La protection des droits fondamentaux par le recours en responsabilité administrative

 

Cet article constitue la version mise à jour du rapport de synthèse d’un colloque relatif à la protection des droits fondamentaux par la responsabilité administrative organisé en juin 2021 par Jérôme Travard et donc les actes ont été publiés sous sa direction en 2023 (La protection des droits fondamentaux par le recours en responsabilité, Mare & Martin, coll. Droit public, 2023).

Par Xavier Dupré de Boulois, Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (ISJPS UMR CNRS 8103)

 

Appliquées aux droits et libertés fondamentaux, les notions de garantie et de protection sont permissives. Elles renvoient non seulement aux recours juridictionnels mais aussi à toute une série de mécanismes, – administratifs, politiques, citoyens -, qui, d’une manière ou d’une autre, contribuent à la défense et à la réalisation desdits droits[1]. Et l’époque contemporaine se caractérise par la multiplication et le perfectionnement de ces mécanismes (rôle des autorités administratives indépendantes, création d’un droit du lanceur d’alerte, multiplication des référents, etc.). Il n’y a donc rien de choquant à faire figurer l’action en responsabilité au nombre des outils de protection et de garantie des libertés. Pour autant. si les travaux sur la garantie juridictionnelle des droits et libertés fondamentaux ne manquent pas, y compris en droit administratif, force est de constater que la contribution du recours en responsabilité administrative à cette protection n’a guère retenu l’attention de la doctrine française, en regard par exemple de son homologue d’Outre-Rhin[2]. Seule Hafida Belrhali, à notre connaissance, s’est attachée à une réflexion générale sur le sujet mais dans un support plutôt confidentiel[3]. Pour le reste, cette question a surtout été abordée de manière partielle par le prisme de certains droits fondamentaux tels le droit au logement[4] et le droit à l’éducation des enfants handicapés[5]. Lorsqu’il est question de protection des libertés, la doctrine s’est longtemps focalisée sur la contribution du recours pour excès de pouvoir, « la plus merveilleuse création des juristes »[6], quitte à en pointer les limites[7]. Depuis le début des années 2000, le référé-liberté a légitimement suscité de multiples écrits, et ce d’autant plus qu’il donne une exposition à nulle autre pareille au juge administratif. Il n’est pas indifférent de relever que les travaux relatifs à la contribution de la responsabilité administrative à la protection des droits fondamentaux portent surtout sur des droits de solidarités (ou droits-créances). En cette matière, le recours pour excès de pouvoir et le référé-liberté ont montré leurs limites de longue date. L’action en responsabilité a pu alors être vue comme l’ultime voie de recours pour contrecarrer les carences de l’administration. Dans tous les cas, l’action en responsabilité est donc perçue comme une garantie subsidiaire.

La contribution de l’action en responsabilité engagée contre les personnes publiques à la protection des droits fondamentaux mérite pourtant l’attention : elle existe ; elle n’est pas négligeable ; elle pourrait encore s’affirmer. Afin de rendre compte de la richesse de ce thème, deux focales seront successivement mobilisées. Il s’agira d’abord d’appréhender le rôle que joue ou que pourrait jouer l’action en responsabilité dans la garantie des droits fondamentaux. Spontanément, elle évoque principalement l’indemnisation de la victime de l’atteinte. Mais en réalité, elle n’épuise pas les fonctions de cette action en responsabilité (I.). Il conviendra ensuite de s’intéresser aux modalités concrètes de cette contribution. A l’origine et comme souvent en droit administratif, le cadre conceptuel de la responsabilité administrative ne sollicite pas les notions de droits subjectifs et encore moins de libertés et de droits fondamentaux. Il est donc proposé de s’intéresser aux conditions de l’insertion de la protection des droits fondamentaux au sein du régime de la responsabilité administrative. Elles déterminent largement la pleine réalisation des fonctions de la responsabilité administrative dans le domaine des libertés (II.).

I. Nature de la protection : les fonctions de la responsabilité administrative

Prima facie, la contribution de l’action en responsabilité administrative à la protection des droits et libertés fondamentaux peut paraître secondaire en comparaison d’autres recours juridictionnels. Ce constat procède d’une lecture restrictive du rôle de la responsabilité administrative qui n’est pensée qu’à travers sa dimension indemnitaire. Or, la nature de la protection qu’elle procure est en réalité plus diverse. Afin d’envisager cette diversité, il convient d’analyser les fonctions de la responsabilité administrative. Ces dernières ont suscité assez peu de travaux spécifiques en comparaison du droit privé[8]. La doctrine privatiste réfléchit de longue date aux fonctions de la responsabilité civile[9] et cette question a été remise à l’agenda par les différents projets de réforme du droit de la responsabilité civile[10]. A côté de sa fonction compensatoire, les auteurs insistent en particulier sur sa fonction « normative »[11]. Il est donc proposé d’éclairer la contribution de la responsabilité administrative à la protection des libertés à l’aune de ses différentes fonctions. Elles ne sauraient être le simple décalque des fonctions de la responsabilité civile ne serait-ce qu’en raison de la nature du défendeur à l’action (la personne publique) et des missions qu’elles assurent[12]. Par ailleurs, ces fonctions ne s’inscrivent pas toutes dans le même registre : certaines sont tournées vers la victime alors que d’autres concernent plus directement le comportement de l’auteur du fait dommageable ; certaines sont en lien direct avec le règlement d’un litige alors que d’autres le transcendent pour saisir un comportement général de l’administration ; certaines sont proprement juridiques alors que d’autres sont plutôt politico-sociales. Leur ordonnancement est donc malaisé. De manière imparfaite, nous distinguerons ces fonctions en rapport direct avec une affaire et ses fonctions générales

A. Fonctions in casu

Les fonctions in casu de la responsabilité administrative s’entendent de celles qui sont directement en lien avec le litige dont le juge est saisi. Elles illustrent toutes à leur manière une modalité de la protection des droits et libertés fondamentaux.

