QPC et protection des droits et libertés en matière électorale

Les conditions de protection des droits et libertés en matière électorale. Une jurisprudence constitutionnelle à explorer
Par Florian Savonitto

Les décisions rendues le 18 octobre 2012 confirment la possibilité offerte aux justiciables de poser directement une QPC au Conseil constitutionnel en matière électorale. Mais si la protection de leurs droit et libertés constitutionnels est désormais garantie, les justiciables ne se sont pas empressés de les faire valoir par cette voie nouvellement ouverte. La spécificité du contentieux des élections parlementaires qui ne serait guère propice à l’invocation d’une atteinte à un droit ou une liberté constitutionnels pourrait expliquer l’engouement pour le moins mitigé en faveur des « QPC électorales ».

Docteur en droit, Membre du CERCOP et enseignant à la Faculté DESG de l’Université de Bretagne-Sud

Le Conseil constitutionnel vient de répondre de manière définitive, avec les deux décisions rendues le 18 octobre 2012 (CC n° 2012-4563/4600 AN, 18 oct. 2012, JO, 19 oct. 2012, p. 16298 ; CC n° 2012-4565/4567/4568/4574/4575/4576/4577 AN, 18 oct. 2012, JO, 19 oct. 2012, p. 16299), à l’interrogation qui était née lors des débats relatifs à l’élaboration de la loi organique du 10 décembre 2009 : « dans quelle mesure le Conseil constitutionnel statuant comme juge des élections législatives et sénatoriales […] pourrait admettre une question de constitutionnalité soulevée directement devant lui » (Rapport relatif à l’application de l’article 61-1 de la Constitution, n° 1898, présenté par J.-L. Warsmann et enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 3 sept. 2009, consultable sur www.assemblee-nationale.fr) par un justiciable ? Autrement dit, se reconnaitrait-il la compétence de contrôler des QPC n’ayant fait l’objet ni d’aucun renvoi par l’une des deux Cours suprêmes – Conseil d’Etat ou Cour de cassation – ni même d’aucun filtrage préalable par une juridiction ordinaire quelle qu’elle soit ?

La reconnaissance de sa compétence pour examiner les QPC soulevées directement devant lui dans le cadre du contentieux des élections parlementaires (pour un aperçu récent de ce contentieux, voir J.-E. Gicquel, « Le Conseil constitutionnel et le mandat parlementaire », Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2013, n° 38, p. 69) n’est nullement une surprise ; ou du moins, cela ne l’est plus depuis la décision du 12 janvier 2012 (CC n° 2011-4538 SEN, 12 janv. 2012, JO, 14 janv. 2012, p. 750 ; D. Levy, « Quand le Conseil constitutionnel supplée au silence de la Constitution », note sous CC, 12 janv. 2012, Gaz. Pal., 2012, n° 57-59, p. 9 ; P. Cassia, « Le Conseil constitutionnel, saisi comme juge ordinaire, est habilité à statuer directement sur une QPC », Recueil Dalloz, 2012, n° 5, p. 327 ; J.-P. Camby, « Le juge constitutionnel, juge électoral, juge de la constitutionnalité », LPA, 2012, n° 33, p. 5) ! En effet, le Haut Conseil s’était livré à l’exercice d’un contrôle de constitutionnalité alors qu’il statuait en tant que juge des élections sénatoriales. A cette occasion, il avait conclu que l’article L. 289 du code électoral ne méconnaissait aucunement le principe du pluralisme des courants d’idées et d’opinions. Dès lors, il était attendu dans le cadre du contentieux des élections législatives que le Conseil constitutionnel confirme sa jurisprudence inaugurée dans celui des élections sénatoriales. Il était donc prévisible que le Haut Conseil ne se reconnaitrait pas incompétent, dans les décisions du 18 octobre 2012, pour se prononcer sur la constitutionnalité de l’article L.O. 134 du code électoral au regard de l’article 6 de la DDHC de 1789 et l’article 3 de la Constitution. Ainsi désormais dans le cadre du contentieux des élections parlementaires, le Conseil constitutionnel n’intervient plus seulement en tant que juge d’application de la loi. Il est aussi dorénavant juge de la constitutionnalité de la loi.

