Reconnaissance du handicap et effectivité des droits, dix ans d’application de la loi Handicap

La loi du 11 février 2005 portait la promesse d’une transformation majeure de la société, par la reconnaissance d’une définition moderne et complète du handicap, la proclamation de différents droits fondamentaux visant à garantir l’autonomie et la citoyenneté des personnes handicapées et la mise en place d’institutions spécifiques facilitant l’accès effectif aux droits. Dix ans après, son bilan doit pourtant être nuancé : la définition du handicap demeure équivoque, du fait de la superposition de notions et régimes juridiques différents, et les droits proclamés sont souvent ineffectifs, en raison de la complexité tout à la fois des critères d’éligibilité et des procédures administratives et contentieuses. Au point que, à travers le bilan tenté ici des réalisations issues de la loi de 2005, c’est bien la portée de toute une « politique des droits » en matière sociale qui pourrait être étudiée.

Diane Roman est Professeure de droit à l’Université François-Rabelais, Tours et membre de l’Institut Universitaire de France

A l’heure d’un premier bilan, dix ans après l’adoption de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, aborder la question de l’effectivité des droits liés à la reconnaissance du handicap est, à plusieurs titres, une gageure.

D’abord, car évaluer l’effectivité des droits est en soi une question complexe. Assurer leur l’effectivité reviendrait à « Donner aux droits force de loi », selon les mots d’une campagne lancée par Amnesty international, il y a quelques années. Car il s’agit là d’une question devenue centrale dans la réflexion juridique ¹. Comme le note J. Commaille, « le droit et l’action publique (comme nouvelle forme de politique publique) ne se justifient plus que par leurs résultats » ² . Mais encore faut-il s’accorder sur le sens à donner à cette recherche d’effectivité. On peut, avec Véronique Champeil-Desplats, « s’accorder sur le fait que cette notion renvoie à la question générale du passage du devoir être à l’être ou, en d’autres termes, de l’énoncé de la norme juridique à sa concrétisation ou à sa mise en œuvre dans le monde » ³. La notion d’effectivité des droits fondamentaux renvoie ainsi à l’idée d’observation et de respect de la norme énonciatrice du droit. Différents écrits ont montré que l’étude de l’effectivité des droits fondamentaux peut résulter d’une utilisation combinée et comparée de différents concepts ⁴. Plus précisément, l’analyse de l’effectivité des droits fondamentaux conduit à s’interroger sur quatre questions. Celle, premièrement, de la validité des droits : des droits sont-ils proclamés, et quelles conséquences tirer de cette proclamation, ou absence de proclamation, de droits ? Celle, deuxièmement, de l’opposabilité de ces droits, qui renvoie à leur mise en œuvre : les droits garantis bénéficient-ils de voies de droit permettant d’en obtenir le respect ? en d’autres termes, la question de l’opposabilité rejoint celle de la justiciabilité des droits. Celle, troisièmement, de l’efficience des droits fondamentaux. L’efficience est une qualité attachée à une action « qui produit un effet ». En d’autres termes, il s’agit de s’intéresser ici aux effets produits par les droits fondamentaux et leur irruption dans la hiérarchie des normes. Enfin, une quatrième question se pose : celle de l’efficacité des droits. L’efficacité se dit d’une chose qui produit l’effet attendu, qui exerce une action proportionnée aux finalités escomptées ⁵. La question se déplace alors vers l’évaluation des résultats obtenus, par rapport aux objectifs attendus.

Appliquée aux règles relatives au handicap, la grille d’analyse trouve une pleine application. En effet, l’ambition de la loi du 11 février 2005 était de reconnaître des droits nouveaux aux personnes en situation de handicap. « Fondé sur les principes généraux de non-discrimination et de libre choix par chacun de son projet de vie » ; le projet de loi était présenté comme « permett(ant) de garantir l’égalité des droits et des chances pour les personnes handicapées » et de renforcer l’accessibilité, non seulement des lieux et des espaces publics, mais aussi des prestations, avec la création des maisons départementales du handicap censées être des guichets uniques facilitant l’accès aux droits. L’accent était ainsi mis par le texte sur la proclamation de droits et leur opposabilité. Mais quid de leur efficience et de leur efficacité ? Si le point de départ était bien la reconnaissance de droit, dix ans plus tard, la situation semble dominée par la complexité : complexité de la notion juridique de handicap, d’abord (1) ; complexité de l’accès au droit, ensuite (2) ; complexité de l’accès au juge enfin (3).