1. Fonction indemnitaire

La réparation du préjudice subi par la victime d’une atteinte à un droit fondamental est la plus évidente des fonctions de la responsabilité administrative dans le domaine qui nous intéresse. Dès lors qu’elle intervient en aval de l’atteinte, autrement dit a posteriori, l’action en responsabilité est souvent considérée comme subsidiaire par rapport aux autres recours juridictionnels[13]. Le référé-liberté, et parfois le référé-suspension, permettent de prévenir la réalisation de l’atteinte ou de la faire cesser ; le recours pour excès de pouvoir peut conduire à l’annulation d’un acte qui emporte une telle atteinte. Et Hafida Belrhali[14] de rappeler que si l’arrêt Benjamin du 19 mai 1933 figure au nombre des grands arrêts de la jurisprudence administrative, l’arrêt condamnant la commune de Nevers à indemniser le conférencier rendu trois ans plus tard[15], n’a pas connu la même notoriété. Cette subsidiarité est d’autant plus avérée que notre époque valorise les recours préventifs. La réforme des référés administratifs issue de la loi du 30 juin 2000 illustre un phénomène plus général.

Pour autant, cette fonction indemnitaire ne doit pas être négligée. Pour subsidiaire qu’elle soit, elle se situe aussi dans un rapport de complémentarité avec les autres voies de recours. Hafida Belrhali a procédé à un recensement des nombreux atouts dont bénéficie l’action en responsabilité par rapport aux autres recours juridictionnels[16]. Comme l’illustre toute une série de contentieux, elle est susceptible d’apporter un complément utile à d’autres voies de recours. Cette idée est nettement formulée par la Cour EDH[17], par exemple dans ses arrêts relatifs aux traitements inhumains et dégradants infligés aux détenus : « selon la jurisprudence de la Cour en matière de conditions de détention, les exigences combinées des articles 13 et 3 impliquent l’existence de remèdes préventifs et compensatoires qui doivent coexister de façon complémentaire »[18]. Ce rôle est particulièrement important lorsque les autres voies de recours ne sont pas en mesure d’assurer une protection efficace. Ce constat peut être illustré de deux manières. On pense d’abord à la situation des droits de solidarités (ou droits-créances) tels que le droit au logement et le droit à l’éducation, qui supposent la mise en œuvre de véritables politiques publiques. En présence d’une carence de l’administration à pourvoir à ces exigences, les recours préventifs ont souvent montré leurs limites. Le juge administratif est traditionnellement réticent à reconnaitre l’invocabilité directe des normes qui supportent ces droits[19]. Le juge du référé-liberté estime en sus qu’il n’est pas dans son office d’enjoindre à l’administration de prendre « des mesures d’ordre structurel reposant sur des choix de politique publique »[20]. Et quand bien même ces recours existent, comme en matière de DALO, ils ne suffisent pas à garantir l’effectivité du droit en question, ne serait-ce qu’en l’absence de ressources suffisantes. L’action en responsabilité vient alors suppléer, dans une certaine mesure, l’impuissance des autres voies de recours. Cette complémentarité est également très nette dans le domaine des atteintes au droit à un délai raisonnable de jugement. Sa violation n’est pas de nature à justifier l’annulation de la procédure viciée devant les juridictions administratives de telle sorte que l’action en responsabilité est la seule voie de recours ouverte aux justiciables pour faire valoir leurs droits[21].

2. Fonction de cessation de l’illicite

En droit privé, l’action en responsabilité tend également à assurer une fonction de cessation de l’illicite. Elle cible alors la cessation de l’acte illicite à l’origine d’un dommage à venir ou déjà survenu plutôt qu’elle ne vise la réparation dudit dommage. L’action en cessation de l’illicite a suscité de multiples débats au sein de ladite doctrine[22]. La question s’est posée de son rattachement à la responsabilité civile ou encore de son autonomie par rapport à la réparation en nature. En dernier lieu, les projets de réforme de la responsabilité civile l’ont clairement située dans la dépendance de la responsabilité civile et lui ont attribuée un rôle préventif. En ce sens, l’article 1260 de l’avant-projet de la chancellerie rendu public le 13 mars 2017 est rédigé de la manière suivante : « En matière extracontractuelle, indépendamment de la réparation du préjudice éventuellement subi, le juge peut prescrire les mesures raisonnables propres à prévenir le dommage ou faire cesser le trouble illicite auquel est exposé le demandeur ». Ce projet réplique une action qui existe en matière de préjudice écologique depuis 2016 (art. 1252 Code civil).

Il n’est bien sûr pas question de transposer telle quelle cette construction du droit privé qui, à certains égards, peut surprendre le lecteur administrativiste. Elle conduit en effet à agréger à l’action en responsabilité des procédures, les procédures de référés en particulier, qui ne se situent pas dans la dépendance de la responsabilité en droit administratif. Il reste néanmoins que l’action en responsabilité administrative est également susceptible d’assurer une fonction de cessation de l’illicite, et pour ce qui nous concerne, de cessation d’une atteinte illicite à un droit fondamental. Nous faisons ici référence à la jurisprudence qui s’est développée à partir de 2015 par laquelle le juge du plein contentieux s’est autorisé à prononcer une injonction de faire cesser le trouble à l’origine d’un dommage. Il en ressort que « lorsque le juge administratif statue sur un recours indemnitaire tendant à la réparation d’un préjudice imputable à un comportement fautif d’une personne publique et qu’il constate que ce comportement et ce préjudice perdurent à la date à laquelle il se prononce, il peut, en vertu de ses pouvoirs de pleine juridiction et lorsqu’il est saisi de conclusions en ce sens, enjoindre à la personne publique en cause de mettre fin à ce comportement ou d’en pallier les effets »[23]. Cette jurisprudence s’est d’abord développée en matière de dommages de travaux publics et donc en présence d’atteintes aux biens[24] et, – sur la base de l’article 1252 du Code civil -, en matière environnementale[25]. Surtout, elle a vocation à jouer en cas de carence dommageable et systémique de l’Etat dans la protection des droits fondamentaux. Aussi le Conseil d’Etat s’est-il récemment attaché à en canaliser le déploiement dans son arrêt Amnesty international en précisant qu’il « ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire »[26].