Pour autant, si cette confirmation était attendue, elle n’allait pas nécessairement de soi. La décision du 12 janvier 2012 aurait pu s’analyser comme une décision « isolée », à laquelle aucune suite n’aurait été donnée. Le Conseil constitutionnel aurait pu, premièrement, ne pas vouloir remettre en cause toute une jurisprudence qu’il a développée avant l’entrée en vigueur du mécanisme de la QPC, (CC n° 58-42/191 AN, 5 mai 1959, Rec. p. 215 ; voir J.-P. Camby, Le Conseil constitutionnel, juge électoral, 5^e éd., Dalloz, 2009, p. 26), en vertu de laquelle il était réputé statuer en qualité de juge ordinaire. Deuxièmement, devant les critiques dont a fait l’objet cette décision, il aurait pu refuser de poursuivre dans cette voie. Troisièmement, il a explicitement reconnu l’impossibilité de principe d’être saisi directement par un justiciable d’une QPC  (CC n° 2012-237 QPC, 15 fév. 2012, Rec. p. 206 ; voir aussi TC, 4 juill. 2011, M. B. c/ Ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, n° 3803). La décision Zafer E. aurait pu laisser croire que le glas de cette jurisprudence inaugurée à peine un mois plus tôt était sonné. Quatrième et dernièrement, se discute l’opportunité même de l’ouverture d’un tel contrôle. S’il est désormais offert aux justiciables la possibilité de protéger leurs droits et libertés constitutionnels en matière électorale, ceux-ci ne se sont pas empressés de les faire valoir par cette voie nouvellement ouverte. Parmi les quatre vingt trois décisions rendues depuis le 12 janvier jusqu’au 14 décembre 2012, seules trois répondent explicitement à des QPC. Certes, la recevabilité récente du moyen d’inconstitutionnalité pourrait expliquer l’engouement pour le moins mitigé en faveur des « QPC électorales ». Il est cependant possible de se demander si cette frilosité ne trouverait pas sa source dans la spécificité du contentieux des élections parlementaires qui ne serait guère propice à l’invocation d’une atteinte à un droit ou une liberté constitutionnels.

