Quand les racines internationales de la Cour européenne des droits de l’homme lui donnent des ailes : la consécration du droit à indemnisation dans les affaires interétatiques

L’arrêt Chypre c. Turquie (satisfaction équitable) rendu par la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme le 12 mai 2014 est d’une importance tout à fait considérable. Pour la première fois de son histoire, la Cour y condamne un État à payer une indemnité (en l’espèce : 90 millions d’euros) à un autre État au titre de la satisfaction équitable dans le cadre d’une affaire inter-étatique, à charge pour l’État destinataire de cette indemnité de la distribuer aux victimes sous la supervision du Comité des ministres dans un délai fixé par la Cour. Cette solution est à la fois fortement influencée par le droit international – rappelant donc les racines internationales du système européen de protection des droits de l’homme – et à la fois nettement marquée par les spécificités du système de la CEDH. Elle pourrait donner un nouvel élan à la pratique, pour l’instant marginale, des requêtes inter-étatiques.

Sébastien Platon est Professeur de droit public à l’Université de Bordeaux (C.R.D.E.I.)

L’arrêt Chypre c. Turquie (satisfaction équitable) rendu par la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme le 12 mai 2014 est d’une importance tout à fait considérable, sur laquelle plusieurs opinions séparées ont nettement insisté en des termes forts. Son importance va d’ailleurs bien au-delà de son utilité pratique. Il concerne en effet la question de la satisfaction équitable dans les requêtes interétatiques. Or, les requêtes inter-étatiques sont, on le sait, relativement rares, les arrêts inter-étatiques le sont encore plus (un grand nombre de contentieux inter-étatiques étant résolus par la voie amiable – cf. sur ce point le tableau des requêtes interétatiques devant la Cour) et les demandes de satisfaction équitable (article 41 CEDH ¹) dans le cadre de telles requêtes le sont encore davantage, alors qu’elles sont devenues monnaie courante dans le cadre de requêtes individuelles. La Cour n’a ainsi eu à statuer, avant l’arrêt sous commentaire, qu’une seule fois sur une question de satisfaction équitable dans un recours inter-étatique, dans le cadre de l’affaire Irlande c. Royaume-Uni ². Et ce précédent n’était d’aucune utilité, puisqu’il s’agissait d’une affaire dans laquelle le gouvernement demandeur avait explicitement refusé de demander une satisfaction équitable, ce qui avait privé la Cour de l’occasion (et du tracas !) de se pencher sur cette délicate question. C’est qu’en effet, il est facile de comprendre à grands traits la problématique à l’œuvre : dans quelle mesure un État peut-il demander l’octroi d’une satisfaction équitable sous la forme de dommages et intérêts alors même que, de toute évidence, il ne saurait être considéré comme une « victime » de la violation constatée ?

C’est là une question de taille, et la réponse de la Cour en est à la hauteur : elle estime en effet qu’un État peut réclamer une indemnisation à un autre État dans le cadre d’une affaire inter-étatique. Et en l’espèce, la Turquie est condamnée au paiement de la somme non négligeable de 90 millions d’euros à Chypre, à charge pour l’État demandeur de reverser les sommes en question aux victimes. Armés de ce précédent, d’autres États membres pourraient à leur tour réclamer des sommes importantes sur le fondement de violations répétées, continues et/ou multiples des droits fondamentaux. Et lorsque l’on sait que les contentieux inter-étatiques sont souvent nourris par un contexte belliqueux entre les États parties, on ne peut que souscrire à l’appréciation faite par les juges Pinto de Albuquerque et Vučinić en des termes forts et solennels dès le premier paragraphe de leur opinion concordante : « L’arrêt Chypre c. Turquie (satisfaction équitable) constitue la contribution la plus importante à la paix en Europe dans l’histoire de la Cour européenne des droits de l’homme (…) Le message adressé aux États membres du Conseil de l’Europe est clair : les États membres qui font la guerre, envahissent d’autres États membres ou soutiennent une intervention armée étrangère dans d’autres États membres doivent payer pour leurs actes illégaux et les conséquences de ces actes, tandis que les victimes et leurs familles, et les États dont ils sont ressortissants, ont un droit acquis et exécutoire à être dûment et totalement dédommagés par l’État belligérant responsable. On ne peut plus tolérer en Europe la guerre et ses conséquences tragiques, et les États membres qui ne respectent pas ce principe doivent répondre de leurs actes devant la justice, sans préjudice d’autres conséquences sur le plan politique ». Ces phrases résonnent avec d’autant plus de force dans le contexte de la crise entre l’Ukraine et la Russie, qui a d’ailleurs donné lieu à l’introduction d’une requête inter-étatique ³ et à l’octroi, par la Cour, d’une mesure provisoire le 13 mars 2014.