3. Fonction punitive

L’idée que l’action en responsabilité est susceptible d’avoir une dimension punitive est également classique en droit privé. Elle n’est pas non plus dénuée d’ambiguïté dès lors que certains auteurs en déduisent l’existence de la seule exigence d’une faute pour engager la responsabilité, que d’autres la perçoivent derrière la réparation du préjudice moral et que d’autres encore la subordonnent au dépassement par le juge de la seule réparation intégrale du préjudice[27]. Les différents projets de réforme de la responsabilité civile élaborés depuis une dizaine d’années envisagent tous de lui donner une place pour sanctionner les fautes lucratives soit sous la forme de dommage et intérêts punitifs soit par la mise en place d’un régime d’amende civile.

L’existence d’une fonction punitive de la responsabilité administrative est plus difficilement perceptible[28]. R.-E Charlier[29] et Ch. Eisenmann[30] en excluaient d’ailleurs le principe même. En réalité il est possible de transposer ici les hésitations privatistes. La dimension punitive peut d’abord être inférée de la faute de l’administration de telle sorte que l’engagement de la responsabilité de l’administration pour faute pourrait être comprise comme une sanction à son égard[31]. Pour autant, il semble plus pertinent de s’en tenir à une conception plus stricte, – plus juridique pourrait-on dire -, de la fonction punitive. L’action en responsabilité pourrait assurer une telle fonction dès lors que le montant des dommages et intérêts prononcés par le juge est déterminé au moins en partie en considération de la nature du fait dommageable (fautif ou non, gravité de la faute). L’hypothèse la plus évidente serait celle dans laquelle le juge accorde des dommages et intérêts qui excèdent ce qui est nécessaire à la réparation intégrale du préjudice subi par la victime. Définie comme telle, il n’est pas aisé d’en identifier des manifestations dans la jurisprudence administrative. Le juge administratif semble réservé à l’idée que l’action en réparation dégénère en recours en déclaration de responsabilité : « Stigmatiser, pour la forme ou pour l’exemple, n’entre pas dans ses prérogatives » a relevé Frédéric Seners[32]. Par ailleurs, le juge administratif est soucieux des patrimoines publics comme l’illustre sa jurisprudence Mergui[33]. Pour reprendre une expression usuelle au sein de la doctrine privatiste, cette fonction punitive, si elle existe, est clandestine. Elle se dissimule derrière la réparation du préjudice moral (infra).

A. Fonctions générales

L’action en responsabilité administrative assure des fonctions qui dépassent le cadre des litiges dont le juge administratif à connaître. Elles ne sont ni juridiques stricto sensu ni immédiates[34].

1. Fonction disciplinaire

Il est assez courant d’évoquer la fonction disciplinaire (ou pédagogique) de la responsabilité administrative[35]. Elle participe de la soumission de l’administration au droit. Elle est parfois envisagée au titre de la fonction punitive de la responsabilité administrative[36]. Cette dimension disciplinaire transparaît à travers la localisation des développements qui sont consacrés à la responsabilité de l’administration dans la plupart des ouvrages de droit administratif. Ils trouvent place dans leur partie relative au contrôle de l’administration aux côtés des autres recours juridictionnels[37]. Cette fonction semble inhérente à la responsabilité pour faute. La faute se définissant comme le manquement de l’administration à une obligation préexistante qui pèse sur elle, la condamnation signifie à l’administration qu’elle a manqué au respect de la légalité et qu’elle est invité à ne pas réitérer ce type de comportement ou de décision. En ce sens, Benoît Delaunay a relevé dans sa thèse que la faute est à la fois un « instrument de discipline de la vie intérieure de l’administration » et un « instrument de discipline de l’action administrative »[38].

2. Fonction « jurislative »

Cette fonction, en lien avec la précédente, exprime l’idée que l’action en responsabilité peut inciter l’administration à prendre les initiatives qui s’imposent pour mettre fin à des manquements récurrents. Elle est susceptible de se donner à voir en particulier dans l’hypothèse d’atteintes systémiques aux droits fondamentaux. Le risque de condamnations multiples et onéreuses est de nature à conduire les collectivités publiques à prendre les mesures nécessaires pour que ne se reproduisent pas ou ne perdurent pas des atteintes illégales et nombreuses à un droit ou à une liberté fondamentale. Ainsi, il est évident que le risque d’une multiplication des actions en responsabilité engagées contre l’Etat au titre de la violation du droit à un délai raisonnable de jugement n’est pas sans lien avec les différentes initiatives prises par l’Etat à partir des années 1990 pour réduire les délais de jugement devant les juridictions administratives. Le paradoxe étant que ces réformes ont souvent eu un effet délétère pour les droits des justiciables (développement du juge unique et du ministère d’avocat, limitation de l’appel, etc.). Le même cercle « vertueux » a vocation à se déployer lorsque est en cause la carence fautive de l’Etat à assurer la garantie des droits de solidarité. Il n’est pas douteux que la multiplication des condamnations de l’État à indemniser les détenus au motif qu’ils ont été soumis à des conditions de détention contraires à la dignité, les enfants handicapés privés d’accès à la scolarité ou encore les familles éligibles au DALO qui ne se sont pas vues proposer une offre de relogement, sont de nature à l’inciter à prendre les mesures et à consacrer les budgets nécessaires pour pourvoir à ces exigences fondamentales. La vigueur de cette fonction de la responsabilité administrative est toutefois dépendante des pratiques du juge administratif en matière d’indemnisation (infra).

Cette fonction « jurislative » est en voie d’être renouvelée et d’acquérir une nature pleinement juridique avec le développement du pouvoir d’injonction du juge de la responsabilité précédemment mentionné au titre de la fonction de cessation de l’illicite (supra). Dès lors qu’il est question de stigmatiser une carence systémique et préjudiciable, le juge se trouve désormais en situation d’enjoindre à l’administration de prendre des mesures de portée générale afin qu’il y soit mis fin avec les réserves déjà relevées[39].