I. La complexité de la notion juridique de handicap

Un des grands mérites de la loi de 2005 est d’avoir posé une définition juridique du handicap. Constitue un handicap, au sens du droit français ⁶, toute limitation d’activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d’une altération substantielle, durable ou définitive d’une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d’un polyhandicap ou d’un trouble de santé invalidant ⁷. La définition posée par la loi de 2005 et codifiée au Code de l’action sociale et des familles est ainsi à la fois médicale et sociale, renvoyant à la limitation des possibilités d’interaction d’un individu avec son environnement, causée par une déficience provoquant une incapacité, permanente ou non ⁸.

Cette définition doit toutefois coexister avec d’autres, notamment au sens européen et international. Ainsi, la Convention internationale sur les droits des personnes handicapées (CIDPH), adoptée le 13 décembre 2006 par l’Assemblée générale des Nations Unies, définit le handicap comme une situation résultant de l’interaction entre une personne présentant une incapacité et diverses barrières pouvant faire obstacle à sa pleine et effective participation à la société sur la base de l’égalité avec les autres ⁹.

Mais surtout elle doit coexister en droit interne avec des notions voisines, desquelles elle se différencie. En premier lieu, celle d’infirmité, historiquement posée par la loi du 14 juillet 1905 relative à l’assistance obligatoire aux vieillards, aux infirmes et aux incurables privés de ressources. La notion d’infirmité renvoie à une cause d’altération des fonctions et s’apprécie en elle-même, indépendamment de ses conséquences. Sa connotation dépréciative fait qu’elle n’est guère plus utilisée ¹⁰.  La notion de handicap ne doit pas non plus être confondue avec celle d’incapacité, qui relève d’une appréciation juridique et place la personne – handicapée ou non – sous un régime juridique protégé ¹¹ et se rapproche de celle de vulnérabilité ¹². Enfin, handicap et dépendance doivent être distingués, en raison du choix fait par le législateur français de distinguer la prise en charge du grand âge et celle du handicap. La dépendance, définie par opposition à l’autonomie, s’apprécie par rapport à l’âge de la personne, et renvoie à la situation des personnes âgées qui «ont besoin d’une aide pour l’accomplissement des actes essentiels de la vie ou dont l’état nécessite une surveillance régulière» ¹³. Elle est évaluée selon une grille nationale pour l’attribution de l’allocation personnalisée d’autonomie ¹⁴. Toutefois, un parallèle est souvent construit entre la situation des personnes âgées en perte d’autonomie et celles de personnes en situation de handicap ¹⁵.

En revanche, la notion de handicap se rapproche davantage de celle d’inaptitude et d’invalidité. Comme le remarque la doctrine, l’examen de la jurisprudence relative à la protection de la santé des travailleurs met en évidence l’intrication des concepts d’inaptitude médicale, d’invalidité et de handicap, cette combinaison étant la source de difficultés génératrices de contentieux ¹⁶.

D’une part, la notion d’invalidité renvoie à l’insuffisance fonctionnelle d’un ou de plusieurs organes ayant des conséquences sur la capacité de travail. La notion est utilisée sur un plan technique comme une condition d’ouverture du droit à une pension servie au titre de l’assurance invalidité ¹⁷. Le bénéfice de la pension suppose une « invalidité » réduisant au moins des deux tiers la capacité de travail ou de gain ¹⁸. Le montant de la pension, qui prend le relais des droits à l’assurance maladie, est conditionné par le classement de l’assuré dans l’une des trois catégories d’invalidité prévue les textes, selon l’incidence de l’invalidité sur la capacité de travailler et de mener une vie autonome ¹⁹. La pension prend fin à l’âge légal de la retraite : elle est alors remplacée par une pension de vieillesse allouée au titre de l’inaptitude au travail ²⁰.

