Des politiques pénitentiaires insuffisantes

Michaël Sanchez, Docteur en droit public associé au Centre de Recherches Juridiques, Université Grenoble-Alpes.

La forme orale de la contribution a été conservée.

Tout d’abord, j’adresse mes remerciements à Mme Anne-gaëlle Robert et au CRJ pour l’organisation de ce colloque sur la Régulation carcérale.

Je voudrais partir d’un constat simple, qui est aussi, sur le terrain, un constat brutal : la surpopulation carcérale n’est pas seulement un chiffre. Ce n’est pas un indicateur parmi d’autres. C’est un fait social et administratif total. La surpopulation pénale dégrade à la fois les conditions de détention, le travail des personnels, la capacité d’accompagnement, in fine la crédibilité de la peine et elle favorise la récidive. Pour faire un point de situation (chiffres officiels, très récents) : au 1er février 2026, les établissements pénitentiaires comptaient 86 645 personnes détenues pour 63 289 places, soit une densité carcérale moyenne de 136,9%. Cette situation contraint 6 596 personnes à dormir sur un matelas au sol.

Depuis des décennies, la réponse publique oscille entre deux registres : construire, puis ajuster la capacité. Et pourtant, malgré la succession de programmes, malgré l’existence d’outils de suivi, la régulation demeure structurellement insuffisante.

La question que je vous propose aujourd’hui est donc la suivante : comment expliquer que des instruments existent, que des programmes se succèdent, et pourtant que la régulation ne parvienne pas à stabiliser durablement le système ?

Mon hypothèse est que nous confondons trop souvent la gestion de la surpopulation et la régulation de la population carcérale. La gestion amortit et organise la continuité du service. La régulation, quant à elle, suppose des règles, des seuils, des responsabilités, et surtout des arbitrages explicites. Et je voudrais le dire immédiatement dans une formule qui me paraît décisive : en détention, la décision n’est jamais neutre. Elle produit des effets. La vraie question n’est pas seulement ce qu’on décide, mais ce que la décision fabrique dans le quotidien carcéral.

I. Sur les politiques d’ajustement capacitaire : la réponse est structurellement insuffisante

A. Le « réflexe places » est une politique de moyens sans mécanisme de décision

La création de places à une utilité. Elle peut corriger un déficit ponctuel, remplacer un parc vétuste, ou accompagner une diversification de l’offre, comme la création de Structure d’Accompagnement vers la sortie, par exemple. Mais en matière de régulation, la création de places présente des limites.

Surpopulation et densité (terrain) : on observe des taux d’occupation qui dépassent largement le seuil de pilotage, avec un glissement vers des solutions de fortune (couchages supplémentaires, matelas au sol), et un effet direct sur le climat et la sécurité.

Que dire du Plan « 15 000 places » ? L’affichage d’un objectif national de construction de places illustre la logique de réponse capacitaire à une crise de flux, avec ses limites temporelles, décalage entre annonce, programmation et la livraison.

Que dire des prisons modulaires, illustration d’une accélération politique de l’offre ? La stratégie met en avant des établissements livrables en 18 mois (contre 7 ans pour une construction classique) et un coût annoncé divisé par deux (environ 200 000 € / place contre 400 000 € / place), tout en revendiquant des standards de solidité et de fonctionnement comparables aux constructions classiques. Un premier appel d’offres a été lancé pour 1 500 premières places, avec une première livraison annoncée à l’automne 2026 à Troyes–Lavau et un second appel d’offres annoncé pour 1 500 places supplémentaires. 17 sites ont été retenus pour les 1 500 premières places : Troyes–Lavau (Aube), Brest (Finistère), Lille-Sequedin (Nord), Mont-de-Marsan (Landes), Eysses (Lot-et-Garonne), Châteaudun (Eure-et-Loir), Laon (Aisne), St-Quentin-Fallavier (Isère), Fleury-Mérogis (Essonne), Liancourt (Oise), Maubeuge (Nord), Valence (Drôme), Moulins (Allier), Tarascon (Bouches-du-Rhône), Meaux (Seine-et-Marne), Lorient (Morbihan), Le Port (La Réunion).

Ces éléments renforcent l’idée que l’on mobilise d’abord un moyen, la place, avant d’organiser une décision (les seuils, les arbitrages, les responsabilités) sur les flux et les profils. On peut alors observer 3 limites :

– La première est une limite de temporalité : le temps de la construction est long même s’il se trouve réduit par rapport à une construction classique. Il ne répond donc pas au rythme des flux.