3. Fonction recognitive

L’action en responsabilité administrative joue également un rôle recognitif en ce que le constat d’une faute de l’administration exprime urbi et orbi que l’Etat a manqué à ses obligations. Elle est particulièrement prégnante lorsque tout en tout en reconnaissant ladite faute, le juge n’accorde que des dommages et intérêts symboliques voir se refuse à accorder une indemnisation aux victimes. C’est dans le domaine des persécutions de masse qu’elle prend tout son sens. Emilie Barbin a mis en valeur cette dimension symbolique tout en s’interrogeant sur les voies les plus adéquates pour assurer cette reconnaissance[40]. Il n’est pas sûr que l’action en responsabilité, et donc une reconnaissance par voie juridictionnelle, soit la mieux à même de pourvoir aux objectifs poursuivis. Du moins porte-t-elle moins qu’une reconnaissance par des autorités politiques (loi d’amnistie, régimes législatifs d’indemnisation)[41]. En droit français, l’une des expressions les plus évidentes de cette fonction recognitive est l’avis contentieux Hofmann-Glemane[42]. A cette occasion, le Conseil d’Etat réaffirme d’un côté qu’en sanctionnant « l’illégalité manifeste de ces actes qui, en méconnaissance des droits fondamentaux de la personne humaine tels qu’ils sont consacrés par le droit public français, ont établi ou appliqué une telle discrimination, les dispositions de l’ordonnance du 9 août 1944 ont nécessairement admis que les agissements d’une exceptionnelle gravité auxquels ces actes ont donné lieu avaient le caractère d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat ». De l’autre, il considère que les différentes mesures prises par l’Etat « doivent être regardées comme ayant permis, autant qu’il a été possible, l’indemnisation, des préjudices de toute nature causés par les actions de l’Etat qui ont concouru à la déportation ». En conséquence, des juridictions du fond ont pu rejeter un certain nombre d’actions indemnitaires[43].

II. Mise en œuvre de la protection : l’action en responsabilité administrative

La première partie de ce travail a permis d’identifier les différentes facettes de la contribution de l’action en responsabilité administrative à la protection des droits fondamentaux. La réalisation de ces fonctions est inégale de telle sorte qu’elle peut être parfois plus virtuelle que réelle. Pour mieux en appréhender le déploiement, il convient de s’intéresser au cadre dans lequel ces fonctions sont censées se réaliser : le régime juridique de la responsabilité administrative. On sait qu’à l’origine, la référence aux droits fondamentaux est étrangère au cadre conceptuel de la responsabilité administrative en droit français. L’objectif est ici de réfléchir à l’adaptation et à l’évolution de ce cadre conceptuel en regard du rôle de la responsabilité administrative dans la protection des droits fondamentaux. Force est de constater que la responsabilité administrative peine à assurer pleinement ses différentes fonctions.

A. Les conditions de l’engagement de la responsabilité

En droit administratif comme en droit civil, l’engagement de la responsabilité est subordonné à la réunion de trois conditions : un fait dommageable, un préjudice et un lien de causalité entre le premier et le second.

1. Le fait dommageable

En droit de la responsabilité civile, la trilogie classique est remise en cause en présence d’atteintes aux droits de la personnalité (droit au respect de la vie privée, droit à l’image, etc.), la Cour de cassation estimant en effet que « la seule constatation de l’atteinte à la vie privée ouvre droit à réparation »[44]. Toutefois, cette émancipation doit être relativisée puisqu’en réalité, cette jurisprudence ne joue qu’en présence d’une atteinte illicite à un tel droit[45]. Elle n’implique donc pas que toute atteinte à un droit de la personnalité ouvrirait droit à réparation, qu’elle serait soumise par principe à un régime de responsabilité sans faute. Tout juste signifie-t-elle que le préjudice moral est alors présumé (infra).

Le droit de la responsabilité administrative se spécifie par la place qu’occupe la responsabilité sans faute en son sein. Il n’est donc pas toujours nécessaire pour la victime de démontrer le caractère fautif du fait dommageable. Pour autant, la réparation de l’atteinte à un droit fondamental ne présente pas d’originalité à cet égard. La lésion d’un droit fondamental n’exclut pas (ni n’impose bien sûr) l’exigence de la preuve d’une faute, voir même d’une faute lourde dans certains cas, pour engager la responsabilité de l’administration. Il peut être ajouté qu’on voit mal comment il pourrait en être autrement. Compte tenu de la diversité des droits fondamentaux, il n’est guère de préjudice qui ne puisse être rattaché de manière plus ou moins directe à l’un ou à l’autre à commencer par le droit au respect de l’intégrité physique et le droit de propriété. Promouvoir un principe de responsabilité sans faute en présence d’atteintes à des droits fondamentaux reviendrait possiblement à faire disparaître l’essentiel de la responsabilité pour faute.

Dans un certain nombre d’hypothèses, les atteintes aux droits fondamentaux sont réparées sur le fondement de la responsabilité sans faute. Il en est ainsi pour certaines atteintes à l’intégrité physique des personnes. On pense aux nombreux cas de responsabilité sans faute fondée sur le risque engendré par l’action de l’administration : utilisation d’armes dangereuses par les forces de l’ordre[46], recours à des méthodes libérales en matière d’exécution des peines[47], etc. De même, les atteintes aux biens et donc au droit de propriété sont souvent réparées sans que la victime n’ait à démonter le caractère fautif du fait dommageable[48]. Quant aux atteintes à la liberté d’entreprendre, elles sont un domaine privilégié de la mise en œuvre de la responsabilité pour rupture d’égalité devant les charges publiques[49]. En dehors de l’application de ces différents régimes de responsabilité sans faute, il incombe à la victime de démontrer le caractère fautif du fait à l’origine du dommage. On sait que le droit administratif s’est appropriée la définition de la faute avancée par Marcel Planiol à la croisée des XIXe et XXe siècles : la faute est un manquement à une obligation préexistante. Il n’est donc pas rare désormais que la faute procède d’une atteinte illicite à un droit fondamental même si elle n’est pas exprimée comme telle. Enfin, il existe encore quelques cas où l’exigence de faute lourde s’applique alors même qu’est en cause une atteinte à un droit fondamental. Il en est ainsi pour les opérations de maintien de l’ordre qui peuvent entraîner des atteintes graves à l’intégrité physiques des personnes[50]. La carence à pourvoir aux exigences relatives à certains droits fondamentaux est néanmoins susceptible d’avoir une influence sur la définition de la faute de l’administration. Le juge administratif fait alors peser sur l’administration ce qui s’apparente à une obligation de résultat plutôt qu’une simple obligation de moyen. Cette solution se donne à voir dans le contentieux du DALO[51] et le contentieux de la scolarisation des enfants handicapés[52] même si elle n’est pas dénuée d’ambiguïté. Elle est de nature à affermir les différentes fonctions de la responsabilité administrative en matière de protection de ces droits, et en particulier ses fonctions indemnitaire, disciplinaire et « jurislative ».