Quant à l’inaptitude au travail, elle relève du droit de la sécurité sociale et du droit de l’emploi. Est inapte au travail, l’assuré qui n’est pas en mesure de poursuivre l’exercice de son emploi sans nuire gravement à sa santé et qui se trouve définitivement atteint d’une incapacité de travail médicalement constatée, compte tenu de ses aptitudes physiques et mentales à l’exercice d’une activité professionnelle ²¹. Ainsi, la reconnaissance de l’inaptitude médicale au travail permet à un assuré social de bénéficier du taux plein pour le calcul de sa pension de vieillesse alors même qu’il ne justifie pas de la durée d’assurance requise lorsqu’il atteint l’âge légal de la retraite. L’aptitude au travail, appréciée par le médecin de la main d’oeuvre, est également une condition d’accès aux allocations d’assurance chômage ²². L’inaptitude est également entendue au sens d’inaptitude au poste de travail et est appréciée par le médecin du travail. Or, invalidité et inaptitude au travail ne sont pas synonymes : on peut être invalide et apte selon la jurisprudence de la Cour de cassation, qui considère que « « l’attribution d’une pension d’invalidité de la deuxième catégorie par un organisme de sécurité sociale n’implique pas que son bénéficiaire soit inapte au travail au sens de l’article L. 351-1 du code du travail » ²³. Tout comme on peut être handicapé et apte au travail, ce que le statut même de travailleur handicapé met en évidence. En effet, selon l’article L5213-1 du Code de la sécurité sociale, « est considérée comme travailleur handicapé toute personne dont les possibilités d’obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite de l’altération d’une ou plusieurs fonctions physique, sensorielle, mentale ou psychique » ²⁴.

Le droit français utilise donc différentes notions, partiellement superposables, pour construire une image du « manque » en droit social ²⁵ et ouvrir des droits à prestation. Cette segmentation est peut-être une des raisons qui explique l’absence de courant d’analyse juridique français se réclamant des Disability studies ²⁶. Très certainement, elle rend plus complexe une analyse d’ensemble des enjeux relatifs à l’effectivité des droits des personnes handicapées.

II. La complexité de l’accès effectif aux droits

Comme le qualifient des chercheurs, « le passage des « droits dans les textes » aux droits effectifs suppose (…) deux opérations : d’une part, définir l’éligibilité d’un individu au droit concerné, ce qui (…) engage un travail d’évaluation d’une demande de droit soumise par l’individu ; d’autre part, rendre effectif ce droit reconnu à l’individu (par le versement effectif de la prestation sollicitée, l’octroi d’une place en établissement) » ²⁷. Une hypothèse qui peut être formulée est que plus les droits sont définis largement par les textes institutifs, plus l’opération juridique visant à attribuer effectivement le bénéfice de ces droits s’avèrera restrictive et excluante. En effet, s’agissant des droits reconnus aux personnes handicapées, un décalage notable se remarque entre l’affirmation générale de droits fondamentaux proclamée par la loi de 2005 (A) et la complexité de l’accès effectif à ces mêmes droits (B)

A.  L’affirmation de droits fondamentaux reconnus aux personnes handicapées

La reconnaissance sociale du handicap est marquée, depuis 2005, par l’affirmation des droits fondamentaux reconnus aux personnes handicapées. Deux droits étaient particulièrement proclamés par la loi de 2005 : d’une part, le droit à la solidarité, qui se manifeste à travers une proclamation législative et une mise en œuvre résolue par le juge ; d’autre part, le droit à la compensation du handicap.

Le droit à la solidarité était une des affirmations solennelles de la loi de 2005 : « Toute personne handicapée a droit à la solidarité de l’ensemble de la collectivité nationale, qui lui garantit, en vertu de cette obligation, l’accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens ainsi que le plein exercice de sa citoyenneté. L’État est garant de l’égalité de traitement des personnes handicapées sur l’ensemble du territoire et définit des objectifs pluriannuels d’actions » ²⁸. Ce droit à la solidarité est principalement réalisé grâce à l’action sociale et médico-sociale, qui tend à promouvoir l’autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l’exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets ²⁹.