– La deuxième limite est ce que l’on pourrait appeler un effet d’absorption : lorsqu’on augmente l’offre, la demande tend à remplir rapidement la capacité disponible si l’amont n’est pas stabilisé, c’est-à-dire la politique pénale, les flux d’entrée, les flux de sortie, les conditions d’exécution des peines et les programmes de prise en charge.

– La troisième limite est une illusion de pilotage car augmenter l’offre ne tranche pas la question centrale : qui doit être incarcéré, où, selon quels critères, et surtout à partir de quel seuil l’institution doit-elle déclencher des décisions de régulation ?

Autrement dit, on mobilise un moyen, mais la prise de décision n’est pas organisée.

La différenciation des établissements vise, quant à elle, une meilleure adéquation : les profils, les régimes, les niveaux de sécurité, les objectifs de prise en charge, la préparation à la sortie. Mais en situation de surpopulation carcérale, cette logique se heurte à un phénomène connu : la priorité donnée à l’occupation. Quand la contrainte principale devient « trouver un lit », la différenciation recule. Il en résulte un paradoxe : on construit une architecture différenciée, mais la surpopulation tend à uniformiser les pratiques. La place devient la variable dominante et la doctrine d’affectation se réduit à une gestion de l’urgence.

B. La capacité opérationnelle est une régulation par l’exception et par la densification

Face à l’urgence, l’administration pénitentiaire recherche ensuite une capacité « réelle » supplémentaire. Cela passe par des ajustements opérationnels, parfois assumés comme temporaires, parfois installés durablement dans le temps.

Un exemple éclairant est celui de la superposition de lits pour éviter les matelas au sol. Dans certains établissements, l’administration a pu doubler la capacité d’accueil de cellules initialement conçues pour deux personnes en y ajoutant des couchages supplémentaires, jusqu’à organiser matériellement la pose d’un troisième lit en hauteur. Le terrain a parfois donné lieu à des solutions de fortune, à la limite de l’absurde institutionnel : scier les pieds d’un lit superposé pour réduire la hauteur et rendre possible l’installation d’un couchage supplémentaire.

Ce choix dit beaucoup. Il témoigne d’abord d’une gestion de crise en continu. Ce n’est pas une mesure de confort, c’est une mesure de survie organisationnelle. Ensuite, il met en évidence une régulation par dégradation des standards : surface, intimité, hygiène, climat relationnel, accès aux activités et aux soins. En pratique, on augmente la capacité en dégradant la qualité. Enfin, ce type de mesure produit des effets collatéraux : tension accrue, fatigue des équipes, baisse de disponibilité pour l’accompagnement, amplification des micro-conflits. Ici, un élément issu de mes travaux sur le bon ordre en détention¹ me paraît utile : croire que « plus on durcit, plus on sécurise » est une erreur classique. Une mesure disproportionnée peut rigidifier les postures, dégrader la relation, et fabriquer du risque. Le raisonnement « technique » devient alors un raisonnement contre-productif.

Ce que l’on observe, c’est un glissement : d’une capacité encadrée juridiquement, on bascule vers une capacité tenue opérationnellement. Plus précisément, il ne faut pas confondre la capacité théorique et la capacité opérationnelle.

– La capacité théorique est celle qui devrait découler des exigences normatives applicables (et, plus largement, du standard européen de dignité en détention) : elle est pensée comme une capacité compatible avec des conditions de vie et d’hébergement conformes.

– La capacité opérationnelle, au contraire, est un fait : un constat impulsé par l’administration pénitentiaire pour augmenter la capacité d’accueil réelle d’un établissement, en additionnant des couchages et en densifiant l’hébergement.

Cette distinction n’est pas seulement sémantique. Elle a des effets immédiats sur la perception statistique et institutionnelle du phénomène. Lorsque la capacité opérationnelle est rehaussée par ces ajustements, les indicateurs mensuels (notamment le nombre de “matelas au sol” recensés dans les chiffres clés) peuvent être, en partie, tronqués : ce qui n’apparaît plus comme un matelas au sol devient un lit ajouté, sans que la contrainte de surpopulation ait réellement disparu.

La problématique de gestion de détention se superpose à la réalité de la surpopulation au prisme de la gestion relationnelle des personnes détenues. Il alors nécessaire de créer un nouveau matelas au sol. C’est ce qui prend l’appellation trivial de matelas de Gestion.

