volontaires 2019. Faits et chiffres, ibid., pp. 8-9. Les contributions volontaires en nature ne sont pas comptabilisées dans les ressources extrabudgétaires.

[199] CM/Del/Dec/Act(94)521, pt. 11.5, Comptes généraux du Conseil de l’Europe relatifs à l’exercice 1993, p. 30.

[200] CM(2005)97, 15 juin 2005, Priorités pour 2006 – conséquences budgétaires. Mémorandum du Secrétaire général, par. 32-34 ; CM(2009)10-final, op. cit., par. 2 et 10.

[201] SG/Inf(2014)25, op. cit. ; GR-PBA(2014)16, op. cit.

[202] CM(2018)76, 28 mai 2018, Rapport de réunion du Comité du budget – session de mai 2018, par. 10 et 34 ; CM(2018)135, 10 octobre 2018, Rapport de réunion du Comité du Budget – session d’octobre 2018, par. 34-35.

[203] CM(2009)10-final, op.cit. et CM/Del/Dec(2009)1050/11.1, 13 mars 2009, Stratégie de gestion et de mobilisation des ressources pour le Conseil de l’Europe ; CM(2011)65, 27 avril 2011, Stratégie de mobilisation des ressources.

[204] CM(2009)10-final, ibid., Annexe I ; GR-PBA(2014)14, 30 septembre 2014, La soutenabilité budgétaire et l’efficacité de l’Organisation à long terme. Ressources extrabudgétaires, par. 2 : le montant des ressources extrabudgétaires atteignait près de 14 millions d’euros en 2001 et plus de 39 millions d’euros en 2013.

[205] Conseil de l’Europe, Contributions volontaires 2014. Faits et chiffres, op. cit., p. 6 ; La mobilisation des ressources en un coup d’œil au 31 décembre 2023, Infographie : le volume des ressources extrabudgétaires s’élevait à près de 42,5 millions d’euros en 2014 et à 81,3 millions d’euros en 2023.

[206] Voir CM(2009)10-final, op. cit., Annexe I et GR-PBA(2014)14, op. cit., par. 2 : les contributions volontaires des Etats membres s’élevaient à un peu moins de 10 millions d’euros en 2001 et à 16,9 millions d’euros en 2013 ; Contributions volontaires 2014. Faits et chiffres, op. cit., p. 6 et La mobilisation des ressources en un coup d’œil au 31 décembre 2023, Infographie : les Etats membres ont versé près de 18 millions d’euros de contributions volontaires en 2014 et environ 42 millions d’euros en 2023.

[207] Le montant des ressources extrabudgétaires versées par l’Union européenne au Conseil de l’Europe s’élevait à 2,2 millions d’euros en 2001 et à 20,9 millions d’euros en 2013. Voir APCE, Doc. 10 558 rév., op. cit., par. 21 ; CM(2014)100-add, 25 août 2014, Comptes de gestion budgétaire du Conseil de l’Europe pour l’exercice clos le 31 décembre 2013, p. 13 (cliquer sur « pdf »).

[208] Le montant des ressources extrabudgétaires versées par l’Union européenne au Conseil de l’Europe s’élevait à 23,4 millions d’euros en 2014 et à 38,9 en 2023. Voir GR-PBA(2015)16, 28 août 2015, Ressources extrabudgétaires – Situation 2014, Annexe 2 ; La mobilisation des ressources en un coup d’œil au 31 décembre 2023, Infographie ; CM(2024)33-addfinal, 24 avril 2024, Programmes conjoints entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne menés en 2023 – Document d’information, par. 11.

[209] Voir La mobilisation des ressources en un coup d’œil en 2020, Infographie et La mobilisation des ressources en un coup d’œil au 31 décembre 2023, Infographie.

[210] Pour mémoire, les ressources extrabudgétaires assurées correspondent à celles pour lesquelles un contrat avait été signé et/ou des fonds avaient d’ores et déjà été reçus au moment de l’adoption du Programme et Budget 2024-2027, c’est-à-dire en décembre 2023.

[211] La prise en compte des ressources extrabudgétaires non assurées amplifierait encore ces conclusions, mais cela ne se justifie pas car ces ressources sont quantifiées dans le Programme et Budget 2024-2027, mais pas dans le Programme et Budget 2022-2025 (2023 ajusté).

