L’interaction entre le Conseil de l’Europe et ses principaux partenaires au niveau européen (Union européenne, Communauté politique européenne) et international (OSCE, Nations-Unies)

Denis HUBER, Chef du service Santé, détention et addictions, Secrétaire exécutif du Groupe Pompidou, Conseil de l’Europe

Au moment de sa création, au printemps de 1949, le Conseil de l’Europe portait les espoirs et les aspirations de tous ceux qui, après les horreurs de la 2^e guerre mondiale, militaient pour une Europe unie sur la base de valeurs partagées. A cette époque, la défense et la promotion de la démocratie, des droits humains et de l’Etat de droit semblaient la meilleure garantie pour maintenir la paix et redonner la prospérité à un continent ravagé par deux guerres suicidaires. Certes, l’Europe était hémiplégique, puisqu’un « rideau de fer » (selon les termes de Winston Churchill) séparait ses moitiés ouest et est, mais des hommes politiques visionnaires comme Robert Schuman, Jean Monnet, Paul-Henri Spaak ou Alcide de Gasperi étaient déterminés – avec le soutien des Etats-Unis d’Amérique – à créer les conditions d’un renouveau européen, au moins dans la partie occidentale du continent.

La création du Conseil de l’Europe s’inscrivait dans la mise en place plus large, avec l’émergence de la « guerre froide », d’une architecture européenne structurant l’Ouest du continent et s’appuyant sur un lien puissant avec l’Amérique du Nord. Le Conseil de l’Europe en fut le troisième pilier, précédé, entre avril 1948 et avril 1949, par l’Organisation européenne de coopération économique (OECE, qui deviendra l’OCDE dans les années 1960), chargée de coordonner l’aide américaine du plan Marshall, et l’Organisation du Traité de l’Atlantique-Nord, chargée d’assurer la défense de l’Europe de l’Ouest face à la menace d’une invasion soviétique. Avec un partage des tâches fort bien délimité (l’économie à l’OECE, la défense à l’OTAN et le reste au Conseil de l’Europe), la coopération entre les trois organisations européennes et/ou euro-atlantiques resta à un stade embryonnaire : pour le Conseil de l’Europe dans ses toutes premières années, le partenaire le plus important au niveau international était les Nations-Unies[1], avec qui un accord de coopération fut signé dès 1951.

Qu’en est-il 75 ans après ? Quelle est l’interaction entre le Conseil de l’Europe et ses principaux partenaires sur la scène internationale ? C’est ce que nous allons examiner dans les pages qui suivent, en distinguant deux niveaux de coopération : le niveau européen (Union européenne, Communauté politique européenne) et le niveau international (OSCE, Nations-Unies).

I- L’interaction entre le Conseil de l’Europe et ses partenaires au niveau européen

A- L’Union européenne : un parent éloigné devenu partenaire privilégié

Après l’euphorie de la création du Conseil de l’Europe et des premières sessions historiques du Comité des Ministres et de l’Assemblée parlementaire en août 1949 à Strasbourg, un profond clivage se fit rapidement jour entre les pays qui souhaitaient construire une Europe intégrée (France, Allemagne, Italie, Belgique, Luxembourg et Pays-Bas) et ceux dont l’ambition se limitait à créer un cadre de coopération intergouvernementale sans transfert de souveraineté (Royaume-Uni, Irlande, Danemark, Norvège, Suède, Islande, Grèce et Turquie). Confronté à une impasse institutionnelle, un an à peine après la création du Conseil de l’Europe, Robert Schuman (à l’initiative de Jean Monnet) lança son appel du 9 mai 1950, qui allait donner naissance au processus des Communautés européennes, via les traités de Paris en 1951 (Communauté européenne du charbon et de l’acier) et de Rome en 1957 (Communauté économique européenne), avant d’aboutir en 1992 à la création de l’Union européenne par le traité de Maastricht.

Pendant cette première période de quarante ans, le Conseil de l’Europe et l’Union européenne ont pour l’essentiel vécu côte à côte, tant leurs missions, leurs moyens, leur composition, leur mode de fonctionnement différaient. Certes il existait une vision « strasbourgeoise » d’une construction européenne basée sur deux piliers complémentaires, le Conseil de l’Europe (l’Europe des valeurs) et les Communautés européennes (l’Europe intégrée), vision accréditée par le fait que les Communautés européennes ont, au milieu des années 1980, repris à leur compte le drapeau européen adopté par le Conseil de l’Europe en 1955, ainsi que l’hymne européen choisi par le Conseil de l’Europe en 1972 (l’Ode à la joie, extrait de la 9^e symphonie de Beethoven). Mais le moins qu’on puisse dire est que cette vision strasbourgeoise n’était pas partagée à Bruxelles !

Les choses ont commencé à changer à partir des années 1990, lorsque l’Europe fut confrontée au gigantesque défi de transformer les pays ex-communistes en des démocraties modernes fonctionnant sur la base d’une économie de marché. Certes, le Conseil de l’Europe concentrait son action sur la transition démocratique, et l’Union européenne sur la transition économique, mais ces deux dimensions étant étroitement liées, les deux organisations ont été amenées à travailler ensemble, de plus en plus étroitement. Et avec le recul on peut dire que ce travail commun a été une grande réussite, si on compare l’Europe telle qu’elle est aujourd’hui à celle qu’elle était il y a trente ans !