2. Le lien de causalité

Il est possible ici de se concentrer sur les hypothèses assez rares dans lesquelles ce lien de causalité est présumé. Cette présomption est bien sûr de nature à faciliter l’indemnisation de la victime. Il doit être relevé que le juge administratif n’a eu recours au mécanisme présomptif que dans des contentieux mettant en cause des atteintes à l’intégrité physique des personne imputables à une carence de l’Etat : contaminations des patients opérés ayant subi une transfusion de produits sanguins non chauffés[53] ; exposition à l’amiante de salariés sur le lieu de travail[54] ; développement de la sclérose en plaques chez les personnes vaccinées contre l’hépatite B[55].

3. Le préjudice

Comme il a été vu, la réflexion sur les différentes fonctions assurées par la responsabilité administrative dans la protection des droits fondamentaux tourne souvent autour de la question du préjudice, et en particulier du préjudice moral. « La plasticité du préjudice moral [permet] à la responsabilité d’exprimer ses différentes fonctions »[56]. Il en est ainsi de sa fonction punitive, et de manière subséquente de sa fonction disciplinaire. Ce constat est évident en droit privé. Face à l’incapacité supposée de l’argent à assurer la réparation d’un dommage moral, une partie de la doctrine privatiste considère de longue date que les indemnités octroyées au titre du préjudice moral traduisent une autre fonction de la responsabilité civile, la fonction punitive[57]. De même, il a été relevé que la détermination de l’indemnisation versée au titre du préjudice moral est largement définie en considération de la gravité de la faute. Enfin, le préjudice moral semble parfois se confondre avec la faute en présence d’atteintes aux droits de la personnalité puisque « la seule constatation de l’atteinte à la vie privée ouvre droit à réparation »[58]. De manière plus générale, le juge judiciaire mobilise une telle présomption de préjudice (moral) lorsqu’il entend assurer le respect de règles jugées éminentes, en particulier en droit du travail[59] et en droit de la concurrence.

Cette dernière jurisprudence n’est pas sans évoquer des solutions du droit de la responsabilité administrative. En effet, il ressort de la jurisprudence du Conseil d’Etat que la seule atteinte illicite à un certain nombre de droits fondamentaux entraîne per se un préjudice qu’il appartient à l’administration de réparer[60]. Il en est ainsi en présence d’atteintes à la dignité des détenus du fait de leurs conditions d’incarcération[61], au droit à un délai raisonnable de jugement[62] et au droit moral de l’auteur[63]. Plus récemment, le juge administratif s’est inscrit dans les pas de la chambre sociale de la Cour de cassation[64] en jugeant que « la méconnaissance des garanties instituées en matière de durée maximale journalière et hebdomadaire de travail et de durée minimale journalière et hebdomadaire de repos est susceptible de porter atteinte à la sécurité et à la santé des intéressés en ce qu’elle les prive du repos auquel ils ont droit » et que « cette méconnaissance leur cause, par elle-même et quelles que soient leurs conditions de rémunération, un préjudice dont ils peuvent demander la réparation, indépendamment de celle des autres préjudices qu’ils justifieraient avoir subis à raison de cette privation »[65]. Enfin, il résulte de la jurisprudence du Conseil d’Etat que lorsqu’une personne a été reconnue comme prioritaire et comme devant être logée ou relogée d’urgence par une commission de médiation et que le juge administratif a ordonné son logement ou son relogement par l’Etat, « la carence fautive de l’Etat à exécuter ces décisions dans le délai imparti engage sa responsabilité à l’égard du seul demandeur, au titre des troubles dans les conditions d’existence résultant du maintien de la situation qui a motivé la décision de la commission »[66]. Dans ces différentes hypothèses, la seule présence d’une faute, d’un manquement de l’administration à ses obligations, révèle l’existence du préjudice moral. Cette présomption est, semble-t-il, réfragable du moins en matière de délai raisonnable[67] et de DALO[68]. Il reste que toute violation d’un droit fondamental n’entraîne par per se une présomption de préjudice. Une recherche récente relative aux actions en responsabilité consécutifs à des refus illégaux de titre de séjour a ainsi démontré que le juge administratif se refuse à affirmer l’existence d’une présomption de préjudice consécutive à l’atteinte au droit de mener une vie familiale normale[69].

B. La mise en œuvre de la responsabilité administrative

La réalisation des différentes fonctions de la responsabilité administrative dans le domaine de la protection des droits fondamentaux est largement dépendante des modalités de mise en œuvre de cette responsabilité.

1. L’office du juge de la responsabilité

a. La réparation

Lorsque les conditions d’engagement de la responsabilité administrative sont réunies, la victime est en mesure de se prévaloir d’un droit à réparation qui se réalise à travers l’octroi de dommages et intérêts. Selon la formule rituelle, elle aura droit à la réparation intégrale de son préjudice. Cette indemnisation pose a priori peu de difficultés en présence de préjudices patrimoniaux. En revanche, l’application du principe de réparation intégrale est plus délicate lorsque sont en cause des préjudices moraux. Le juge administratif dispose alors d’une importante marge de liberté dans la définition du montant de l’indemnisation due au titre de ce préjudice. Or, comme il a déjà été vu, la réalisation des différentes fonctions de la responsabilité administrative se joue largement sur le terrain de la réparation du préjudice moral. Plus les montants retenus au titre de ce préjudice sont importants, plus elles ont vocation à s’affirmer. Il en est ainsi en particulier des fonctions punitive, disciplinaire et « jurislative ».