Reprenons l’enchaînement qui a conduit au présent arrêt. Par un arrêt rendu le 10 mai 2001 ⁴, la Cour a conclu que la Turquie avait commis de nombreuses violations de la Convention à raison des opérations militaires menées par ce pays dans le nord de Chypre en juillet et août 1974, ainsi que d’un ensemble de traitements discriminatoires ou préjudiciables dont sont victimes depuis 1974 les Chypriotes grecs de la péninsule du Karpas, située au nord de l’île. Le 31 août 2007, le gouvernement chypriote a informé la Cour qu’il avait l’intention de soumettre une « demande à la Grande Chambre en vue de la reprise de l’examen de la question de l’application éventuelle de l’article 41 de la Convention ». Le 11 mars 2010, il a présenté à la Cour sa demande de satisfaction équitable pour les personnes disparues à l’égard desquelles la Cour avait conclu à la violation des articles 2, 3 et 5 de la Convention. Ultérieurement, le gouvernement chypriote a soumis de nouvelles demandes se rapportant aux violations des droits de l’homme (plus précisément des articles 3, 8, 9 , 10 et 13 de la Convention et de l’article 2 du Protocole n^o 1) commises à l’égard des Chypriotes grecs enclavés dans la péninsule du Karpas.

On notera, rapidement, que la Cour rejette la demande du gouvernement chypriote de prononcer un nouvel « arrêt déclaratoire » contre la Turquie qui indiquerait notamment que « que la Turquie doit, en vertu de l’article 46, se conformer à l’arrêt rendu dans l’affaire Chypre c. Turquie en s’abstenant d’autoriser ou de tolérer la vente et l’exploitation illégales des logements et biens de Chypriotes grecs dans la partie nord de Chypre, de participer à ces pratiques ou de faire preuve, de quelque autre manière que ce soit, de complicité à cet égard » (point 61 de l’arrêt). Ce rejet n’était pas imprévisible, puisqu’un tel arrêt déclaratoire des obligations découlant d’un arrêt déjà rendu ne fait pas partie de la panoplie des pouvoirs de la Cour. Il existe certes, en vertu de l’article 46§4 CEDH, une procédure permettant de saisir la Cour lorsqu’une « Haute Partie contractante refuse de se conformer à un arrêt définitif dans un litige auquel elle est partie », mais cette saisine est réservée au Comité des ministres. En revanche, il était possible, comme le relèvent les juges Pinto de Albuquerque et Vučinić dans leur opinion concordante, de considérer un tel arrêt déclaratoire comme nécessaire au titre de la satisfaction équitable, en plus de l’indemnisation. La Cour se contente ici de relever, indépendamment même de la question de son pouvoir de le rendre, de l’inutilité d’un tel arrêt, les obligations mentionnées par Chypre découlant de toute façon de l’arrêt de 2001.

En revanche, la Cour, comme on l’a déjà dit, accorde satisfaction à Chypre sur le volet indemnitaire. Et pour cela, elle convoque de façon massive les racines internationales du système européen de protection des droits de l’homme, tout en leur insufflant les spécificités de ce dernier, que ce soit pour écarter l’exception de forclusion opposée par le gouvernement turc (I) ou pour conclure à l’applicabilité de l’article 41 CEDH aux affaires inter-étatiques (II). Le raisonnement de la Cour prend in fine une tournure plus proprement européenne, quoique non exempte de spécificités, au stade du calcul de l’indemnité (III).

I- La question de la tardiveté de la requête

Le problème ici tenait à ce que, alors que l’arrêt au fond date de 2001, le gouvernement chypriote n’a présenté sa demande de satisfaction équitable qu’en 2010. En raison de cette tardiveté, le gouvernement turc opposait la forclusion.

Il convient tout d’abord d’insister sur le fait que cette question est désormais « datée ». En effet, Chypre a introduit sa requête initiale (sur le fond) en 1994, à une époque où, en vertu du règlement intérieur, ni le gouvernement requérant dans une affaire inter-étatique ni les requérants individuels n’étaient tenus d’exposer en termes généraux dans le formulaire de requête leur demande de satisfaction équitable. Cette demande pouvait donc faire l’objet d’une requête distincte, pour laquelle aucun délai n’était prévu. Désormais, le règlement de la Cour adopté le 4 novembre 1998, soit quelques jours après l’entrée en vigueur du Protocole n° 11 le 1^er novembre 1998, dispose expressément en son article 46 e) que les requêtes étatiques doivent contenir « les grandes lignes de la ou des demandes de satisfaction équitable éventuellement formulées au titre de l’article 41 ». Le raisonnement ici retenu reste cependant utile dans l’hypothèse où des États ayant obtenu satisfaction sur le fond suite à des requêtes inter-étatiques antérieures à 1998, et qui n’avaient pas demandé de satisfaction équitable, décideraient aujourd’hui de le faire.

En l’absence de délai textuel applicable, la Cour estime nécessaire de se fonder sur le droit international général et notamment la convention de Vienne, en vertu d’une pratique jurisprudentielle fort classique ⁵ et rappelant, pour reprendre une formule inaugurée par l’arrêt Loizidou ⁶, que la Convention ne saurait s’interpréter et s’appliquer « dans le vide » (point 23). Par conséquent, la Cour doit prendre en considération, pour l’interprétation de la Convention, « toute règle pertinente de droit international applicable aux relations entre les parties » (art. 31 § 3 c de la Convention de Vienne) ⁷.