[212] Les chiffres sont extraits des tableaux synoptiques présentés au début du Programme et budget 2022-2025 (2023 ajusté) pour 2023 et du Programme et budget 2024-2027 pour 2024 et 2025. Les pourcentages ont été calculés.

[213] Voir La mobilisation des ressources en un coup d’œil au 31 décembre 2023, Infographie.

[214] Voir Conseil de l’Europe, Contributions volontaires 2014. Faits et chiffres, op. cit., p. 9 ; ibid.

[215] Voir La mobilisation des ressources en un coup d’œil au 31 décembre 2022, Infographie.

[216] Des incidences négatives comparables ont été observées dans le système des Nations Unies. Voir François Roch, David Fortunat Nyamabo, « Quelques réflexions sur les enjeux entourant les contributions volontaires et le sous-financement des organisations internationales au sein du système des Nations Unies », in SFDI, Les finances des organisations internationales, Pedone, 2022, pp. 25-41.

[217] Par exemple, au 31 décembre 2022, les ressources extrabudgétaires s’élevaient à 99,3 millions d’euros, soit une baisse de 6,7 millions d’euros par rapport à 2021. Toujours pour l’exercice budgétaire 2022, les recettes réelles étaient supérieures d’environ 7,2 millions d’euros aux recettes prévisionnelles. Voir CM(2023)100-add, op. cit., pp. 96-97.

[218] Voir par ex. APCE, Avis 236 (2002), op. cit., par. 7 ; id., Avis 248 (2004), op. cit., par. 20.

[219] CM(2011)65, op. cit., pt. 2.2.1 ; GR-PBA(2014)14, op. cit., par. 9-11.

[220] Déclaration d’intention sur la coopération entre la Commission européenne et le Conseil de l’Europe dans la région de l’élargissement et les pays du Partenariat oriental de l’UE ainsi que dans les pays du Sud de la Méditerranée, avril 2014. Voir CM(2015)66-final, 29 avril 2015, Coopération avec l’Union européenne, Rapport de synthèse, par. 4 ; GR-EXT(2015)6-prov, 31 mars 2015, Programmes conjoints entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne menés en 2014 – Document d’information, par. 1.

[221] Voir CM(2024)33-addfinal, op. cit., par. 3.

[222] Comparer Conseil de l’Europe, Contributions volontaires 2014. Faits et chiffres, op. cit., p. 8 et Conseil de l’Europe, Contributions volontaires 2019. Faits et chiffres, op. cit., pp. 20-21.

[223] Ce Fonds fiduciaire a été créé en mars 2008 par la Norvège, le Conseil de l’Europe et la Banque de développement du Conseil de l’Europe (CEB). Le partenariat a intégré depuis l’Allemagne, les Pays-Bas, la Finlande, la Suisse, le Royaume-Uni, le Luxembourg et l’Irlande.

[224] APCE, Doc. 10 558 rév., op. cit., par. 22. Dans le même sens, voir encore id., Doc. 11 278, 27 avril 2007, Budgets du Conseil de l’Europe pour l’exercice 2008, Rapport de la Commission des questions économiques et du développement, par. 23 ; Frédérique Berrod, Birte Wassenberg, Les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. Vers un partenariat stratégique ?, éd. du Conseil de l’Europe, 2019, pp. 126-137 et 163.

[225] Voir par exemple APCE, Avis 259 (2006), 29 mai 2006, Budgets du Conseil de l’Europe pour l’exercice 2007, par. 22 ; CM/Notes/1069/1.8-add, 30 octobre 2009, Acceptation de ressources provenant d’entités extérieures aux Etats membres ou observateurs du Conseil de l’Europe. Examen de la question de principe ; GR-PBA(2015)13, op. cit., par. 7.

[226] CM(2009)10-final, op. cit., par. 3 ; CM(2015)81, 4 mai 2015, Priorités pour 2016-2017 et leurs implications budgétaires. Propositions du Secrétaire général, par. 5. La stratégie adoptée en 2011 ajoute que le Secrétaire général n’acceptera des contributions volontaires que si le but dans lequel elles sont faites est conforme aux priorités définies par le Programme et Budget, si les donateurs ne sont pas impliqués dans des activités incompatibles avec les valeurs de l’Organisation et si l’intégrité, l’impartialité et l’indépendance de l’Organisation sont protégées dans les modalités de coopération avec le donateur. Voir CM(2011)65, op. cit., pt. 1.2 et 2.1.