A ce sujet, l’étude des conditions dans lesquelles est opéré le contrôle de conventionnalité en matière électorale peut être éclairante. Elle le sera d’abord en raison de la « similarité des droits et libertés constitutionnels et conventionnels » (P. Cassia, « Choisir la question prioritaire de constitutionnalité », in La question prioritaire de constitutionnalité, D. Rousseau (dir.), 2^e éd., Lextenso éditions, 2012, p. 107) ; elle le sera ensuite si est pris en considération le fait que le Conseil constitutionnel procède d’ores et déjà à un contrôle de conventionnalité lorsqu’il revêt les habits du juge électoral. Or, de fait, en cinquante trois ans de contrôle des élections parlementaires par le Conseil, l’incompatibilité de dispositions législatives n’a été contestée qu’à l’aune de deux traités internationaux : d’une part, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) et, d’autre part, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). Par ailleurs, parmi toutes les dispositions de ces deux conventions, seuls quelques articles ont été invoqués : les articles 13 de la CEDH et 3 de son protocole additionnel n°1 (CC n° 88-1082/1117 AN, 21 oct. 1988, Rec. p. 183 ; CC n° 91-1140 SEN, 23 mai 1991, Rec. p. 71 ; CC n° 95-2057/2059/2060 AN, 3 mai 1996, Rec. p. 66 ; CC n° 97-2250 AN, 29 janv. 1998, Rec. p. 112 ; CC n° 2003-3371/3376 AN, 27 fév. 2003, Rec. p. 209 ; l’article 6-1 de la CEDH a aussi été une fois invoqué : CC n° 88-1113 AN, 8 nov. 1988, Rec. p. 196) ainsi que les articles 2, 25 et 26 du PIDCP (CC n° 86-999 AN, 8 juil. 1986, Rec. p. 105 ; CC n° 2002-2665 AN, 25 juil. 2002, Rec. p. 161 ; CC n° 2003-3371/3376 AN, 27 fév. 2003, loc. cit. ; CC n° 2004-3384 SEN, 4 nov. 2004, Rec. p. 167 ; CC n° 2007-3451/3452/3535/3536 AN, 12 juil. 2007, Rec. p. 193). Ces dispositions conventionnelles visent respectivement à protéger le droit de toute personne à un recours effectif devant une instance nationale, le droit de vote ou d’éligibilité ainsi que l’organisation, à des intervalles raisonnables, d’élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif (plus brièvement, selon le Conseil, « la libre expression de l’opinion des électeurs » : CC n° 97-2250 AN, 29 janv. 1998, Rec. p. 112) ou encore le principe d’égalité des électeurs devant le suffrage. A ces droits et libertés conventionnels invocables – dont le périmètre demeure fort restreint – dans le cadre du contentieux des élections parlementaires correspondent des droits et libertés constitutionnels : le droit à un recours juridictionnel effectif issu de l’article 16 de la DDHC (CC n° 2010-100 QPC, 11 fév. 2011, JO 12 fév. 2011, p. 2355) ainsi que le principe d’égalité devant la loi dont l’atteinte à l’article 3 de la Constitution était justement alléguée dans les décisions du 18 octobre 2012. Le périmètre des droits et libertés constitutionnels invocables en matière électorale comprend également le principe du pluralisme des courants d’idées et d’opinions découlant de l’article 4 de la Constitution (CC n° 2011-4538 SEN, 12 janv. 2012, loc. cit.) ainsi que le droit d’éligibilité issu de l’article 6 de la DDHC (CC n° 2012-4563/4600 AN, 18 oct. 2012, loc. cit. ; CC n° 2012-4565/4567/4568/4574/4575/4576/4577 AN, 18 oct. 2012, loc. cit.). Néanmoins, ce périmètre pourrait s’étendre à d’autres droits et libertés. Avant que le Conseil constitutionnel ne se reconnaisse la compétence d’apprécier la constitutionnalité d’un texte législatif à l’occasion d’une contestation électorale, des requérants ont pu contester des dispositions législatives au regard du principe d’égalité devant le suffrage (CC n° 2007-3423 et autres AN, 28 juin 2007, Rec. p. 168 ; CC n° 2007-3819 et autres AN, 12 juil. 2007, Rec. p. 224 ; CC n° 2007-3618/3749/3874 AN, 22 nov. 2007, Rec. p. 360 ; CC 2001-18 ELEC, 20 sept. 1981, Rec. p. 121 : afin de contester la répartition des sièges des députés ou des sénateurs est cité l’article 24 de la Constitution au soutien des articles 3 de la Constitution et 6 de la DDHC ; la méconnaissance des articles 24 et 72 a pu aussi être une fois soutenue : CC n° 80-889 SEN, 2 déc. 1980, Rec. p. 85), principe de l’égalité des citoyens (CC n° 62-279 AN, 22 janv. 1963, Rec. 74) ou à celui d’accès des citoyens aux emplois et aux charges publics (CC n° 78-879 AN, 17 mai 1978, Rec. p. 97 ; CC n° 78-878 AN, 17 mai 1978, Rec. p. 95 ; CC n° 78-863 AN, 17 mai 1978, Rec. p. 93). De même, l’atteinte au principe de secret du suffrage par des dispositions législatives a déjà été alléguée devant le Conseil constitutionnel mais dans le cadre du contentieux des opérations référendaires (CC n° 2000-28 REF, 11 sept. 2000, Rec. p. 148). Cependant, rien ne s’oppose à ce que grief puisse être excipé à l’occasion d’une QPC en matière électorale, sachant notamment qu’il est à l’origine d’une QPC en matière d’élections présidentielles (CC n° 2012-233 QPC, 21 fév. 2012, JO du 22 fév. 2012, p. 2846). En revanche, des réserves sont à émettre sur les griefs fondés sur les principes constitutionnels d’universalité du suffrage et de périodicité raisonnable de l’exercice par les électeurs de leur droit de vote (CC n° 90-280 DC, 6 déc. 1990, Rec. p. 84) dans la mesure où ils n’ont jamais été cités dans le contentieux des élections parlementaires et n’ont encore jamais été à l’origine d’une QPC. Enfin n’est pas à exclure l’invocabilité, à condition qu’un droit ou une liberté que la Constitution garantit soit affecté, du grief d’incompétence négative ou de l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi. Mais, au total, le « spectre » des droits et libertés constitutionnels invocables pour contester une élection législative ou sénatoriale apparaît peu étendu. Tels sont les enseignements à tirer de l’analyse des droits et libertés invoqués à l’occasion des contrôles de conventionnalité et de constitutionnalité des dispositions législatives opérés en matière électorale. L’opportunité de cette extension de compétence en matière de QPC se discute d’autant plus en l’absence de toute déclaration d’inconstitutionnalité prononcée. Aucun des trois auteurs des QPC dans les affaires présentes n’en ont retiré un bénéfice. Tant qu’aucune atteinte à un droit ou liberté constitutionnels ne sera sanctionnée, l’opportunité de ce contrôle sera discutée.