Or, dans l’affaire de Certaines terres à phosphates à Nauru ⁸, la Cour internationale de Justice a estimé (§ 32) que «  même en l’absence de disposition conventionnelle applicable, le retard d’un État demandeur peut rendre une requête irrecevable ». Cependant, dans la mesure où « le droit international n’impose pas à cet égard une limite de temps déterminée », ce caractère tardif doit être évalué « à la lumière des circonstances de chaque espèce » pour déterminer « si l’écoulement du temps rend une requête irrecevable ». Sur cette base, la Cour adopte une démarche pragmatique fondée sur l’équité et très ancrée dans les circonstances de l’espèce, pour conclure à l’absence de tardiveté dans la présente affaire.

Celle-ci a en effet été singulièrement compliquée par des questions de droit transitoire, puisque Chypre avait introduit sa requête à une époque où, comme on l’a dit, il n’existait aucune obligation d’exposer dans le formulaire de requête la demande de satisfaction équitable. S’y ajoute la circonstance que, dans une lettre du 29 novembre 1999 que la Cour a adressée aux deux gouvernements, elle a expressément donné pour instruction au gouvernement requérant de ne pas soumettre de demande de satisfaction équitable au titre de l’article 41 de la Convention au stade de l’examen au fond.

La Cour a également égard au fait que, dans la présente affaire, le retard porte non pas sur la demande sur le fond mais sur la demande de satisfaction équitable, et concerne une période où les deux gouvernements pouvaient croire que la question de l’octroi éventuel d’une satisfaction équitable était suspendue en attendant le contrôle de l’exécution de l’arrêt par le Comité des ministres. Elle relève également que, dans l’arrêt au principal, la question de l’octroi éventuel d’une satisfaction équitable a été ajournée, ce qui signifie de façon parfaitement claire que la Cour n’avait pas exclu d’en reprendre l’examen le moment venu. Elle relève enfin que Chypre n’a jamais clairement renoncé à son droit de réclamer une satisfaction équitable, et que tout au contraire la lettre du 31 août 2007 réaffirmait son intention de le faire. Il apparaît ici que le raisonnement de la Cour se base fortement sur le fait que la Turquie ne pouvait pas nourrir une espérance légitime que toute demande en indemnité serait impossible à la date où elle a été finalement formulée.

La Cour termine son argumentation sur la tardiveté par une réponse un peu confuse à un argument du gouvernement turc selon lequel Chypre « aurait […] choisi de donner la priorité à la fonction de surveillance exercée par le Comité des Ministres et de ne pas demander de satisfaction équitable à la Cour » (point 19 de l’arrêt). La Cour en profite pour rappeler avec force la distinction entre, d’une part, l’effet obligatoire des arrêts de la Cour découlant de l’article 46, qui peut impliquer l’adoption de mesures générales ou individuelles sous la surveillance du Comité des ministres, et, d’autre part, la satisfaction équitable sous forme éventuellement de dommages et intérêts prévue par l’article 41. Dès lors, l’attention portée par Chypre à l’exécution de l’arrêt dans le cadre du mécanisme de surveillance ne saurait être exclusive du droit à satisfaction équitable, pas plus qu’elle ne vaut renonciation à ce droit.

On le voit donc, si la Cour retient une conception relativement ouverte du délai raisonnable pour former une demande de satisfaction équitable, elle n’en est pas moins très attentive aux circonstances de l’espèce, et ce n’est qu’après un examen attentif de celui-ci qu’elle admet la non-forclusion de la requête. Cette solution serait-elle applicable pour des affaires inter-étatiques plus anciennes ? En effet, seules les requêtes inter-étatiques antérieures au 4 novembre 1998 sont éventuellement concernées par cette problématique puisque, comme on l’a mentionné précédemment, dans les requêtes étatiques postérieures au 4 novembre 1998, la demande de satisfaction équitable doit nécessairement figurer dans la requête initiale. Il est vrai que, dans l’affaire Nauru, sur laquelle se fonde la Cour, la Cour internationale de justice a jugé qu’un délai de vingt et un ans entre le moment où le requérant est en mesure de présenter une demande d’indemnisation et le moment de cette présentation ne rend pas la demande irrecevable. Néanmoins, étant donné que la seule autre affaire étatique initiée avant 1998 et ayant donné lieu à un constat de violation est l’affaire Irlande c. Royaume-Uni, en date de 1978 (précitée), il est peu vraisemblable que la solution ici retenue soit réitérée à l’avenir.

Après en avoir ainsi conclu à la non tardiveté de la requête, la Cour en vient au cœur de la problématique, à savoir l’applicabilité de l’article 41 CEDH dans une affaire inter-étatique.

II- L’applicabilité de l’article 41 CEDH à une affaire inter-étatique

A- L’applicabilité de principe de l’article 41 CEDH aux affaires étatiques

1- L’interprétation à la lumière du droit international

Après avoir rappelé l’absence de précédent véritablement pertinent (cf. supra introduction), la Cour entreprend de convoquer les travaux préparatoires de la Convention. Elle exhume à cette fin un rapport du Comité d’experts au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe du 16 mars 1950 ⁹ en vertu duquel « [c]ette disposition est conforme au droit international en vigueur en matière de violation d’une obligation internationale par un État. La jurisprudence de la Cour européenne n’apportera donc sur ce point aucun élément nouveau ou contraire au droit international existant. (….) ». Elle en déduit que l’article 41 « découle directement des principes de droit international public régissant la responsabilité de l’État et doit être interprétée dans ce contexte » (point 40).