La solidarité ainsi proclamée se manifeste notamment par l’instauration d’un droit à prestation : l’allocation aux adultes handicapés (AAH), destinée aux personnes handicapée justifiant d’un taux d’incapacité permanente constatée d’au moins 80 % ³⁰. Cette prestation est également ouverte aux personnes ayant un taux d’incapacité compris entre 50 % et 79% et qui rencontre, compte tenu de son handicap, une restriction substantielle pour l’accès à l’emploi reconnue par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapés ³¹. Le pourcentage d’incapacité est apprécié par la Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées d’après le guide-barème pour l’évaluation des déficiences et incapacités des personnes handicapées figurant à l’annexe 2-4 du Code de l’action sociale et des familles ³².

Mais le droit à la solidarité ne se limite pas à l’instauration d’un minimum social comme l’AAH. Plus largement, il met à la charge des pouvoirs publics une obligation d’agir, même si sa nature (obligation de moyen ou obligation de résultat) est encore à préciser ³³. Ainsi, en matière de syndrome autistique ou de polyhandicap, le juge administratif considère que les dispositions du Code de l’action sociale et des familles «font peser sur l’État et les autres autorités publiques en charge de l’action sociale en faveur des handicapés une obligation qui leur impose d’assurer la prise en charge effective des personnes […] la privation d’une prise en charge adaptée pour une personne souffrant de tels handicaps est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale justifiant l’intervention urgente d’une mesure de sauvegarde au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative, lorsqu’eu égard à leur gravité, les troubles du comportement dont elle souffre emportent un risque vital tant pour elle-même que pour son entourage» ³⁴. Toutefois, limitant la portée de ces avances prétoriennes, le Conseil d’État a jugé que la carence de l’Administration doit, en outre, être nécessairement «caractérisée au regard notamment des pouvoirs et des moyens dont disposent» les autorités administratives ³⁵.

Outre le droit à la solidarité, la loi du 11 février 2005 a instauré un droit à la compensation du handicap. « La personne handicapée a droit à la compensation des conséquences de son handicap quelles que soient l’origine et la nature de sa déficience, son âge ou son mode de vie. Cette compensation consiste à répondre à ses besoins, qu’il s’agisse de l’accueil de la petite enfance, de la scolarité, de l’enseignement, de l’éducation, de l’insertion professionnelle, des aménagements du domicile ou du cadre de travail nécessaires au plein exercice de sa citoyenneté et de sa capacité d’autonomie, du développement ou de l’aménagement de l’offre de service, permettant notamment à l’entourage de la personne handicapée de bénéficier de temps de répit, du développement de groupes d’entraide mutuelle ou de places en établissements spécialisés, des aides de toute nature à la personne ou aux institutions pour vivre en milieu ordinaire ou adapté, ou encore en matière d’accès aux procédures et aux institutions spécifiques au handicap ou aux moyens et prestations accompagnant la mise en oeuvre de la protection juridique régie par le titre XI du livre Ier du Code civil. Ces réponses adaptées prennent en compte l’accueil et l’accompagnement nécessaires aux personnes handicapées qui ne peuvent exprimer seules leurs besoins » (CASF art. L. 114-1-1).

Le droit à la compensation du handicap est principalement réalisé, en droit interne, à travers la mise en œuvre de la prestation de compensation du handicap et la généralisation du principe d’accessibilité ³⁶. Une prestation de compensation du handicap (PCH) a été créée par la loi de 2005 ³⁷, afin de prendre en charge certaines dépenses liées au handicap. En tant que dispositif de compensation, elle est complémentaire des aides de droit commun (comme les aides de la sécurité sociale, par exemple, la majoration pour tierce personne et la prise en charge des aides techniques) ou d’aides spécifiques offertes par ailleurs (accompagnement par un service médico-social, aide humaine à la scolarisation des élèves en situation de handicap…). La PCH est ainsi une aide personnalisée, modulable en fonction des besoins de chaque bénéficiaire, dont les textes fixent les différents éléments ³⁸