Au fil des années (et des élargissements successifs et respectifs du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne[2]), ce travail commun s’est transformé en un véritable partenariat stratégique fondé sur leurs valeurs partagées : droits humains, démocratie pluraliste et Etat de droit. Chaque organisation bénéficie des atouts, connaissances et compétences de l’autre, tout en évitant les doubles emplois inutiles. Les relations de travail existent et se développent à tous les niveaux, que ce soit politique ou technique.

Le tournant majeur s’est produit en mai 2005, après le grand élargissement de l’Union européenne, à l’occasion du 3^e Sommet des Chefs d’Etat ou de Gouvernement du Conseil de l’Europe, tenu à Varsovie, dans la capitale d’un des dix nouveaux Etats membres de l’UE. Ce Sommet a adopté les principes de base d’un partenariat stratégique entre les deux organisations[3], tout en confiant au Premier Ministre luxembourgeois Jean-Claude Juncker la mission de préparer, à titre personnel, un rapport sur les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne[4], rapport qui fut présenté en avril 2006 sous l’intitulé « Conseil de l’Europe et Union européenne : une même ambition pour le continent européen ».

Les lignes directrices adoptées à Varsovie, combinées aux recommandations du rapport Juncker, ont abouti à l’adoption du « Mémorandum d’accord » de mai 2007 qui encadre, oriente et structure les relations entre les deux organisations. Il dispose que « le Conseil de l’Europe et l’Union européenne prendront toutes les mesures nécessaires pour promouvoir leur coopération… ». « La coopération tiendra dûment compte des avantages comparatifs, des compétences et de l’expertise respectives du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne – en évitant les doubles emplois et en favorisant la synergie –, elle recherchera la valeur ajoutée et procèdera à une meilleure utilisation des ressources existantes. » Le Mémorandum confirme également le rôle du Conseil de l’Europe en tant que « référence en matière de droits de l’homme, de primauté du droit et de démocratie en Europe ». Ainsi, « [l]’Union européenne considère le Conseil de l’Europe comme la source paneuropéenne de référence en matière de droits de l’homme ».

À partir du 1er décembre 2009, la coopération a aussi bénéficié de l’élan insufflé par le Traité de Lisbonne – qui, entre autres, est venu renforcer le rôle de l’UE dans les domaines d’activité traditionnels du Conseil de l’Europe, y compris par l’intégration dans le droit de l’Union européenne d’une Charte des droits fondamentaux reprenant pour l’essentiel les droits contenus dans la Convention européenne des droits de l’homme et dans la Charte sociale du Conseil de l’Europe. En vertu du Traité de Lisbonne, les relations de l’UE avec le Conseil de l’Europe relèvent de la compétence du Haut-Représentant de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui dirige le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) établi par le Traité. En janvier 2011, une Délégation de l’Union européenne auprès du Conseil de l’Europe, dirigée par un haut fonctionnaire ayant rang d’ambassadeur, a été officiellement ouverte à Strasbourg[5].

L’adhésion de l’UE à la Convention européenne des droits de l’homme est une obligation juridique en vertu du Traité de Lisbonne qui, selon le Mémorandum d’accord, « favoriserait considérablement la cohérence dans le domaine des droits de l’homme en Europe ». Après un coup d’arrêt faisant suite à l’avis – négatif – prononcé en décembre 2014 par la Cour de justice de l’Union européenne sur la compatibilité du projet d’accord portant adhésion avec les traités de l’UE, les travaux ont repris et les représentants de l’UE et du Conseil de l’Europe ont réaffirmé leur engagement en faveur de cette adhésion.

La solidarité entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne s’est affirmée avec éclat à l’occasion de la crise ouverte par la guerre d’agression menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine à partir du 24 février 2022. Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, composé des ambassadeurs des 46 pays membres, a réagi fermement et rapidement en prenant la décision historique d’exclure la Russie de l’Organisation (avec effet immédiat), le 16 mars 2022. Et les 27 Etats membres de l’Union européenne ont affirmé leur unité et leur solidarité avec l’Ukraine en adoptant une série de sanctions sans précédent contre le régime russe et ses complices (notamment le dictateur bélarusse).

La coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne couvre en pratique la quasi-totalité des domaines d’activités du Conseil de l’Europe. Elle s’articule autour de trois axes majeurs : le dialogue politique, la coopération juridique (y compris l’adhésion de l’Union européenne à certaines conventions du Conseil de l’Europe) et la coopération programmatique (à travers de nombreux programmes conjoints principalement financés par l’Union européenne). Elle donne lieu chaque année à l’établissement d’un rapport de synthèse très détaillé, soumis à la session ministérielle de mai du Comité des Ministres.