Le juge administratif se montre plutôt timoré en la matière. En atteste par exemple la modestie du montant des indemnités octroyées aux détenus exposés à des conditions de détention indignes. La Cour EDH a d’ailleurs eu l’occasion de condamner la France pour violation de l’article 13 de la CEDH (droit à un recours effectif) combiné avec son article 3, en raison de la faiblesse du montant de l’indemnisation allouée à un détenu exposé à des conditions de détention indignes et de la mise à sa charge des frais d’expertise[70]. De son côté, Hafida Belrhali a déjà eu l’occasion de déplorer le manque de générosité du juge administratif dans l’évaluation des dommages et intérêts dans le contentieux du DALO[71] : « 250 € sont en principe attribués par le juge administratif par année et par personne composant le foyer du demandeur ». A l’inverse, le juge administratif se montre moins chiche au sein du contentieux de la scolarisation des enfants handicapés[72]. Il est possible de s’interroger sur le décalage des pratiques indemnitaires du juge administratif entre des contentieux qui présentent pourtant des similarités, en ce qu’ils mettent en cause la carence de l’administration à pourvoir à certaines exigences fondamentales. On peut imaginer que le juge est sensible à l’impact budgétaire de ces contentieux, les deux premiers (détenus et DALO) étant plus développés que le troisième (enfants handicapés). Le plus gênant est que ces jurisprudences laissent aussi entrevoir une forme de hiérarchisation des victimes. D’un côté, les détenus et les demandeurs de logement, souvent de nationalité étrangère ; de l’autre les enfants handicapés. Nonobstant les véritables raisons de cette distorsion, il est bien évident qu’elle n’est pas sans effet sur l’aptitude de la responsabilité administrative à assurer ses différentes fonctions à l’égard de la protection des droits fondamentaux. La faiblesse des montants octroyés dans certains domaines sape en particulier ses fonctions punitive et « jurislative ».

b. L’injonction

Comme on le sait, l’indemnisation n’épuise plus l’office du juge administratif de la responsabilité. A côté de la condamnation à verser des dommages et intérêts, le juge administratif est désormais en mesure d’enjoindre à la personne publique en cause de mettre fin au comportement dommageable ou d’en pallier les effets (supra). La responsabilité administrative est donc susceptible, à l’instar de son homologue civile, d’assurer une fonction de cessation de l’illicite. Ce nouveau pouvoir a été mobilisé dans un premier temps dans des contentieux relatifs à des dommages aux biens. Dans ses conclusions sur l’arrêt Syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill[73], Gilles Pélissier avait envisagé son application dans des contentieux impliquant plus directement les droits fondamentaux en avançant l’exemple suggestif des conditions de détention indignes : « le détenu, qui peut obtenir la réparation du préjudice moral que lui cause la faute de l’administration qui le détient dans des conditions indignes attentatoires à la dignité humaine, pourra non seulement […] obtenir l’indemnisation de ce préjudice […] mais aussi une injonction de prendre des mesures qui permettraient de les améliorer, éventuellement en indiquant précisément celles qui peuvent l’être immédiatement ». La suite a démontré le rôle que pourrait jouer ce pouvoir d’injonction en présence d’une carence systémique de l’administration à mettre fin à la violation de droits fondamentaux. Le Conseil d’Etat s’est efforcé récemment de préciser les conditions de sa mise en œuvre à l’occasion d’une action de groupe tendant à faire cesser les contrôles d’identité au faciès[74]. Ce vade mecum comporte de nombreux verrous de nature à cantonner ce pouvoir d’injonction : les mesures réclamées doivent relever de la compétence du juge administratif et « en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire ». Par ailleurs, l’éventuel manquement de l’Etat s’apprécie au regard « de la portée de l’obligation qui pèse sur la personne morale concernée, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l’exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l’obligation, dont elle devrait se doter ». L’action des plusieurs associations visant à ce qu’il soit enjoint à Etat de faire cesser la pratique généralisée sur l’ensemble du territoire national de contrôles d’identité discriminatoires fondés sur les caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée des personnes contrôlées s’est heurtée à ce cadre restrictif. Il en a été de même plus récemment de l’action formée par plusieurs associations devant le Tribunal administratif de Paris tendant à ce que le juge enjoigne à l’Etat de prendre différentes mesures afin de mettre un terme à l’ensemble de ses carences en matière hospitalière en Ile-de-France, carences de nature à porter atteinte au principe constitutionnel de protection de la santé et au droit de toute personne malade au respect de sa dignité et à recevoir les traitements les plus appropriés[75].

2. L’action en responsabilité : l’action de groupe

Il n’est pas question de revenir ici sur les différents aspects de l’action en responsabilité. Il est toutefois l’un d’eux qui mérite une attention particulière : il s’agit de l’action de groupe. En effet, cette création de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème pourrait devenir un instrument important de la réalisation des différentes fonctions de la responsabilité administrative. Cette action concerne en priorité les atteintes à certains droits fondamentaux puisque le législateur a fait le choix d’en restreindre le champ matériel (L. 77-10-1 CJA) à la lutte contre les discriminations, à la protection des données personnelles, à la défaillance des produits de santé et aux atteintes à l’environnement. L’article L. 77-10-3 du Code de justice administrative prévoit qu’une telle action peut être engagée lorsque « plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, subissent un dommage causé par une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, ayant pour cause commune un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles ». Elle « peut être exercée en vue soit de la cessation du manquement […] soit de l’engagement de la responsabilité de la personne ayant causé le dommage afin d’obtenir la réparation des préjudices subis, soit de ces deux fins ».