On se permettra de relever au passage le glissement sémantique par lequel la Cour déduit d’une phrase affirmant que l’article 41 « est conforme » au droit de la responsabilité internationale, qui renvoie plutôt à une non-contrariété, l’affirmation selon laquelle ce même article « découle » du droit de la responsabilité internationale, ce qui implique un saut intellectuel discret mais notable aussi qu’une conception plastique du sens des mots. Il n’est d’ailleurs pas évident que le droit international général contienne un droit à indemnisation directe des individus, alors que l’article 41, éclairé par la jurisprudence et la pratique de la Cour, contient en revanche clairement un tel droit. Il faut donc en déduire que l’article 41 ne découle qu’en partie du droit de la responsabilité internationale (pour l’obligation d’indemniser un État) et, pour le reste, innove voire diverge sensiblement par rapport à ce dernier.

A partir de là, il est assez facile pour la Cour d’argumenter en faveur du droit à indemnisation de l’État requérant sur le fondement de l’article 41 : il lui suffit de rappeler la jurisprudence Gabčikovo-Nagymaros de la Cour internationale de justice en vertu de laquelle « un État lésé est en droit d’être indemnisé, par l’État auteur d’un fait internationalement illicite, des dommages résultant de celui-ci » ¹⁰.

La Cour renforce ensuite son analyse par des arguments de texte.

2- Les arguments textuels en faveur de l’applicabilité de l’article 41 CEDH aux affaires inter-étatiques

Comme la Cour le relève, l’article 41 n’emploie pas le terme de « victime » (qualité qu’il aurait été indéniablement difficile d’attribuer à un État) mais celui de « partie lésée ». La Cour va même jusqu’à relever que le mot « partie » est écrit « avec un p minuscule » (point 42), frisant par là-même le ridicule dans une exégèse pointilleuse et qui plus est inutile car, de toute évidence, ce « p minuscule » n’a pour conséquence que d’englober les individus (par opposition, vraisemblablement, aux « Hautes Parties contractantes » de l’article 1 qui se voient quant à elle décerner doublement l’honneur de la Majuscule), alors que tel n’est précisément pas le problème en l’espèce. Plus intéressante est la mise à l’écart de l’article 60§1 du règlement de la Cour qui, selon le gouvernement défendeur, impliquerait une exclusion des États quant au bénéfice du droit à satisfaction équitable.

L’on relèvera au passage que l’argumentation du gouvernement turc, sur ce point, n’est pas aussi forte qu’elle aurait pu l’être. Le gouvernement turc se fonde en effet sur la version anglaise du règlement de la Cour, qui utilise les pronoms « his » and « her », ce qui renverrait exclusivement à des requérants individuels. Or, cet argument semble très faible. Pris au pied de la lettre, cette emploi de pronoms « genrés » aurait en réalité pour effet d’exclure tous les requérants qui sont des personnes morales, y compris les personnes morales de droit privé. Or, la Cour n’a jamais exclu ces dernières du droit à satisfaction équitable ¹¹. Pourtant, un autre argument textuel tiré du même article du règlement de la Cour aurait été possible. En effet, l’article 60§1 du règlement semble clairement instaurer un lien entre satisfaction équitable et qualité de victime en affirmant que « tout requérant qui souhaite que la Cour lui accorde une satisfaction équitable au titre de l’article 41 de la Convention en cas de constat d’une violation de ses droits découlant de celle-ci doit formuler une demande spécifique à cet effet » (accent rajouté). Or, par définition, ce ne sont pas les « droits » de l’État requérant qui sont violés.

Cet argument aurait cependant certainement connu le même sort que celui avancé par le gouvernement turc. La Cour l’écarte en effet assez lapidairement (point 42 in fine), employant deux arguments qu’il convient de distinguer. D’une part, la Cour estime que cette disposition « ne fait que refléter la réalité, qui est qu’en pratique toutes les sommes allouées par la Cour au titre de la satisfaction équitable l’ont jusqu’à présent été directement à des requérants individuels ». Il s’agit donc d’un argument tendant à exclure une interprétation trop littérale de l’article 60. D’autre part, la Cour insiste sur le fait que le règlement « possède une valeur normative inférieure à celle de la Convention elle-même ». La Cour articule ainsi une hiérarchie des normes au sein du système de la Convention européenne des droits de l’homme et, dans le même temps, permet d’entrevoir la possibilité d’une exception d’illégalité des dispositions du règlement. Il est à noter cependant que, en l’espèce, cette « infériorité normative » n’est pas utilisée par la Cour pour neutraliser une disposition du règlement en tant que telle mais pour écarter une interprétation de la Convention à la lumière du règlement.