L’UE reste le plus gros contributeur aux activités de coopération et d’assistance technique du Conseil de l’Europe. La signature d’une Déclaration d’intention, en avril 2014, a permis d’intensifier et de rationaliser la coopération au titre des Programmes conjoints par la création de trois programmes pluriannuels de grande envergure et ancrés géographiquement, mis en œuvre par étapes successives : le Partenariat pour une bonne gouvernance (PGG) dans les pays du Partenariat oriental de l’UE ; la Facilité horizontale (HF) dans les pays de la zone d’élargissement de l’UE ; et le Programme Sud (SP) dans les pays du Voisinage méridional. Un autre programme conjoint, baptisé « Programme pour l’État de droit en Asie centrale », a débuté le 1^er janvier 2020. Ces « facilités programmatiques » sont complétées par des programmes conjoints spécifiques dans certains pays, ainsi que par des programmes thématiques.

En 2023, l’état des lieux périodique réalisé par le Conseil de l’Europe a été renforcé par l’adoption d’une résolution du Parlement européen sur les relations institutionnelles entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe, dans laquelle le Parlement « reconnaît que les relations institutionnelles entre les deux organisations de même rang international que sont l’Union et le Conseil de l’Europe ont considérablement évolué au fil du temps et sont devenues un partenariat stratégique », prend fermement position en faveur de l’adhésion de l’UE à la CEDH et préconise toute une série de pistes de renforcement de la coopération[6].

La nouvelle donne géopolitique en Europe a conduit à l’organisation d’un 4^e Sommet du Conseil de l’Europe, tenu à Reykjavik les 16 et 17 mai 2023. Les 46 chefs d’État et de gouvernement du Conseil de l’Europe, auxquels se sont joints le Président du Conseil européen et la Présidente de la Commission européenne, y ont reconnu l’importance du partenariat entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe :

« L’Union européenne est le principal partenaire institutionnel du Conseil de l’Europe sur les plans politique, juridique et financier. Nous soulignons l’importance des programmes conjoints entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe en tant qu’expression clé de ce partenariat stratégique et de l’engagement mutuel à promouvoir des valeurs communes. Nous nous félicitons de l’accord provisoire unanime sur les projets d’instruments d’adhésion révisés, qui constitue une avancée importante dans le processus d’adhésion de l’Union européenne à la Convention, et nous exprimons notre engagement en faveur de son adoption dans les meilleurs délais. Cela placera les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne sur la voie d’une coopération renforcée »[7].

On retrouve ici l’esprit du rapport Juncker d’avril 2006 : « Le Conseil de l’Europe et l’Union européenne sont nés d’une même idée, d’un même esprit, d’une même ambition. Ils ont mobilisé l’énergie et l’engagement des mêmes pères fondateurs de l’Europe. ». Sans oublier sa mise en garde visionnaire : « Nous aurions tort de nous laisser berner par l’illusion que la démocratie, une fois acquise, serait inébranlable. Nous avons, au contraire, l’ardente obligation de réaffirmer en permanence les principes démocratiques qui sont les nôtres ».

Le dernier rapport de synthèse sur la coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne a été soumis à la 133^e session du Comité des Ministres, qui s’est tenue les 16-17 mai 2024 à Strasbourg. Il reste placé sous le signe de graves défis, liés principalement, mais pas exclusivement, à l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine et à ses conséquences considérables, mais également des décisions historiques de l’UE relatives à son processus d’élargissement, qui ouvrent la voie à un nouveau renforcement de la coopération dans les pays concernés. Il prend acte des progrès réalisés dans le processus d’adhésion de l’UE à la CEDH, qui semble désormais en bonne voie, de l’adhésion de l’UE à la Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (« Convention d’Istanbul »), et des montants records atteints par les programmes conjoints entre les deux organisations[8].

En résumé, le Sommet de Reykjavík du Conseil de l’Europe a donné au partenariat stratégique avec l’UE un nouvel élan qui se traduit par un dialogue et une coopération d’une intensité sans précédent, portant essentiellement sur le soutien à l’Ukraine, notamment en établissant un Registre des dommages, et sur les opportunités offertes par le processus d’un nouvel élargissement de l’UE.

B- La Communauté politique européenne : une fausse rivalité

La proposition du Président de la République française, le 9 mai 2022 (alors que son pays exerçait la présidence tournante du Conseil de l’Union européenne), de créer une Communauté politique européenne a été accueillie avec surprise et perplexité au Conseil de l’Europe. Elle n’était pas sans rappeler la proposition de François Mitterrand, plus de trente ans auparavant, de créer une confédération européenne, en écho au discours historique de Mikhail Gorbatchev sur « la maison commune européenne » à Strasbourg en juillet 1989. Cette proposition avait été enterrée aux assises de Prague censées lui donner naissance, en juin 1991, ce qui avait incité le président français à confier au Conseil de l’Europe, en avril 1992, la mission d’être le « creuset » de cette confédération qu’il appelait de ses vœux et qui n’a jamais vu le jour.