B. Des droits souvent laissés lettre morte

Dix ans après, l’ambition de la loi de 2005 de conférer des droits égaux aux personnes, quel que soit leur handicap, ne reçoit qu’une application limitée et, trop souvent, les droits consacrés restent virtuels. Cette ineffectivité peut résulter de plusieurs facteurs, parmi lesquels, notamment, le manque de financement ou de volonté politique pour mettre en œuvre les mesures et la complexité des règles applicables. La mise en œuvre des mesures liées à l’accessibilité (1) ou l’accès aux prestations (2) l’illustre.

1. Le chantier toujours ouvert de l’accessibilité

La loi de 2005 imposait que les établissements, publics et privés, recevant du public et les transports collectifs soient accessibles aux personnes handicapées, respectivement avant le 1er janvier 2015 et le 13 février 2015. Une telle obligation s’applique également à la construction de logements collectifs neufs et aux travaux réalisés, au fur et à mesure, sur la voirie publique. et ce à peine de diverses sanctions, notamment pénales ³⁹. Toutefois, différents rapports ont souligné les difficultés à mettre en œuvre cette obligation ⁴⁰. Plus récemment, l’obligation de mise en conformité a été repoussée par voie d’ordonnance, au profit d’« agendas d’accessibilité programmée » (Ad’AP) décalant considérablement l’entrée en vigueur de l’obligation d’accessibilité ⁴¹. La mesure, perçue comme un renoncement par le milieu associatif, a suscité de nombreuses critiques ⁴².

Même s’il s’agit de son versant le plus médiatisé, l’accessibilité physique des bâtiments n’est pas le seul enjeu : l’accessibilité doit s’entendre de façon plus large, comme incluant l’accès aux services. Or, sur ce point également, son effectivité est discutable. Deux exemples peuvent être mentionnés. Le premier est relatif à l’accessibilité des moyens de communication. En vertu de la loi de 2005, les services de communication publique en ligne des services de l’État , des collectivités territoriales et des établissements publics qui en dépendent doivent être accessibles aux personnes handicapées. L’accessibilité des services de communication publique en ligne concerne l’accès à tout type d’information sous forme numérique quels que soient le moyen d’accès, les contenus et le mode de consultation. ⁴³. Toutefois, sur ce point également, force est de constater les difficultés de mise en œuvre des prescriptions légales ⁴⁴. Un second exemple peut être offert par l’accès à différents services publics, comme le service public de l’éducation ⁴⁵ ou aux bureaux de vote, lors des consultations électorales. Faut-il ici rappeler que, sauf si elle fait l’objet d’une mesure de tutelle pour laquelle il a été décidé explicitement qu’elle perdait son droit de vote (C. électoral, art. 5), la personne handicapée dispose de l’ensemble de ses droits civiques. Toutefois, leur exercice peut être rendu difficile en raison des conditions matérielles, comme la configuration inadéquate des bureaux de votes ou du matériel électoral ⁴⁶. La loi de 2005 a modifié le code électoral afin de faciliter l’accès au vote des personnes handicapées. Ainsi, « les bureaux et les techniques de vote doivent être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit le type de ce handicap, notamment physique, sensoriel, mental ou psychique » ⁴⁷. Le décret n° 2006-1287 du 20 octobre 2006, dispose que « les bureaux et les techniques de vote doivent être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit le type de ce handicap. Le président du bureau de vote prend toute mesure utile afin de faciliter le vote autonome des personnes handicapées » ⁴⁸. Enfin, le défenseur des droits a formulé une liste de recommandations permettant aux électeurs, notamment atteints d’un handicap visuel, de voter de façon autonome ⁴⁹. Toutefois, malgré ces prescriptions impératives, l’exercice effectif de leurs droits de citoyenneté par les personnes handicapées peut s’avérer difficile ⁵⁰ – alors même que leur garantie était au cœur de la loi de 2005, comme l’affirmait son intitulé. Généreuse dans sa formulation, la loi de 2005 voit ainsi une partie de ses dispositions vidée de leur substance. Un constat identique peut être formulé à propos de l’accès aux prestations liées au handicap.