On ne peut que s’étonner, cependant, de ce que la Cour n’ait pas opposé à cette interprétation littérale et restrictive de l’article 60§1 du règlement un autre argument qui, au final, nous semble plus décisif que l’infériorité normative ou l’empirisme de cette disposition. En effet, comme on l’a mentionné précédemment, l’article 46 e) du règlement mentionne explicitement, depuis 1998, la nécessité pour les requérants étatiques de mentionner dès leur requête initiale « les grandes lignes de la ou des demandes de satisfaction équitable éventuellement formulées au titre de l’article 41 de la Convention ». Comment ne pas en déduire que cet article 41 est applicable aux États ? C’est d’ailleurs ce que relèvent, dans leur opinion concordante, les juges Pinto de Albuquerque et Vučinić (point 2).

Ce choix de ne pas mentionner l’article 46 s’explique cependant peut-être par une volonté de ne pas contredire l’argument tiré du texte de l’article 41. En effet, selon l’article 46 e) du règlement, les requêtes étatiques doivent faire apparaître « les grandes lignes de la ou des demandes de satisfaction équitable éventuellement formulées au titre de l’article 41 de la Convention pour le compte de la ou des parties censément lésées » (accent rajouté). Cette formulation suggère que la demande étatique de satisfaction équitable est faite non pas au nom de l’État lui-même mais au nom des victimes individuelles, désignées par le vocable « parties lésées ». Il semblerait en résulter que le vocable « parties lésées », au sens de l’article 41 de la Convention, n’englobe pas les États eux-mêmes. Or, c’est précisément l’inverse que la Cour a affirmé dans les développements qui précèdent. L’absence de mention de l’article 46 peut alors s’expliquer par le souci d’éviter un argument qui prête à confusion au regard du reste de l’argumentation de la Cour. De ce point de vue, la stratégie consistant à négliger purement et simplement le règlement, motif pris de son « infériorité normative », permet à la Cour de s’en tenir à une argumentation simple et claire.

La Cour conclut donc à l’applicabilité de l’article 41 aux affaires inter-étatiques. Mais elle ne s’en tient pas là. Elle entreprend alors, par pédagogie – et alors même qu’à ce stade la recevabilité est déjà établie – d’expliquer la démarche qui sera désormais la sienne pour déterminer s’il y a lieu, dans chaque cas d’espèce, à l’octroi d’une satisfaction équitable.

B- Les critères d’application de l’article 41 aux affaires inter-étatiques

Conformément au pouvoir discrétionnaire très large qui est le sien en matière de satisfaction équitable ¹², la Cour estime que l’octroi d’une satisfaction équitable ne saurait être systématique pour les requérants étatiques. Cela ne saurait étonner en vertu d’un raisonnement a fortiori puisqu’un tel octroi ne l’est déjà pas pour les requérants individuels, qui sont pourtant les bénéficiaires « naturels » (en pratique) de l’article 41. La décision de la Cour sera donc affaire d’espèce. Pour autant, la Cour prend soin de fixer à l’avance les critères qui seront les siens en la matière. Et ces critères sont « [le] type de grief formulé par le gouvernement requérant, (…) la possibilité d’identifier les victimes des violations et (…) l’objectif principal de la procédure, dans la mesure où il ressort de la requête initialement introduite devant la Cour » (point 43).

Dans la suite de son raisonnement, la Cour insiste davantage sur les deux premiers arguments (le grief et l’identification des victimes). Il faut dire que le « grief », au sens où l’emploie ici la Cour, s’entend moins d’un « préjudice d’ordre patrimonial ou extrapatrimonial » ou d’un « sujet de plainte, reproche au soutien d’une allégation » ¹³ que du motif sous-jacent qui a poussé l’État à intervenir. De la sorte, la notion de « grief » telle qu’utilisée ici est très étroitement liée au troisième critère, « l’objectif principal de la procédure », de sorte que le premier et le troisième critère semblent en réalité n’en être qu’un.

Ainsi la Cour distingue-t-elle deux hypothèses.

La première hypothèse (d’école ?) est celle dans laquelle un État agit contre un autre pour « se plaindre de problèmes généraux (problèmes et déficiences systémiques, pratique administrative, etc.) concernant une autre Partie contractante », sans que les droits de ses propres ressortissants ou d’autres personnes dont il assure la protection sur le plan international soient violés, afin de « défendre l’ordre public européen ». Dans une telle hypothèse où l’État agit ainsi en quelque sorte dans le pur intérêt de la loi, il n’y a pas lieu de lui octroyer une satisfaction équitable. Il est intéressant de relever ici l’habileté diplomatique avec laquelle la Cour parvient à parer de noblesse et de désintéressement des requêtes qui, en réalité, s’inscrivent bien souvent dans des tensions diplomatiques voire militaires existant entre deux États.

La seconde hypothèse est strictement inverse, puisqu’il s’agit des cas où un État intervient en raison d’une violation des droits de ses ressortissants ou d’autres personnes. Cette seconde hypothèse donne l’occasion à la Cour de convoquer à nouveau les racines internationales du système de la Convention, en rapprochant cette hypothèse de celle de la protection diplomatique. A ce titre, elle se fonde tant sur le projet d’articles sur la protection diplomatique adopté par la Commission du droit international en 2006 ¹⁴ que sur la jurisprudence internationale, et notamment l’affaire Ahmadou Sadio Diallo ¹⁵.