D’aucuns à Strasbourg ont sans doute nourri le secret espoir que la proposition d’Emmanuel Macron connaisse le même sort que celle de François Mitterrand, d’autant que la première réunion de cette « communauté » nouvelle était programmée (après un feu vert peu enthousiaste du Conseil européen en juin) pour le début du mois d’octobre… à Prague justement ! Après tout, cette communauté, censée rassembler tous les Etats européens – à l’exception des parias russe et bélarusse – n’existait-elle pas déjà, sous l’intitulé de Conseil de l’Europe ?

La réunion de Prague ne fut pas le coup d’arrêt espéré par certains ; elle marqua au contraire le début d’un nouveau processus appelé à s’inscrire dans la durée. Certes, elle fut d’abord entachée d’un « couac » diplomatique puisque certains Etats membres du Conseil de l’Europe n’y furent pas conviés (Andorre, Monaco et Saint-Marin), contrairement au Kosovo dont la participation fit grincer quelques dents (serbes notamment). Mais le constat général qui en ressortit fut positif : en tant que plateforme de coordination politique rassemblant tous les pays du continent, la Communauté politique européenne offre un cadre utile pour favoriser le dialogue et la coopération au niveau pan-européen sur des sujets stratégiques tels que la sécurité, l’énergie, les crises sanitaires ou la solidarité économique, tous domaines qui ne font pas partie des compétences actuelles du Conseil de l’Europe.

Outre la question des compétences, qui aurait pu être surmontée (après tout le statut du Conseil de l’Europe n’autorise-t-il pas la mise en place d’une coopération dans tous les domaines excepté la défense nationale ?), deux autres motivations majeures expliquent pourquoi la communauté nouvellement crée a été appelée à vivre sa vie en dehors de Strasbourg : le fait que son pilotage se fait depuis Bruxelles (l’Union européenne étant le centre de gravité des enjeux et des discussions), et qu’il n’est pas question de lui donner une incarnation institutionnelle.

Les réunions suivantes de Bulboaca (Moldavie) en juin 2023 et de Grenade (Espagne) en octobre 2023 ont confirmé la pratique d’une alternance tous les six mois entre le pays présidant l’Union européenne (en automne) et un « pays tiers » (au printemps). Ils ont permis de corriger le tir sur le plan diplomatique puisque la Communauté politique européenne regroupe désormais 47 Etats (soit les 46 Etats membres du Conseil de l’Europe, plus le Kosovo[9]), ainsi que l’Union européenne. On peut regretter toutefois que la Secrétaire Générale du Conseil de l’Europe n’y soit toujours pas invitée.

Dans l’état actuel des choses, la Communauté politique européenne ne représente ni une menace ni une rivale pour le Conseil de l’Europe. Celui-ci, avec sa solide assise institutionnelle, ses multiples ramifications, son budget maintenu en 2023 (malgré la perte de la contribution russe) et augmenté en 2024, son partenariat privilégié avec l’Union européenne, n’évolue pas dans la même catégorie que ce processus diplomatique informel itinérant, dont les prochaines réunions se tiendront en juillet à Londres et à l’automne en Hongrie.

Fait significatif : la déclaration de Reykjavik, adoptée à l’occasion du 4^e Sommet du Conseil de l’Europe, ne fait pas mention de la communauté politique européenne, et il n’existe à ce jour (du moins à ma connaissance) aucune prise de position officielle du Conseil de l’Europe à ce sujet[10].

II- L’interaction du Conseil de l’Europe avec ses partenaires au niveau international (OSCE, Nations-Unies)

Le mandat du Conseil de l’Europe est, et restera, centré géographiquement sur l’Europe. Cela étant, son champ d’action et son retentissement s’étendent de plus en plus au-delà de ses Etats membres, notamment grâce à ses instruments et à ses organes ouverts aux Etats non-membres[11] et/ou à ses (très) nombreux accords de coopération avec d’autres organisations ou agences internationales. De fait, nombre des questions essentielles traitées par le Conseil de l’Europe ont une portée globale ou concernent des enjeux qui dépassent (largement) les frontières du continent.

Cet article se limitera à examiner l’interaction avec l’OSCE et les Nations-Unies, qui ont été identifiées par le Sommet de Reykjavik comme les principaux partenaires du Conseil de l’Europe sur la scène internationale, après l’Union européenne :

« Nous appelons à un renforcement du dialogue politique avec d’autres organisations internationales, notamment l’ONU et l’OSCE, afin de renforcer le partenariat entre ces organisations et le Conseil de l’Europe. Nous pensons que de nouvelles synergies sont possibles, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre des Objectifs de développement durable (ODD) de l’ONU, et soulignons la nécessité d’éviter les doubles emplois et d’éventuelles normes concurrentes »[12].

La 133^e session ministérielle, tenue à Strasbourg les 16-17 mai 2024, a été l’occasion de faire le point sur les relations entre le Conseil de l’Europe et d’autres organisations internationales, ainsi que sur le rayonnement du Conseil de l’Europe au-delà de ses Etats membres et la promotion des instruments de l’Organisation.