2. Le difficile accès aux prestations liées au handicap

L’accès aux prestations prévues par la loi de 2005 peut être rendu complexe et générer un phénomène de non recours aux droits, largement décrit par ailleurs ⁵¹. S’agissant des prestations liées au handicap, l’ampleur du non recours est mal connue. Les chiffres, anciens et parcellaires, évoquent toutefois un phénomène de non recours aux droits connexes à l’AAH de l’ordre de 33% ⁵². Indépendamment de l’évaluation du non recours, la configuration même des différentes prestations liées au handicap entraine d’importantes difficultés d’accès aux droits.

L’exemple des conditions d’octroi de l’AAH l’illustre : l’AAH est une prestation non contributive de la sécurité sociale financée par l’État ⁵³ et versée par les organismes débiteurs des prestations familiales, principalement les caisses d’allocations familiales et, le cas échéant, par les caisses de mutualité sociale agricole ⁵⁴. Or, les conditions d’attribution de l’allocation l’empêchent de jouer pleinement le rôle de filet de protection que, théoriquement, les textes lui assignent. D’abord, car comme les autres minimas sociaux, l’AAH est une prestation subsidiaire, versée aux personnes ne pouvant prétendre à des revenus ou prestations d’un montant au moins égal aux ressources qu’elle garantit. Or, la grande opacité des règles de calcul des ressources prises en compte (complexité notamment des différents abattements pris en compte) constitue indéniablement un frein au paiement à bon droit de la prestation. Ensuite, car les montants théoriquement garantis par l’AAH restent faibles (le montant maximal de l’AAH à taux plein est, en 2015, de 800,45 euros par mois, inférieur de ce fait au seuil de pauvreté fixé à 987 euros pour une personne seule). Enfin, car les conditions de fonctionnement des MDPH et les règles relatives à l’attribution de l’allocation peuvent être autant de freins à une protection effective des personnes. Le rapport rédigé pour l’IGAS par Ch. Abrassimov et F. Chérèque en 2014 souligne ainsi combien le renouvellement à intervalles trop court de certaines prestations et la mauvaise coordination des acteurs provoquent trop de ruptures dans les droits ⁵⁵.

Mais d’autres exemples peuvent être donnés, comme ceux relatifs à l’octroi de la PCH. Théoriquement, les besoins de compensation sont inscrits dans un plan élaboré en considération des besoins et des aspirations de la personne handicapée tels qu’ils sont exprimés dans son projet de vie, formulé par la personne elle-même ou, à défaut, avec ou pour elle par son représentant légal lorsqu’elle ne peut exprimer son avis ⁵⁶. Le plan personnalisé de compensation du handicap est élaboré par l’équipe pluridisciplinaire au terme d’un dialogue avec la personne handicapée relatif à son projet de vie. Il comprend des propositions de mesures de toute nature destinées à apporter, à la personne handicapée, au regard de son projet de vie, une compensation aux limitations d’activités ou restrictions de participation à la vie en société qu’elle rencontre du fait de son handicap. Or, en la matière, les MDPH, structures contractuelles publiques censées faciliter l’accès au droit, ont un fonctionnement qui est régulièrement critiqué. Ainsi, un rapport IGAS/IGA de 2011 souligne que « L’ouverture des droits à cette prestation est un long parcours, dont le rythme et la qualité différent d’un département à l’autre. Si l’évaluation de l’éligibilité, qui suppose que soient qualifiées de modérées, de graves ou d’absolues les difficultés rencontrées par la personne dans son environnement, comporte inévitablement quelques marges d’appréciation, le guide de la CNSA confère désormais plus d’objectivité et de « reproductibilité » à cette évaluation. Mais le GEVA élaboré par la CNSA pour évaluer les besoins (plus adapté aux adultes qu’aux enfants) n’est utilisé que par trois quart des MDPH, et encore l’est-il le plus souvent partiellement, alors qu’il peut contribuer à une plus grande égalité de traitement. Les visites à domicile ne sont pas systématiques. Et on trouve trop rarement au dossier un plan personnalisé de compensation, global, s’appuyant sur un projet de vie formalisé : le plan se réduit dès lors à des montants d’éléments de PCH » ⁵⁷.