Il est bien évident qu’une telle action est de nature à affermir les fonctions de la responsabilité administrative dans le domaine de la protection des droits fondamentaux à différents égards. Sa dimension collective pourrait permettre de renforcer les fonctions punitive et « jurislative » de la responsabilité administrative. En agrégeant les victimes, elle pourrait en effet faire peser sur l’administration des contraintes importantes ne serait-ce que sur le plan budgétaire voir matériel. Elles ne peuvent qu’inciter l’administration à prendre les initiatives nécessaires pour faire cesser les atteintes et empêcher leur réitération. Par ailleurs, une telle action peut aussi avoir pour objectif la cessation du manquement qui en est à l’origine et donc la cessation de l’illicite. C’est d’ailleurs à l’occasion d’une action de groupe portant sur les contrôles d’identité au faciès que le Conseil d’Etat s’est évertué à préciser la portée du pouvoir d’injonction du juge du plein contentieux[76].

Pour l’heure, le bilan des actions de groupe devant le juge administratif est décevant. Dix actions de groupe ont été engagées jusque-là et aucune d’entre elles n’a été accueillie jusque-là[77]. Comme souvent, l’aptitude de cette nouvelle action à contribuer à la pleine réalisation des fonctions de la responsabilité en matière de protection des droits fondamentaux dépendra surtout de la bonne volonté du juge administratif.

 

 

[1] Pour une approche théorique, V. Champeil-Desplats, Théorie générale des droits et libertés. Perspective analytique », Dalloz, À droit ouvert, 2019, p. 278 et s.

[2] A. Jacquemet-Gauché, « La protection des droits fondamentaux par le recours en responsabilité en Allemagne », in J. Travard (dir.), La protection des droits fondamentaux par le recours en responsabilité, Mare & Martin, coll. Droit public, 2023, p. 63.

[3] H. Belrhali, « La responsabilité administrative aux services des droits de l’homme », in M. Mathieu (dir.), Droit naturel et droit de l’homme, PUG, 2011, p. 359. De la même auteure, « Responsabilité administrative et protection des droits fondamentaux », AJDA 2009/25 p. 1337.

[4] En dernier lieu : Dossier « Le contentieux indemnitaire DALO », RDSS 2021/4 p. 579

[5] Par ex. Th. Bompard, note sous CE, 8 avril 2009, Laruelle, RDP 2010/1 p. 197. En dernier lieu, CE, 7 nov. 2024, n°465886, Rec. t.

[6] G. Jèze, « Les libertés individuelles », Annuaire de l’Institut international de droit public, PUF, Paris, 1929, p. 162.

[7] A commencer bien sûr par Jean Rivero, « Le Huron au Palais-Royal ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir », D. 1962,Ch.37.

[8] Toutefois mais dans des registres différents : D. de Béchillon, « Les fonctions de la responsabilité administrative » in AFDA (dir.), La responsabilité administrative, LexisNexis, Coll. Colloques et débats, T. 38, 2013, p. 3 ; D. Lochak, « Réflexion sur les fonctions sociales de la responsabilité administrative », in Le droit administratif en mutation, PUF, CURAPP, 1993 p. 275 ; Ch. Eisenmann, « Sur le degré d’originalité du régime de la responsabilité extra-contractuelle des personnes (collectives) publiques », JCP 1949,I, 751. Et récemment, A. Jacquemet-Gauché (dir.), Dépasser la fonction indemnitaire du droit de la responsabilité administrative, IFJD, coll. colloques & essais, 2023.

[9] Déjà en son temps : B. Starck, Essai d’une théorie générale de la responsabilité civile considérée en sa double fonction de garantie et de peine privée, Rodstein, 1947.

[10] Sur l’avant-projet de réforme présenté par la chancellerie : Fl. Hermite, « Présentation du projet de réforme du Code civil », Rev. Lam. Dr. civ. 2017, suppl. n°152, p. 23.

[11] N. Fournier de Crouy, « Intensification de la fonction normative de la responsabilité civile – Propos introductifs », Lexbase Hebdo édition privée 2020/827.

[12] Pour une comparaison des fonctions respectives de l’action en responsabilité dans les deux branches du droit : J. Antippas, Pour un droit commun de la responsabilité civile des personnes privées et publiques, Dalloz, Essai, 2021, p. 101 et s.

[13] Ex. : C. Meurant, « Le recours en responsabilité et les droits fondamentaux des étrangers », in J. Travard (dir.), op. cit. p. 155.

[14] H. Belrhali, « La responsabilité administrative aux services des droits de l’homme », préc.

[15] CE, 3 avr. 1936, Syndicat d’initiative de Nevers et Benjamin, Rec. p. 453.

[16] « La protection des droits fondamentaux par le droit de la responsabilité administrative », in J. Travard (dir.), op. cit., p. 33.

[17] L. Robert, « Le recours en responsabilité dans la jurisprudence de la Cour EDH. La subsidiarité au service de l’efficacité », in J. Travard (dir.), op. cit., p. 45.

[18] CEDH, 19 nov. 2020, Barbotin c. France, n°25338/16.

[19] CE ord. 3 mai 2002, Association de réinsertion sociale du Limousin, Rec. p. 168 ; CE ord., 8 sept. 2005, Ministre de la Justice / Bunel, Rec. p. 388.

[20] CE, 28 juill. 2017, Section française de l’OIP, n°410677.

[21] CE Ass., 28 juin 2002, Garde des Sceaux / Magiera, Rec. p. 248.

[22] Sur ces débats, voir C. Bloch, La cessation de l’illicite. Recherche sur une fonction méconnue de la responsabilité civile, Dalloz, Nouvelle bibliothèque des thèses, 2008 ; C. Sintez, La sanction préventive en droit de la responsabilité civile, Dalloz, Nouvelle bibliothèque des thèses, 2011

[23] CE, 27 juill. 2015, M. Baey / Commune d’Hébuterne, n°367484, Rec. p. 285.

[24] CE, 18 mars 2019, Commune de Chambéry, n°411462 ; CE Sect., 6 déc. 2019, Syndicat des copropriétaires du Monte Carlo Hill, n°417167.