A- L’OSCE : des courbes qui se croisent

La transformation de la CSCE (Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe), née en 1975 à Helsinki, en une Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE), basée à Vienne depuis 1995, a semblé reléguer au second plan le rôle politique du Conseil de l’Europe, alors que celui-ci connaissait pourtant au même moment un processus d’élargissement sans précédent. Acteur essentiel de la sécurité paneuropéenne, où tous les pays d’Europe (y compris la Russie) et d’Asie centrale mais aussi les Etats-Unis et le Canada[13], siègent dans un cadre multilatéral et sur un pied d’égalité, l’OSCE a très vite étendu son action au-delà des questions de maîtrise des armements, de sécurité énergétique, de lutte contre le terrorisme ou contre la traite des êtres humains, pour investir le champ de la « dimension humaine », domaine d’action privilégié du Conseil de l’Europe.

Organisation sui generis, l’OSCE ne se fonde pas sur un traité constitutif international et elle ne possède pas une personnalité juridique autonome. Ses décisions supposent un consensus entre ses Etats membres, et n’ont qu’une portée politique (elles ne sont pas juridiquement contraignantes). Son Secrétariat est principalement composé de fonctionnaires mis à disposition par les Etats membres, et n’offre donc pas les mêmes garanties d’impartialité et de permanence que celui d’autres organisations internationales. L’équilibre entre le siège à Vienne et les puissantes missions installées dans une certain nombre de pays membres[14] penche nettement en faveur de ces dernières, tant en termes de personnel que de moyens. Ces caractéristiques, qui ont pu représenter un atout par le passé, sont devenues aujourd’hui ses principales faiblesses.

Diverses formes de consultation, de liaison et de coopération ont été mises en place dans les années 1990, avant d’être codifiées dans le Catalogue commun des modalités de coopération, signé par les deux Secrétaires Généraux à Vienne en avril 2000. Ce texte, politiquement peu ambitieux, avait une visée avant tout pragmatique puisque son objectif était de « garantir la mémoire institutionnelle et faire en sorte que les bonnes pratiques existantes ne soient pas oubliées ou perdues ».

La coopération avec l’OSCE a été un élément majeur dans les négociations en amont du Sommet de Varsovie du Conseil de l’Europe, y compris via la création d’un « groupe de coordination » en décembre 2004, qui reste encore aujourd’hui le cadre principal de la coopération entre les deux organisations. Les discussions ont abouti à une Déclaration commune signée par les deux Présidents en exercice (la Pologne pour le Conseil de l’Europe et la Slovénie pour l’OSCE), qui comprend en annexe une Déclaration de coopération entre les deux organisations, et qui vise à renforcer leur coopération en s’appuyant sur « les acquis juridiques du Conseil de l’Europe et les engagements politiques de l’OSCE ». Cette double déclaration constitue aujourd’hui encore la base politique qui détermine les relations entre les deux organisations.

Trois principales formes de coopération sont mises en œuvre :

• Contacts politiques de haut niveau et réunions au niveau des hauts fonctionnaires ;
• Activités conjointes menées dans le cadre du groupe de coordination et au-delà ;
• Coopération « sur le terrain », via les missions de l’OSCE et les bureaux extérieurs du Conseil de l’Europe.

La coopération entre le Conseil de l’Europe et l’OSCE s’est renforcée tout au long des années qui ont suivi, mais les courbes d’intérêt des Etats membres et d’impact des actions menées se sont progressivement rapprochées, avant de se croiser. En effet, le soutien à l’OSCE a peu à peu décliné dans les capitales au bénéfice de l’OTAN et de l’Union européenne pour les enjeux liés à la sécurité ou à l’énergie, et du Conseil de l’Europe pour la dimension humaine. Les « acquis juridiques » de ce dernier démontrant leur efficacité, alors que les « engagements politiques » pris dans le cadre de l’OSCE se sont affaiblis en raison des clivages de plus en plus importants entre ses Etats membres, en particulier le fossé qui s’est creusé tout au long des années 2010 entre la Russie et l’Occident, devenu précipice depuis février 2022 avec la guerre d’agression menée contre l’Ukraine.

La crise a atteint son paroxysme lors du conseil ministériel de Skopje[15], les 30 novembre et 1^er décembre 2023. La participation du ministre russe des Affaires étrangères russe Serguei Lavrov a provoqué le boycott des ministres estonien, letton, lituanien, polonais et ukrainien. Dans un communiqué commun, les pays concernés ont souligné que la participation russe à l’OSCE « risque de légitimer l’agresseur qu’est la Russie en tant que membre à part entière de notre communauté de nations libres ». L’incident diplomatique a jeté une lumière crue sur le blocage de l’OSCE, pris au piège de la règle de l’unanimité et incapable d’adopter un budget depuis 2021, et qui ne dispose pas – contrairement au Conseil de l’Europe – de moyens de sanction contre un Etat membre qui ne respecte pas ou plus ses valeurs.

Dans ces conditions, la visite à Strasbourg le 6 mars du ministre des Affaires étrangères de Malte Ian Borg a revêtu une importance particulière. En présentant ses priorités devant le Comité des Ministres, le nouveau président en exercice de l’OSCE a mis l’accent sur la « résilience » de l’Organisation. La guerre en Ukraine restera tout en haut de son agenda, sans oublier toutefois les conflits (plus ou moins « gelés ») dans d’autres régions, notamment le Caucase du sud. Les autres priorités portent sur la lutte contre la désinformation, la liberté des médias et la sécurité des journalistes, la lutte contre la traite des êtres humains, la violence de genre, et l’engagement avec la jeunesse, tous domaines dans lesquels la coopération avec le Conseil de ’Europe revêt une importance particulière.