Plus généralement, la complexité des règles applicables entraine un taux élevé de versements indus par les organismes sociaux. Selon les données transmises par la CNAF à la mission diligentée par l’IGAS en 2014, les indus d’AAH représentent environ 200 M€ en 2013 et sont recouvrés à 61%. La mission Abrossimov-Chérèque a pu ainsi regretter que les mesures de lutte contre les versements indus se concentrent sur la neutralisation des conséquences financières des indus, sans rechercher d’une part la simplification de la législation et de la gestion, et sans répondre totalement au souci de continuité, de sécurité et de transparence vis-à-vis des bénéficiaires. Le rapport préconise ainsi différentes mesures pour sécuriser la situation des bénéficiaires, pour éviter les ruptures de droit, respecter les délais et neutraliser les indus ⁵⁸. Certaines des propositions ont été entendues : ainsi, la durée d’attribution de l’AAH a été récemment augmentée ⁵⁹. Mais en matière d’accès effectif au droit, le maquis de la réglementation des prestations liées au handicap constitue encore un facteur dissuasif, que certains chiffres révèlent : ainsi, 15,8% des réclamations auprès du Défenseur des droits concernent les situations de handicap ⁶⁰. Donnée qui conduit à un troisième constat : la complexité de l’accès au droit se double, très souvent, d’une difficulté d’accès au juge.

III. La complexité de l’accès au juge

La justiciabilité d’un droit social suppose la capacité de ces bénéficiaires à pouvoir contester en justice les modalités de sa mise en œuvre ⁶¹. Or, la justiciabilité des droits liés à une situation de handicap est freinée par différents facteurs. Les premiers sont issus de la nature même des décisions dont la contestation est envisagée. Ainsi, les décisions de la Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées sont insuffisamment motivées et, dans certains cas, ne se réfèrent qu’aux numéros ou au mieux aux intitulés des articles de loi. Cette motivation indigente nuit à la compréhension de la décision par le demandeur mais surtout l’empêche de formuler un recours du fait de l’absence de précision sur les motifs de refus ⁶².

Mais le principal frein à l’accès au juge est ailleurs et réside dans l’écartèlement du contentieux des décisions prises par la Commission des droits : selon la nature de la décision contestée, les recours sont répartis entre juridiction administrative et judiciaire, et, en leur sein, entre juridiction de droit commun et juridictions spécialisées ⁶³. Cette répartition est pour le moins complexe, sans que l’on puisse y trouver une idée centrale. Ainsi, par exemple, les recours contre les décisions relatives à l’orientation de la personne handicapée et aux mesures relatives à son insertion scolaire, professionnelle ou sociale ⁶⁴ et celles relatives à la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé ⁶⁵ sont portées devant le tribunal administratif territorialement compétent ⁶⁶. Ils constituent des recours de plein contentieux ⁶⁷. En revanche, les recours contre les autres décisions prises par la Commission des droits relèvent de la juridiction du contentieux technique de la sécurité sociale ⁶⁸. Ainsi, les recours contre les décisions de la Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées relatives à l’attribution de la prestation de compensation du handicap relèvent, quels que soient les motifs de ces décisions, de la juridiction du contentieux technique de la sécurité sociale ⁶⁹. Enfin, les décisions du président du conseil général relatives au versement de la PCH peuvent faire l’objet d’un recours devant les commissions départementales de l’action sociale ⁷⁰…

Comme le souligne M. Borgetto, « On le voit, l’organisation juridictionnelle qui prévaut en matière sociale se caractérise par une indéniable complexité. Or, loin d’être sans incidence sur la capacité des justiciables à faire valoir leurs droits, cette complexité débouche, au contraire, sur une fragilisation sensible de leur situation ». En effet, à l’ « enchevêtrement regrettable des compétences (qui) « a pour résultat – outre d’affecter l’intelligibilité d’ensemble du système – de rendre extrêmement incertain, aléatoire et problématique, pour le justiciable, l’accès au juge », s’ajoutent des garanties insuffisantes, résultant d’un fonctionnement souvent défectueux des juridictions œuvrant en matière sociale ⁷¹.