II. L’exigence d’une régulation juridique effective repose sur la gouvernance des flux et des garanties

A. Les instruments de régulation d’alerte sans effectivité et la nécessité d’un pilotage décisionnel

Depuis le décret du 4 mai 2017², il existe une ébauche de régulation, avec un système d’alerte en cas de surpopulation. Ce décret ayant apporté une modification de l’article 53 du Code de procédure pénal nous livre les prémices d’une régulation carcérale en indiquant : « lorsque la maison d’arrêt n’offre pas des conditions d’accueil satisfaisantes en raison notamment de son taux d’occupation, ou des garanties de sécurité suffisantes, les prévenus sont incarcérés dans une autre maison d’arrêt ou un autre établissement spécialisé pour mineurs ». Mais l’outil reste dans les faits inefficace et inadapté à l’augmentation significative de la population carcérale. Pourquoi ? Parce qu’un dispositif d’alerte, s’il ne déclenche pas de mécanisme de décision finit par se routiniser. Alerter n’est pas décider. Si l’alerte n’entraîne pas un arbitrage obligatoire, elle devient un indicateur de plus. Si les seuils ne sont pas contraignants, si les conséquences ne sont pas prévues, l’alerte ne produit pas d’effectivité. La chaîne de responsabilité reste alors diffuse, la question revient toujours, au moment critique, sous une forme très simple : qui décide, à quel niveau, et avec quels leviers réels ? Un système d’alerte sans effectivité, c’est une gestion du symptôme, pas une régulation du système.

La sensibilisation des magistrats à l’état réel des établissements est désormais largement acquise, notamment par la transmission régulière de tableaux de suivi des effectifs, qui rendent visibles, semaine après semaine, les tensions capacitaires. À ce titre, face à la vague de l’augmentation de la population pénale de juin 2025, le garde des Sceaux a présidé des comités dédiés à la surpopulation pénale. Au cours de ces réunions quasi hebdomadaires de l’été 2025, regroupant les chefs de cour et les chefs d’établissement pénitentiaire et les directeurs des SPIP, l’objectif opérationnel exprimé était clair : renforcer le rapprochement et la coordination entre services judiciaires et services pénitentiaires ; réguler les entrées lorsque la situation d’hébergement le justifie, au regard des infractions commises ; et favoriser les sorties via les aménagements de peine, dans une logique de pilotage des flux, et non de simple constat. Cette dynamique n’a toutefois pas fait l’objet d’une circulaire, précisément parce que le garde des Sceaux ne peut pas intervenir dans l’appréciation des juges de l’application des peines, autorité judiciaire indépendante et inamovible.

Et il faut rappeler, en miroir, une évidence institutionnelle trop souvent gommée dans le débat public : l’administration pénitentiaire est une administration d’exécution. Elle met en œuvre des décisions judiciaires et des politiques publiques, elle les traduit en organisations, en régimes, en contraintes matérielles et humaines, et elle demeure soumise aux décisions judiciaires.

Pour autant, et c’est un point important, elle contribue peu ou prou à réguler le flux des entrants, non pas par un pouvoir de décision sur l’incarcération, mais par des mécanismes d’alerte, de signalement et de coordination avec l’autorité judiciaire : visibilisation des tensions de capacité, information sur les conditions d’accueil, sur les tensions en détention, l’organisation de l’écrou et des affectations. C’est une capacité d’influence et de pilotage « à la marge », qui ne saurait se substituer aux arbitrages juridictionnels, mais qui pèse, en pratique, dans la conduite des flux.

L’administration pénitentiaire ne peut pas, à elle seule, corriger par la gestion ce qui relève d’arbitrages en amont sur les flux, les peines et les modalités d’exécution. Pour autant des risques subsistent.

B. Les risques d’un pilotage par la neutralisation, l’application renforcée d’un « droit pénal de l’ennemi », une extension du registre administratif