La Cour n’en néglige pas moins les spécificités du système européen de protection des droits de l’homme. Elle rappelle notamment que « du fait de la nature même de la Convention, c’est l’individu et non l’État qui est directement ou indirectement touché et principalement « lésé » par la violation d’un ou de plusieurs des droits garantis par la Convention. Dès lors, si une satisfaction équitable est accordée dans une affaire inter-étatique, elle doit toujours l’être au profit de victimes individuelles » (point 46). Cependant, en la matière, le droit international de la protection diplomatique converge avec la logique inhérente au système de la Convention. En effet, tant le projet d’articles sur la protection diplomatique que l’arrêt de la Cour internationale de justice relatif aux réparations dans l’affaire Diallo ¹⁶ mentionnent que les réparations octroyées à un État dans l’exercice de sa protection diplomatique ont vocation à réparer le préjudice subi par la personne protégée elle-même, et donc à lui être transférées. De la même façon, les sommes versées à l’État requérant au titre de la satisfaction équitable doivent elles aussi être reversées aux victimes.

L’on relèvera au passage que la Cour, sur ce point, transforme une simple vocation au reversement aux victimes en une obligation de reversement aux victimes. En effet, dans le projet d’articles de 2006 relatif à la protection diplomatique, le transfert à la personne lésée de toute indemnisation pour le préjudice obtenue de l’État responsable, sous réserve de déductions raisonnables, apparaît au c) de l’article 19 relatif à la « Pratique recommandée » aux États, et est conjugué au conditionnel (« Un État en droit d’exercer sa protection diplomatique conformément au présent projet d’articles devrait »… – accent rajouté). Quant à l’arrêt Diallo (indemnisation), il ne contient qu’une très courte mention du transfert de l’indemnisation aux victimes, en des termes dont il est difficile de déduire une véritable obligation juridique (« La Cour tient à rappeler que l’indemnité accordée à la Guinée, dans l’exercice par celle‑ci de sa protection diplomatique à l’égard de M. Diallo, est destinée à réparer le préjudice subi par celui-ci », § 57). Tout au contraire, l’obligation de reversement découlant du jugement de la Cour est dénuée d’ambiguïté : elle est inscrite dans le dispositif de l’arrêt (point 4 c)) et placée sous la supervision du Comité des ministres (cf. infra).

On ajoutera ici que le droit de la CEDH comprend très vraisemblablement une autre particularité, au regard de la demande de satisfaction équitable, par rapport au droit « commun » de la protection diplomatique. En effet, et comme le confirme d’ailleurs l’article 1^er du projet d’articles sur la protection diplomatique adopté par la Commission du droit international en 2006 ¹⁷, « la protection diplomatique consiste en l’invocation par un État, par une action diplomatique ou d’autres moyens de règlement pacifique, de la responsabilité d’un autre État pour un préjudice causé par un fait internationalement illicite dudit État à une personne physique ou morale ayant la nationalité du premier État en vue de la mise en œuvre de cette responsabilité » (accent rajouté). Le lien de nationalité est donc en principe un prérequis pour l’exercice de la protection diplomatique, sous réserve de certaines exceptions (mentionnées dans le projet d’articles : personnes apatrides, réfugiés, protection des équipages des navires battant pavillon d’un État, quel que soit leur nationalité). L’exigence d’un tel lien n’entre pas dans la logique du système européen de protection des droits de l’homme. En effet, le lien de nationalité est exigé en vertu du droit international général en vue de prouver que l’État demandeur a été affecté par le fait international illicite. En d’autres termes, le lien de nationalité conditionne la qualité pour agir ¹⁸ de l’État demandeur dans le cadre de la protection diplomatique. Or, dans le système européen de protection des droits de l’homme, les États parties sont, pour reprendre un vocabulaire plus usité en droit de l’Union européenne, des « requérants privilégiés », c’est-à-dire des requérants qui n’ont pas à établir une quelconque qualité pour agir. Ils peuvent dès lors agir non seulement pour le compte de leurs nationaux au sens strict mais également pour le compte de toute personne, indépendamment du lien qui les unit à cette personne et des motivations qui les amènent à réclamer une telle réparation. Plus qu’une protection « diplomatique », c’est ici une protection « humanitaire » qui est à l’œuvre. En pratique cependant, il semble bien que les États forment le plus souvent des requêtes inter-étatiques en défense soit de leurs nationaux, soit de personnes avec qui ils ont des liens historiques et culturels. L’analyse de la « jurisprudence inter-étatique » sur ce point n’est cependant pas aisée, dans la mesure où les liens entre État(s) requérant(s) et victime(s) de violation(s) ne sont pas toujours explicités par la Commission ou par la Cour européenne des droits de l’homme.