Le Comité des Ministres a réservé un accueil positif à la nouvelle présidence maltaise, qui a accepté au pied levé de prendre la direction de l’OSCE dans une période de crise profonde. Le Conseil de l’Europe restera un partenaire loyal et actif, à travers les mécanismes de coopération mis en place depuis près de trente ans, qui pourraient le cas échéant être renforcés ou complétés. A cet égard, la Secrétaire Générale a émis l’hypothèse de créer un nouveau cadre de coopération avec des réunions tripartites de haut niveau entre le Conseil de l’Europe, l’OSCE et les Nations-Unies.

Le 25 avril 2024, la Secrétaire générale du Conseil de l’Europe s’est adressée au Conseil permanent de l’OSCE, soulignant l’importance du multilatéralisme et des efforts de collaboration dans le maintien de l’ordre international fondé sur des règles. À la lumière de la guerre d’agression russe contre l’Ukraine, elle a souligné l’importance des efforts conjoints pour maintenir la stabilité démocratique. En outre, elle a réitéré le fort soutien du Conseil de l’Europe à l’Ukraine, en mettant en exergue des initiatives telles que le Registre des dommages, le Groupe consultatif sur les enfants d’Ukraine, la participation du Conseil de l’Europe au « Core Group » chargé de créer un tribunal international spécial pour juger les crimes commis par la Russie en Ukraine et la mise en œuvre du Plan d’action du Conseil de l’Europe pour l’Ukraine. Un dialogue a ensuite eu lieu avec les ambassadeurs auprès de l’OSCE, couvrant un large éventail de questions, y compris l’adhésion de l’UE à la Convention européenne des droits de l’homme, la Convention sur les droits humains et l’intelligence artificielle, le 75^e anniversaire du Conseil de l’Europe, le travail du Conseil de l’Europe sur l’environnement, et la situation actuelle dans la région du Caucase du Sud, pour laquelle la Secrétaire générale a souligné la nécessité des efforts diplomatiques et du dialogue pour favoriser la stabilité et la paix.
Suite à ces échanges successifs, à Strasbourg puis à Vienne, une réunion « 2+2 » à haut niveau (Présidences + Secrétaires Généraux) s’est tenue le 17 mai 2024 à Strasbourg, en marge de la 133^e session du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe.

B- Les Nations-Unies : un partenariat historique soumis à de nouveaux défis

Les Nations-Unies sont un partenaire historique pour le Conseil de l’Europe, qui a toujours revendiqué l’universalité des principes et des valeurs sur lesquels se fonde son action au niveau européen. Le combat pour l’abolition de la peine de mort est un exemple probant (parmi d’autres) d’une action, initiée au niveau européen dans les années 1970 qui, après avoir été couronnée de succès 20 ans plus tard, s’est élargie pour en étendre la portée au niveau mondial, avec un certain succès mais non sans difficultés.

Le point de départ est l’Accord de coopération signé entre les deux Secrétaires Généraux le 15 décembre 1951, qui prévoit quatre modalités de coopération : l’échange d’informations, la consultation mutuelle, la participation de représentants des Nations-Unies aux réunions du Conseil de l’Europe, et la coopération technique. Cet Accord a été actualisé vingt ans plus tard, au niveau des Secrétaires Généraux, et le Conseil de l’Europe a développé en parallèle des relations spécifiques avec plusieurs organes et agences spécialisées, avec qui il entretient une proximité non seulement thématique mais aussi géographique puisque la plupart sont basées à Genève, Vienne ou Paris (le Haut-Commissaire aux Droits de l’Homme des Nations-Unies, l’OMS, le PNUD, l’ONUDC, l’Unesco, l’Unicef).

Le 17 octobre 1989, l’Assemblée Générale des Nations Unies a adopté une Résolution, à l’initiative d’un certain nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe, accordant le statut d’observateur à ce dernier. En conséquence, le Conseil de l’Europe est invité depuis lors à participer aux sessions et travaux de l’Assemblée Générale des Nations Unies et de ses six commissions principales, ce qu’il fait régulièrement à différents niveaux (Présidence du Comité des Ministres, Président de l’Assemblée parlementaire, Secrétaire Général)[16].