Je voudrais ici ouvrir un angle qui me semble important, parce qu’il change la manière de regarder la régulation. On évoque parfois le « droit pénal de l’ennemi » pour décrire une logique de neutralisation. Mais, en matière pénitentiaire, le mouvement le plus structurant n’est pas uniquement pénal. Il est de nature administrative. Pour répondre à des impératifs de sécurité et de maîtrise des risques, se dessine progressivement ce « droit administratif de l’ennemi ». L’actualité récente offre une illustration très parlante de ce basculement : la capacité du pouvoir exécutif à annoncer, quasi immédiatement après un événement grave, des dispositifs exceptionnels présentés comme nécessaires à la sécurité. Dans le sillage d’une agression d’un agent pénitentiaire, l’annonce par le Garde des Sceaux de la création de prisons-hôpitaux destinées à des personnes présentant des troubles de la personnalité a été formulée avec une rapidité remarquable, dès le lendemain, dans un contexte de pression syndicale très forte. Il faut préciser un point : des structures de prise en charge existent déjà pour des personnes détenues souffrant de troubles psychiatriques, notamment les UHSA (unités hospitalières spécialement aménagées). Le problème central n’est donc pas seulement celui de « créer de nouvelles structures » sur le papier, mais la capacité réelle à soigner et à réinsérer. Or, ce qui fait défaut, très concrètement, c’est la pénurie de soignants dans ce secteur, qui limite l’effectivité des dispositifs existants et rend politiquement séduisante l’annonce d’une nouvelle architecture institutionnelle, sans garantie immédiate de prise en charge.

Ce type de séquence est typique d’une logique d’ « ennemi » au sens administratif : l’événement déclencheur, l’agression en l’espèce, crée une demande immédiate de neutralisation ; l’outil proposé (prison-hôpital) relève autant d’une architecture administrative de gestion du risque que d’une réponse pénale ; et la décision se fabrique sous contrainte de temporalité et de rapport de force, ce qui fragilise mécaniquement la discussion des critères, des garanties et de la durée. Concrètement, on ne punit plus seulement un acte. On administre une dangerosité.

Et l’on le fait par une accumulation de décisions : affectations, restrictions, régimes différenciés, contrôles renforcés, limitations d’activités, contraintes de circulation. Ce n’est pas illégitime en soi car la prison est un milieu à risques. Mais ce glissement a plusieurs effets directement pertinents pour notre sujet. D’abord, il déplace la régulation vers un pilotage par profils, catégories, régimes, plutôt que vers une décision explicitement arbitrée. Ensuite, il installe un problème central : la durée. Ce qui fragilise le cadre, ce n’est pas seulement la mesure. C’est sa reconduction, sa normalisation, et la manière dont l’exception tend à devenir un principe. Enfin, il soulève la question de la contestabilité. Quand la décision est peu « audible », les motifs insuffisamment traçables, le contradictoire fragile, le contrôle peu effectif, elle devient un fait administratif qui s’impose.

Dans ce contexte, la possibilité de transfert entre catégories, condamnés et prévenus, est parfois mobilisée comme une variable d’ajustement. Dans l’urgence, cela fonctionne comme une soupape : on déplace la pression, on gagne du temps, on réduit une tension locale. Mais ce levier, parce qu’il s’inscrit dans l’urgence, appelle une mise à plat de ses enjeux de principe. D’abord, l’enjeu de finalité : le transfert est-il décidé pour préserver une cohérence de prise en charge et de régime, ou devient-il un outil de désengorgement destiné principalement à « faire de la place » ? Ensuite, l’enjeu des droits et des garanties : statut procédural, accès effectif au conseil, conditions de préparation de l’audience, maintien des liens (familiaux et sociaux), continuité des soins et, plus largement, qualité du contradictoire. Enfin, l’enjeu de lisibilité de la peine : lorsque la décision de placement se trouve déterminée d’abord par la contrainte de capacité, la peine devient moins intelligible, parce qu’elle se déconnecte progressivement de la situation pénale et criminologique de la personne, ainsi que de la finalité assignée à l’incarcération.

Pour conclure, je défendrai l’idée suivante : Une régulation efficace ne peut pas reposer uniquement sur des moyens, des places, des ajustements de la capacité opérationnelle. Elle suppose des seuils explicites, discutés, et assumés. Elle suppose des mécanismes de décision clairs lorsque ces seuils sont franchis. Elle suppose une articulation entre politique pénale, politiques d’exécution des peines, et administration pénitentiaire. Et elle suppose une traçabilité des arbitrages : qui décide quoi, sur quelle base, avec quelles conséquences assumées. Pour résumer en une phrase, « Réguler, ce n’est pas seulement contenir la surpopulation. C’est organiser la décision publique sur la peine, ses modalités, et ses limites ».

Et je terminerai sur un point de méthode, très cohérent avec une approche du bon ordre en détention : « Si la prison est un milieu à risques, c’est précisément pour cela que la régulation doit être lisible, proportionnée et traçable. Sinon, le système fabrique de l’illisibilité, du sentiment d’arbitraire et donc de la violence ».