Le premier critère, le type de « grief », rejoint alors naturellement le deuxième, c’est-à-dire la possibilité d’identifier les victimes. Ce deuxième critère commande même, au-delà de la nécessité de satisfaction équitable, son calcul concret : ce n’est qu’à condition que les victimes soient suffisamment identifiables pour être dénombrées que la Cour peut effectivement calculer l’indemnisation adéquate, par le biais d’une appréciation (nécessairement abstraite) du préjudice individuel multiplié par le nombre de victimes. Or, si l’on s’en tient aux considérations qui précèdent, force est de constater que la Cour fait preuve d’une certaine souplesse. En effet, les violations constatées dans l’arrêt de 2001 atteignent deux groupes de personnes : d’une part, les personnes disparues pendant les opérations militaires menées par la Turquie dans le nord de Chypre et, d’autre part, les Chypriotes grecs enclavés dans la péninsule du Karpas. Or, alors que le premier groupe fait l’objet d’un décompte précis (1456 personnes disparues), les Chypriotes grecs enclavés dans la péninsule du Karpas ne sont pas dénombrés. Ces deux groupes sont cependant suffisamment identifiables, selon la Cour, pour ouvrir droit à Chypre, en leur nom, à une indemnisation. Restait encore à la calculer.

III- Le calcul de la satisfaction équitable

Au stade du calcul de la satisfaction équitable, le raisonnement de la Cour se fait sensiblement plus classique, mais sans être exempt bien évidemment des spécificités liées à la nature du demandeur.

Puisque l’indemnisation que la Turquie devra verser à Chypre est en réalité destinée à être reversée aux victimes, le calcul de cette indemnisation se fait sur la base des principes résultant de la jurisprudence de la Cour. Les préjudices en cause étant essentiellement moraux, la Cour reprend dans ce cadre les énonciations qu’elle avait déjà faites dans l’arrêt Varnava ¹⁹, citant presque in extenso le point 224 de cet arrêt dont il découle, en substance, qu’une indemnisation peut être accordée en réparation du préjudice moral toutes les fois que celui-ci, en raison de sa nature ou son degré, ne peut pas être réparé par le seul constat de violation opéré par la Cour, et que la Cour, lors du calcul de cette indemnisation, agit non pas comme un juge civil appelée à octroyer des dommages et intérêts mais en équité, s’efforçant de faire en sorte que l’indemnisation consenti reflète la gravité du dommage. Ainsi, eu égard aux « sentiments d’impuissance, de détresse et d’angoisse » que les habitants du Karpas ont dû éprouver « pendant de longues années » à raison des violations constatées dans l’arrêt de 2001, elle estime « raisonnable d’allouer au gouvernement chypriote les sommes globales de 30 000 000 EUR pour le dommage moral subi par les parents survivants des personnes disparues et de 60 000 000 EUR pour le dommage moral subi par les habitants enclavés dans la péninsule du Karpas, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt ou de taxe sur ces sommes ».

Il y a pourtant de quoi être un peu surpris par ces sommes forfaitaires, qui ne sont pas mises en relation avec le nombre de victimes – ce que relève de façon critique le juge Casadevall dans son opinion séparée. On rappellera d’ailleurs comme on l’a vu précédemment que, en ce qui concerne les habitants du Karpas, ce nombre n’apparaît nulle part dans l’arrêt. On ne peut ici que rejoindre J. Tavernier lorsqu’elle observe que « l’attribution de sommes forfaitaires à l’État requérant alors que la Cour ne dit rien du nombre de victimes à indemniser est regrettable. Elle tend à faire penser – d’autant que la Cour ne s’en défend à aucun moment – qu’il s’agit d’attribuer des dommages et intérêts punitifs » ²⁰. Il est à noter sur ce point que les juges Pinto de Albuquerque et Vučinić, dans leur opinion séparée, assument pleinement le caractère punitif de l’indemnisation ²¹. Après la « dérive indemnitaire » critiquée par certains ²², assiste-t-on à une sorte de pénalisation du droit européen des droits de l’homme ?

Sur ce point, il est cependant possible de distinguer entre, d’une part, l’indemnisation des ayants droits des personnes disparues et, d’autre part, l’indemnisation des Chypriotes grecs du Karpas. Pour citer à nouveau J. Tavernier, « concernant la somme attribuée pour les disparations forcées, un rapide calcul (en prenant pour base le nombre de 1456 disparus avancé par Chypre et non contesté par la Cour) montre que la somme globale correspond à une indemnisation s’élevant à 20.000 par disparu, ce qui cadre avec la jurisprudence de la Cour (par exemple : 12.000 euros dans l’affaire Varnava) et interdit de parler de dommages et intérêts punitifs. Un tel calcul n’étant pas possible en ce qui concerne les habitants de la Péninsule du Karpas dont le nombre n’est pas établi, l’indemnisation de 60.000.000 euros accordée à ce titre est plus problématique ».

Les sommes en question doivent ensuite être reversées aux victimes, conformément au raisonnement qu’elle a développé antérieurement dans l’arrêt. Il est à noter que ce transfert se fera sous la supervision du Comité des ministres, dans un délai qui est même précisé par la Cour (18 mois). Cette attribution dévolue au Comité des ministres découle assez naturellement de sa mission de supervision de l’exécution des arrêts (article 46§2 CEDH).