Depuis l’an 2000 (tous les deux ans depuis 2004), l’Assemblée Générale des Nations Unies adopte une Résolution sur la coopération entre les Nations Unies et le Conseil de l’Europe. Ces Résolutions montrent l’étendue et la profondeur de la coopération, dans des domaines très variés, couvrant le spectre presque complet de l’action du Conseil de l’Europe : protection des droits de l’homme ; égalité entre les femmes et les hommes ; lutte contre le racisme, la discrimination, la xénophobie et l’intolérance ; lutte contre le terrorisme, le crime organisé, la cybercriminalité, le trafic de drogues, la corruption et le blanchiment d’argent ; protection des minorités ; prévention de la torture ; lutte contre la traite des êtres humains et contre la violence à l’égard des femmes ; protection et promotion des droits de l’enfant ; dialogue interculturel ; société de l’information et gouvernance d’Internet, etc…

Le texte du projet de Résolution est d’abord discuté et approuvé à Strasbourg au sein du Comité des Ministres, puis défendu à New York par l’Etat qui en exerce la présidence. Jusqu’en 2022, l’adoption par consensus se faisait relativement facilement, les Etats intéressés se félicitant de la coopération entre les deux organisations, et les Etats non intéressés n’émettant pas d’objections. Il en fut autrement à l’automne 2022, lorsque la présidence islandaise du Comité des Ministres eut à défendre un texte dont certains paragraphes ne pouvaient à l’évidence que susciter des objections, notamment celui où, face aux « difficultés sans précédent auxquelles se heurte actuellement l’Europe à la suite de l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine, et contre la Géorgie auparavant, et de la cessation de la qualité de membre de la Fédération de Russie au Conseil de l’Europe », les Etats membres de l’ONU étaient appelés à soutenir « une coopération renforcée entre l’Organisation des Nations Unies et le Conseil de l’Europe, notamment pour rétablir rapidement et maintenir la paix et la sécurité fondées sur le respect de la souveraineté, de l’intégrité territoriale et de l’indépendance politique de tout État, assurer le respect du droit des droits de l’homme et du droit international humanitaire pendant les hostilités, offrir aux victimes des voies de recours et traduire en justice toutes les personnes responsables des violations du droit international ».

Après de longs mois de négociations, la Résolution fut finalement adoptée par vote le 26 avril 2023. 122 pays ont voté pour, 5 contre ((Russie, Belarus, Syrie, Nicaragua, Corée du Nord) et 18 pays se sont abstenus. Avec ses quelque 36 paragraphes opérationnels, elle constitue la photographie le plus complète et la plus actuelle de la coopération entre le Conseil de l’Europe et les Nations-Unies, dont l’intensité et l’étendue sont véritablement impressionnantes.

Une mention particulière y est faite, dans le tout premier paragraphe opérationnel, à la contribution du Conseil de l’Europe et de ses Etats membres à la réalisation des objectifs de développement durable à l’horizon 2030, en Europe et au-delà. Avec son approche à la fois globale et politique, l’Agenda 2030 des Nations-Unies est en effet très pertinent pour le Conseil de l’Europe, qui a d’ailleurs contribué à son élaboration.

Par principe, le Conseil de l’Europe considère que la plupart de ses activités, si ce n’est toutes, contribuent aux objectifs de développement durable des Nations-Unies. C’est pourquoi, depuis le biennium 2028-2019, son programme et budget fait spécifiquement référence aux objectif/s spécifique/s de l’Agenda 2023 auxquels l’activité indiquée peut être reliée[17]. Ayant à l’esprit que la réalisation de ces objectifs au niveau mondial est d’abord de la responsabilité de ses Etats membres, le Conseil de l’Europe leur apporte aussi des éléments permettant d’enrichir leur contribution nationale.

La référence spécifique faite aux objectifs de développement durable dans la Déclaration du 4^e Sommet du Conseil de l’Europe montre l’importance que ses Etats membres attachent à la fois aux objectifs en question et au rôle que peut (et doit) jouer l’Organisation pour contribuer à leur réalisation.

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En conclusion, alors qu’il s’apprête à célébrer son 75^e anniversaire, le Conseil de l’Europe s’est imposé au fil des années comme un acteur influent et reconnu sur la scène internationale. Il lui a fallu certes accepter pour cela une révision à la baisse de ses ambitions initiales, au profit de l’Union européenne, et se concentrer sur son « cœur de métier » : la défense et la promotion des droits humains, de la démocratie pluraliste et de l’Etat de droit. Il n’est pas le seul acteur sur ce terrain, loin de là, mais il est – et reste – l’organisation de référence en la matière, en Europe et au-delà. C’est sa principale force, et sa légitimité et sa crédibilité ont été renforcés par la décision historique du Comité des Ministres de mettre fin à l’adhésion de la Russie. Mais c’est une position qui n’est pas sans risque, à l’heure où nombre de pays du « sud global » (notamment en Afrique, au Moyen-Orient et en Asie) remettent en cause l’universalité de valeurs étiquetées comme « occidentales », et où le concept populiste de « démocratie illibérale » gagne du terrain au sein même des sociétés européennes.

Le 4^e Sommet a donné un nouvel élan au Conseil de l’Europe, sur le plan politique mais aussi sur le plan financier, avec le retour à la croissance budgétaire après une quinzaine d’années de purge (croissance nominale zéro) ou de vaches maigres (croissance réelle zéro). Son partenariat privilégié avec l’Union européenne et son interaction féconde avec les Nations-Unies constituent des atouts majeurs pour faire face aux défis qui se posent. Le message politique de Reykjavik (« Unis autour de nos valeurs ») est la boussole sur laquelle le Conseil de l’Europe doit s’appuyer pour poursuivre sa navigation dans des eaux (re)devenues houleuses. Le bilan – positif – que vient de faire le Comité des Ministres de la mise en œuvre des décisions du Sommet, un an après, montre que celui-ci a joué son rôle irremplaçable de levier d’action[18]. La désignation dans un mois du nouveau capitaine du navire[19] constitue le prochain moment clé pour garantir la capacité du Conseil de l’Europe à garder le cap et à mener à bien sa mission.