[227] APCE, Résolution 2430 (2022), 26 avril 2022, Au-delà du Traité de Lisbonne : renforcer le partenariat stratégique entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, par. 10.11 ; APCE, Recommandation 2245 (2023), 24 janvier 2023, Le Sommet de Reykjavik du Conseil de l’Europe – Unis autour de valeurs face à des défis hors du commun, par. 22.3.

[228] CM(2011)65, op. cit., pt. 2.2.2 et 2.2.3.

[229] Conseil de l’Europe, Contributions volontaires 2019. Faits et chiffres, op. cit., p. 21.

[230] Voir CM(2024)1, Programme et Budget 2024-2027, op. cit., p. 55. Un autre exemple est fourni par les projets relatifs à l’inclusion des Roms (ibid., pp. 95-96).

[231] Les données chiffrées sont extraites du projet de Programme et Budget 2024-2027, pp. 210-211 et du Programme et Budget 2024-2027, pp. 190-191. Les variations ont été calculées.

[232] Le Conseil de l’Europe présente ses actions sous la forme d’un « triangle stratégique », dont les trois pôles entretiennent une relation dynamique. L’Organisation élabore des normes juridiques (standard-setting) en réponse aux défis émergents. La mise en œuvre de ces normes par les Etats membres est évaluée à travers une multitude de mécanismes de contrôle et de suivi (monitoring). Afin d’assurer l’effectivité de ses normes, l’Organisation déploie des programmes conjoints de coopération technique (programmes de coopération et d’assistance), pour aider les Etats à réaliser les réformes requises.

[233] APCE, Doc. 12 458, 4 janvier 2011, Le suivi de la réforme du Conseil de l’Europe, Rapport de la Commission des questions juridiques et politiques, par. 33 ; id., Avis 294 (2017), op. cit., par. 15-18.

[234] Voir SG/Inf(2013)6, 19 février 2013, Renforcer le respect des obligations. Propositions du Secrétaire général.

[235] GR-PBA(2015)13, op. cit., par. 18.

[236] CM(2023)100-add, op. cit., p. 13 : en 2022, la Cour européenne a été financée par des contributions volontaires à hauteur de 3,3 millions d’euros, ce qui représente 4 % de son budget global, d’un montant de 77,3 millions d’euros.

[237] Voir CM(2023)130-add, op. cit., par. 7. A titre d’illustration, les contributions volontaires finançaient en 2023 28 emplois à la Cour et 5 emplois au service de l’exécution des arrêts.

[238] Depuis plusieurs années déjà, le Commissaire aux droits de l’homme est financé exclusivement par des fonds provenant du budget ordinaire. Voir les tableaux synoptiques présentés au début du Programme et Budget 2018-2019 (CM(2018)1-rev2), du Programme et Budget 2020-2021 (CM(2020)1), du Programme et Budget 2022-2025 (2023 ajusté) et du Programme et Budget 2024-2027. Quant à elle, la Cour européenne des droits de l’homme continue à être pour partie financée par des ressources extrabudgétaires.

[239] Projet de Programme et Budget 2024-2027, p. 13, par. 42 et 43.

[240] CM(2023)130-add, op. cit. ; Projet de Programme et Budget 2024-2027, p. 13, par. 44 et histogramme p. 8.

[241] CM(2024)1, Programme et Budget 2024-2027, op. cit., p. 13, par. 34 et histogramme « Ressources du Conseil de l’Europe pour 2024 » : l’augmentation consentie a été lissée sur deux ans, avec respectivement + 5,75 millions d’euros en 2024 et + 7,75 millions d’euros en 2025.

[242] Ibid., p. 131.

[243] Voir not. APCE, Recommandation 1250 (1994), op. cit., par. 9.2 ; id., Avis 199 (1996), 7 novembre 1996, Budget du Conseil de l’Europe relatifs aux exercices 1996 et 1997, par. 3 ; id., Avis 211 (199), op. cit., par. 8 (ii) ; id., Avis 218 (2000), op. cit., par. 10 ; id., Avis 224 (2001), op. cit., par. 3.3.