Il est tout de même à signaler que la situation en cause est assez inhabituelle puisque le Comité des ministres devra non seulement superviser l’exécution de l’arrêt par l’État défendeur – ce qui est habituel – mais également par l’État requérant ! Et d’ailleurs, même dans cette deuxième phase, le Comité des ministres devra être attentif à ce que l’État défendeur n’entrave pas l’exécution, par l’État requérant, de ses obligations au titre du présent arrêt : la situation enclavée des chypriotes grecs du Karpas pourrait en effet, indépendamment des démarches entreprises par le gouvernement chypriote, entraver le reversement des sommes versées aux victimes – ne serait-ce, pour commencer, que leur identification et leur dénombrement.

N’est en outre pas réglée la question de savoir ce qu’il adviendrait des sommes versées à Chypre dans l’hypothèse où le gouvernement chypriote, malgré des efforts diligents, s’avérerait dans l’impossibilité de retrouver certaines des victimes ou de leurs ayants droits, et donc de leur reverser leur indemnisation. Les sommes ainsi rendues impossibles à reverser seraient-elles conservées au bénéfice de Chypre, comme le suggèrent les juges Pinto de Albuquerque et Vučinić, dans leur opinion concordante (point 12) ? Ou bien y aurait-il lieu à un reversement à la Turquie afin d’éviter un enrichissement sans cause ? La réponse à cette question est indéniablement liée à celle, précédemment évoquée, de la nature punitive ou non de l’indemnisation versée : si l’indemnisation a un caractère essentiellement punitif, elle peut être conservée par le gouvernement chypriote en cas d’échec avéré de reversement à certaines des victimes ; si elle a un caractère strictement réparateur, l’impossibilité de reverser une partie de la somme à certaines victimes pourrait donner lieu à une obligation de remboursement à la charge de Chypre. Mais qui sera compétent pour connaître d’un litige en la matière ? Pourrait-on considérer qu’un éventuel refus de remboursement par Chypre à la Turquie dans une telle situation consisterait en une violation de l’article 41, voire de l’article 46§1 (effet obligatoire de l’arrêt), pouvant donner lieu à une requête… de la Turquie contre Chypre ? Ou bien y a-t-il là une compétence exclusive du Comité des ministres ? On le voit, l’affaire pourrait encore connaître quelques remous…

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L’arrêt Chypre c. Turquie (satisfaction équitable) pourrait bien être un tournant dans la pratique des requêtes inter-étatiques. Peu nombreuses jusqu’à présent, leur nombre pourrait croître sous la pression d’associations de victimes qui verraient dans ce type de requêtes le moyen d’obtenir, en un arrêt, une indemnisation globale pour l’ensemble des victimes. Dès lors qu’un État partie (n’importe lequel !) accepterait de porter la requête en leur nom, les victimes se verraient ainsi offrir une sorte de « class action » devant la Cour de Strasbourg. La Cour y gagnerait elle aussi, son prétoire pouvant s’en trouver notablement désengorgé (un recours pour des milliers de victimes !). Paradoxe : alors que le droit de recours individuel est sans conteste la plus grande originalité du système européen de protection des droits de l’homme, c’est le droit de recours inter-étatique, apparemment beaucoup plus classique, qui pourrait lui donner un surcroît de force et d’efficacité.

Petit à petit semble donc émerger dans la pratique et dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ce que l’on pourrait qualifier de « régime contentieux des violations de masse » : les arrêts pilotes permettent de réparer des dysfonctionnements structurels cependant que les requêtes inter-étatiques en satisfaction équitable permettent d’indemniser des violations massives, avec en outre un fort aspect dissuasif eu égard à l’importance des montants en jeu. Les deux pouvant d’ailleurs se combiner…

Une fois n’est pas coutume, la conclusion de ce commentaire sera laissée à la Cour elle-même. De façon fort inhabituelle, 10 des 17 juges que comptait la Grande Chambre ont co-signé une courte opinion concordante qui n’a pas du tout pour objet de prendre une quelconque distance par rapport à tel ou tel point de l’arrêt, mais bien au contraire d’insister sur l’importance de celui-ci. L’opinion en question est citée ci-dessous in extenso :

« Le présent arrêt annonce le début d’une nouvelle ère dans le domaine de la mise en œuvre des droits de l’homme défendus par la Cour, et il marque une étape importante s’agissant du respect de l’état de droit en Europe. C’est la première fois dans l’histoire de la Cour que celle-ci formule une déclaration spécifique au sujet de la portée et de l’effet de l’un de ses arrêts dans le contexte de l’exécution.

La déclaration de la Cour, exprimée en termes clairs et forts, porte sur un aspect particulier du processus d’exécution toujours pendant devant le Comité des Ministres. Sa signification a d’autant plus de puissance que la Cour indique que, dans les circonstances de l’espèce, cette déclaration rend en elle-même inutile de rechercher si, aux fins de l’article 46 de la Convention, il y a lieu d’adopter un arrêt déclaratoire formel au titre de l’article 41. La Cour a parlé ; il lui reste à être entendue ».

Pour citer cet article: S. Platon, « Quand les racines internationales de la Cour européenne des droits de l’homme lui donnent des ailes : la consécration du droit à indemnisation dans les affaires interétatiques », RDLF 2014, chron. n°17 (www.revuedlf.com)