17 mai 2024

[1] Il existe ainsi une relation de filiation évidente entre la Déclaration universelle des droits de l’homme, adoptée par les Nations-Unies en décembre 1948, et la Convention européenne des droits de l’homme, adoptée par le Conseil de l’Europe deux ans plus tard, en novembre 1950.

[2] Le Conseil de l’Europe est passé de 23 Etats membres en 1989 à 47 en 2007, puis 46 après l’exclusion de la Russie en mars 2022. L’Union européenne est passée de 12 Etats membres en 1989 à 28 en 2013, puis 27 après le retrait du Royaume-Uni en janvier 2020.

[3] Cf annexe 1 du Plan d’action adopté lors du Sommet.

[4] Voir la Déclaration de Varsovie.

[5] Le Bureau de liaison du Conseil de l’Europe à Bruxelles, qui existait depuis 1974, a été parallèlement élevé au rang de Représentation diplomatique du Conseil de l’Europe auprès de l’Union européenne.

[6] Textes adoptés – Relations institutionnelles entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe – Mardi 18 avril 2023 (europa.eu)

[7] Déclaration de Reykjavik, 16-17 mai 2023.

[8] Voir le rapport de synthèse sur la coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, en date du 24 avril 2024, complété par un document d’information sur les programmes conjoints entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne menés en 2023.

[9] Le Kosovo a officiellement fait acte de candidature au Conseil de l’Europe en mai 2022. Le Comité des Ministres, après des discussions tendues dues au fait que seuls 34 des 46 Etats membres du Conseil de l’Europe reconnaissent formellement ce pays comme indépendant, a transmis (par un vote à la majorité des deux-tiers) sa candidature à l’Assemblée parlementaire en avril 2023. Le rapport de la commission politique et de la démocratie sur l’adhésion du Kosovo au Conseil de l’Europe a été approuvé le 27 mars 2024 et l’APCE a adopté un avis favorable lors de sa session plénière de printemps le 16 avril. Il revient désormais au Comité des Ministres de prendre une décision finale à ce sujet.

[10] Un rapport sur « Les interconnexions entre le Conseil de l’Europe et la Communauté politique européenne » est en cours de discussion au sein de la Commission des questions politiques et de la démocratie de l’Assemblée parlementaire – rapporteur : Zsolt Németh (Hongrie). Il pourrait faire l’objet d’un débat en session plénière d’ici la fin de l’année 2024.

[11] À ce jour, plus de 90 Etats non-membres sont parties aux traités du Conseil de l’Europe, membres, observateurs ou participants à ses accords partiels élargis, comme la Commission de Venise, le GRECO, le Groupe Pompidou, l’Accord partiel élargi sur le Sport (APES) ou le Centre européen pour l’interdépendance et la solidarité mondiales (Centre Nord-Sud).

[12] Notons que la précaution de langage visant à éviter les doubles emplois et d’éventuelles normes concurrentes n’est pas utilisée dans le paragraphe relatif à l’Union européenne (voir plus haut).

[13] L’OSCE compte 57 Etats participants, représentant plus d’un milliard d’habitants.

[14] La présence de l’OSCE sur le terrain a connu une décrue dans les années 2010, avec la fermeture des missions dans les trois pays du Caucase du sud. Aujourd’hui, l’OSCE reste présente dans six pays des Balkans et dans les cinq pays d’Asie centrale. Le Conseil de l’Europe a connu une évolution inverse, avec un renforcement constant du rôle et des moyens de ses bureaux extérieurs, actuellement implantés dans onze Etats membres, plus le Kosovo, le Maroc et la Tunisie.

[15] La Macédoine du Nord exerçait alors la présidence de l’OSCE.

[16] La Secrétaire Générale du Conseil de l’Europe a ainsi participé à la 78^e session de l’AG des Nations-Unies en septembre 2023 à New York.

[17] Voir en dernier lieu le Programme et Budget 204-2027.

[18] Voir le rapport sur le suivi de la Déclaration de Reykjavik (« Reykjavik un an après »), en date du 14 mai 2024.

[19] L’Assemblée parlementaire élira le prochain Secrétaire Général du Conseil de l’Europe lors de sa session d’été (24-28 juin). Trois candidats sont en lice : l’ancien président de la Confédération Helvétique Alain Berset, l’ancien ministre estonien de la Culture Indrek Saar et l’actuel Commissaire européen à la Justice (et ancien Ministre belge des Affaires étrangères) Didier Reynders. Le nouveau Secrétaire Général prendra ses fonctions le 18 septembre, succédant à Marija Pejcinovic-Buric (Croatie), qui a décidé de ne pas se représenter.