[25] TA Paris, 3 févr. 2021, Association Oxfam France, n° 1904967 ; TA Paris, 14 oct. 2021, n° 1904967 ; TA Paris, 22 déc. 2023, n° 23211828/4-1.

[26] CE Ass., 11 oct. 2023, Amnesty International France et a., n°454836, Rec.

[27] Sur ce débat, Cl. Grare, Recherches sur la cohérence de la responsabilité délictuelle. L’influence des fondements de la responsabilité sur la réparation, Dalloz, Nouvelle Bibliothèque de Thèses, 2005, n°155 et s.

[28] En ce sens, J. Travard, La victime et l’évolution de la responsabilité administrative extracontractuelle, Mare & Martin, Droit public, Bibliothèque des thèses, 2013, n°738 et s.

[29] « Les effets de la hausse des prix dans la responsabilité civile et administrative », JCP 1947,I,650.

[30] Art. préc.

[31] B. Delaunay, La faute de l’administration, LGDJ, Biblio. Dr. public, 2007, n°264 et s ; H. Belrhali, Responsabilité administrative, LGDJ, Manuel, 3^e éd., 2024, n°53-54 ; A. Frank, Le droit de la responsabilité administrative à l’épreuve des fonds d’indemnisation, L’Harmattan, Logiques juridiques, 2008, p. 208 et s.

[32] Concl. sur CE, 29 déc. 2004, Caberia, AJDA 2005/8 p. 443.

[33] CE Sect. 19 mars 1971, n°79962.

[34] En ce sens, Ch. Eisenmann, art. préc.

[35] S. Brimo, « Pour la valorisation de la fonction préventive du juge de la responsabilité administrative. L’exemple des contentieux sanitaires et sociaux », in A. Jacquemet-Gauché (dir.), op. cit., p. 67.

[36] Ex. : A. Frank, op. cit., n°505 et s.

[37] Ex. : B. Plessix, Droit administratif général, LexisNexis, 5^e éd., 2024.

[38] Op. cit.

[39] CE Ass., 11 oct. 2023, préc.

[40] E. Barbin, « La réparation des préjudices historiques : une comparaison franco-brésilienne », in J. Travard (dir.), op. cit., p. 81.

[41] En ce sens, J. Travard, op. cit., p. 542 et s.

[42] CE, Sect., Avis, 16 févr. 2019, 315499.

[43] Ex. : CAA Lyon, 10 déc. 2009, n°07LY01621.

[44] Cass. civ. 1, 5 nov. 1996, n°94-14.798, Bull. I n°378.

[45] X. Dupré de Boulois, « La présomption de préjudice : un élément du régime juridique des droits fondamentaux ? », RDLF 2012 chron. n°10.

[46] CE Ass., 24 juin 1949, Lecomte et Daramy, Rec. p. 307.

[47] CE, 2 déc. 1981, Theys, n°25861.

[48] Ex. : CE, Sect., 13 juill. 1965, Arbez-Gindre, Rec., p. 442 ; CE, Sect., 3 juill. 1998, Bitouzet, n° 158592, p. 288.

[49] Ex. : CE sect, 22 févr. 1963, Commune de Gavarnie, Rec. p. 113 ; CE Ass., 14 janv. 1938, Soc. des produits laitiers La Fleurette, Rec. p. 25.

[50] CE, 31 mai 2024, n°468316, Rec.

[51] CE 13 juill. 2016, n°382872. Également, P. Nguyên Duy, « Le contentieux du DALO indemnitaire devant le Conseil d’État », RDSS 2021 p. 598.

[52] CE, 8 avr. 2009, Laruelle, n°311434, p. 136 ; CAA Nancy, 23 juin 2020, n°18NC02607.

[53] CE Ass., 9 avr. 1993, D., G., B., Rec. p. 110.

[54] CE. Ass., 3 mars 2004, Bourdignon, n°241153.

[55] CE Ass., 9 mars 2007, Schwartz, n°267635.

[56] H. Gali, Le préjudice moral. Étude de droit de la responsabilité, Dalloz, Nouvelle bibliothèque des thèses, 2021, n°222

[57] R. Demogue, Les notions fondamentales du droit privé, Rousseau, 1911, p. 190.

[58] Cass. civ. 1, 5 nov. 1996, préc. Égal. : Cass. soc., 20 mars 2024, n°22-19.153.

[59] M. Véricel, « Vers le retour du préjudice nécessaire », Dr. soc. 2022/7-8 p. 647.

[60] Ch. Paillard, « Droits fondamentaux et présomption de préjudice en droit de la responsabilité administrative », RDLF 2013 chron. n°16

[61] CE, 13 janv. 2017, n°389711.

[62] CE, 19 oct. 2007, Blin, Rec. T. p. 1066.

[63] CE, 27 avr. 2011, Commune de Nantes, n°314577.

[64] Cass. soc., 26 janv. 2022, n° 20-21.636, Bull.

[65] CE, 18 juin 2024, n° 463484, Rec.

[66] CE, 16 déc. 2016, n°383111.

[67] CE Sect., 2 juillet 2009, Ville de Brest, n°295653.

[68] CE 26 avr. 2018, n°408373.

[69] M. Benigni, « Du prix de l’atteinte à la vie privée et familiale : le contentieux indemnitaire des titres de séjour », Dr. adm. 2020/3 Etu. 4.

[70] CEDH, 19 nov. 2020, Barbotin / France, n°25338/16.

[71] « 250 € par an et par personne : une chance pour le DALO ? », RDSS 2021/4 p. 632.

[72] V. L’Hôte, « La responsabilité de l’Etat du fait de l’absence de scolarisation des enfants handicapés », in J. Travard (dir.), op. cit. p. 139.

[73] RFDA 2020/1 p. 121.

[74] CE Ass., 11 oct. 2023, préc.

[75] Egal., TA Paris, 6 juin 2024, Asso. Collectif inter-hopitaux, n° n°2222852/6-3, AJDA 2024/22 p. 1193.

[76] CE Ass., 11 oct. 2023.

[77] https://www.conseil-etat.fr/vos-demarches/je-suis-un-particulier/actions-collectives