Ces dysfonctionnements, pointés du doigt par de nombreux rapports et ouvrages ⁷² sont particulièrement criants s’agissant des juridictions administratives spécialisées. Ainsi, le Conseil d’État a t’il pu fermement déplorer que « Beaucoup d’affaires ne viennent pas devant la Commission centrale d’aide sociale parce que les commissions départementales d’aide sociale tardent à les inscrire à leurs propres rôles, ou parce que les décisions des commissions départementales d’aide sociale n’offrent pas prise à un appel aux yeux de justiciables désorientés par leur défaut de motivation ou leur caractère péremptoire. Beaucoup d’affaires enregistrées à la Commission d’aide sociale tardent à être jugées faute de diligence des commissions départementales d’aide sociale qui ne transmettent pas des dossiers complets, et des conseils généraux qui tardent à répondre ou qui ne répondent pas aux suppléments d’instruction. La réforme des commissions départementales d’aide sociale préconisée par le rapport du Conseil d’État de 2004 n’étant pas intervenue une justiciabilité digne de ce nom n’est pas assurée en matière d’aide sociale » ⁷³. Mais les juridictions spécialisées de l’ordre judiciaire, dont l’organisation heurte les principes d’impartialité et d’indépendance posés par l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme, offrent le même constat désolant ⁷⁴. Quant aux règles procédurales spécifiques qui régissent chacun de ces contentieux, elles produisent également des effets pervers redoutables qui institutionnalisent l’inégalité des parties, plaçant les individus requérants dans une situation de défaveur par rapport aux administrations défenderesses : comme le note I. Sayn, « au-delà de l’égalité (juridique) des armes, il faut admettre que, dans le champ de la protection sociale, les parties au procès ne sont pas équivalentes. Certaines sont des « joueurs récurrents », institutionnellement organisés et juridiquement armés pour faire valoir leur point de vue, d’autres sont des « joueurs occasionnels » au jeu de la justice » ⁷⁵.

Dix ans après, le constat de l’application de la loi du 11 février 2005 doit donc être nuancé : théoriquement proclamés, les droits garantis aux personnes handicapées demeurent souvent virtuels. A une inapplication liée à la complexité des règles et à leur superposition les rendant parfois illisibles, s’ajoutent des difficultés liées à l’organisation du champ social en France et une inertie parfois assumée, comme tend à le prouver le report de l’obligation d’accessibilité des établissements recevant du public.

Ce constat mérite une double attention : premièrement, car il tend à renforcer l’exclusion et la précarité de personnes qui, par ailleurs, doivent souvent surmonter quotidiennement des obstacles majeurs liés à leur handicap. La somme d’énergie que les réclamations administratives et les actions contentieuses consument serait certainement mieux mise à profit autrement, dans une société plus inclusive où les barrières sociales ne s’ajouteraient pas aux handicaps individuels. Deuxièmement, et à une échelle plus générale, le constat de l’ineffectivité des droits des personnes handicapées conduit à s’interroger sur la portée de la « politique des droits » mise en œuvre depuis une vingtaine d’années. La transformation a été parfaitement décrite qui tend à faire des droits un outil privilégié du changement social ⁷⁶. Mais, une fois la bataille politique de la proclamation des droits gagnées, la question de la capacité transformatrice des droits se pose toujours. Comment traduire effectivement les droits en garanties reconnues aux individus ? ou encore, pour le dire avec les mots de P.Y. Baudot et A. Révillard, « dans quelle mesure les droits peuvent ils fonctionner comme un instrument d’action publique susceptible de participer à une redéfinition des publics des politiques publiques, de modifier l’allocation des ressources et de réagencer les modalités de représentation des intérêts en démocratie ? » ⁷⁷.