Pourtant, il ne fait désormais plus de doute que ce contrôle sera désormais pleinement opéré tant les particularités (voir D. Levy, « Devant qui soulever la question prioritaire de constitutionnalité ? », in La question prioritaire de constitutionnalité, loc. cit., p. 40) qui ont caractérisé la décision du 12 janvier se vérifient dans celles d’octobre. Tout d’abord, les visas mentionnent les dates des échanges des mémoires portant sur la QPC et se cantonnent d’un « Vu à la Constitution », sans faire nullement référence à l’article 59 de la Constitution comme c’est habituellement le cas dans le cadre du contentieux des élections parlementaires lorsqu’aucune QPC n’est soulevée directement devant lui. Ensuite, les normes de référence du contrôle de constitutionnalité sont réduites aux droits et libertés que la Constitution garantit et l’examen intégral des conditions du filtrage n’est pas opéré. Néanmoins, dans ce dernier cas subsiste une différence. Si aucune des trois conditions du filtrage ne figurait dans la décision de janvier, l’une d’elles, à savoir celle tenant au précédent, est appréciée dans les décisions d’octobre. D’ailleurs faute d’être satisfaite (J.-P. Camby, « Le Conseil constitutionnel et le statut des suppléants parlementaires », note sous CC, 18 oct. 2012, LPA, 2012, n° 234, p. 9), le Conseil constitutionnel conclut, en l’absence d’un changement de circonstances, à ce qu’il n’y a pas lieu de statuer sur les QPC présentées. Dès lors dans sa décision de janvier, son silence tenu sur les conditions du filtre ne devrait pas – ou plus – s’interpréter comme l’absence de tout filtrage. Implicitement opéré, il n’a sûrement pas été rendu apparent, faute, en l’espèce, de véritable obstacle. Pour autant, le Conseil constitutionnel ne devrait pas être amené à examiner toutes les conditions du filtrage. Les QPC soulevées dans le cadre du contentieux des élections parlementaires ne feraient l’objet que d’un filtrage partiel, ce qui leur conférerait une véritable spécificité. En effet, afin de ne pas empiéter sur la mission de filtrage dévolue aux juridictions ordinaires, il ne contrôle habituellement que la notion de « disposition législative », ou vérifie, comme ce fut le cas, en octobre, si la question de constitutionnalité a déjà été jugée, et apprécie à cette fin l’existence d’un « changement de circonstances » (M. Disant, Droit de la question prioritaire de constitutionnalité. Cadre juridique. Pratiques jurisprudentielles, Lamy, 2011, p. 112). Dès lors, il ne devrait pas examiner si les dispositions contestées sont « applicables » au litige dont l’appréciation ressort du seul juge du filtre ; sinon l’opportunité serait donnée au Conseil constitutionnel de revenir sur la conception autonome de cette condition développée par les juges a quo. De même, il ne devrait pas faire référence au caractère sérieux que présentent les QPC.

Pour autant, si certains craignaient que le Conseil constitutionnel s’engage à nouveau dans cette voie, il est regrettable que ce dernier n’ait pas su ou n’ait pas pu profiter d’une telle confirmation pour lever les incertitudes qui affectent cette jurisprudence. Premièrement, n’est toujours pas affirmé le fondement juridique sur lequel repose ce contrôle si spécifique qui lui permet, dans une même décision, de se prononcer directement à la fois sur la requête dirigée contre les opérations électorales contestées et la QPC qui l’accompagne. En l’absence d’un renvoi opéré par l’une des Cours suprêmes, l’article 61-1 de la Constitution – lequel n’est d’ailleurs jamais cité – ne peut constituer la base juridique de son contrôle. Sont également à écarter les dispositions de la loi organique du 10 décembre 2009, puisqu’aucune ne reconnaît au Haut Conseil – au contraire de tout juge du filtre – la possibilité de soulever pour la première fois devant lui une QPC. En revanche, l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée étant à chaque fois visée, son article 44 alinéa 1^er pourrait l’être dans la mesure où il dispose que : « Pour le jugement des affaires qui lui sont soumises, le Conseil constitutionnel a compétence pour connaître de toute question et exception posée à l’occasion de la requête ». La lecture de cet alinéa incline à ce qu’il puisse se prononcer, (voir notamment CC n° 58-42/191 AN, 5 mai 1959, loc. cit.), lorsqu’il statue en matière d’élections parlementaires, sur une QPC qui est – comme sa dénomination l’indique – une question, quand bien même aucun filtrage n’ait été préalablement opéré. Si cette incertitude aurait pu être levée, en revanche le Conseil constitutionnel n’a pas pu, deuxièmement, clarifier les effets de son contrôle, faute d’avoir jugé irrecevable les QPC présentées. L’alinéa 2 de ce même article 44 selon lequel « en ce cas, sa décision n’a d’effet juridique qu’en ce qui concerne l’élection dont il est saisi », semble exclure toute déclaration d’abrogation. Seul un effet inter partes (Audition de P. Cassia, in Rapport relatif à l’application de l’article 61-1 de la Constitution, n° 1898, loc. cit., p. 150) pourrait, au mieux, ressortir du contrôle déclenché par une QPC puisqu’il est apparemment défendu que des conséquences allant au-delà de l’élection contestée en résultent.

Confirmée par les décisions du 18 octobre 2012, cette jurisprudence inaugurée en janvier 2012 appelle déjà d’autres décisions pour en fixer et en clarifier (cette jurisprudence pourrait s’étendre aux QPC soulevées dans le cadre des contentieux des élections présidentielles et des opérations référendaires, voir F. Savonitto, « Les cas d’absence de double filtrage des QPC », Gaz. Pal., 2012, n° 183-185, p. 15) définitivement les contours. Et il peut être surprenant de constater que cette confirmation – la possibilité de saisir directement le Conseil constitutionnel d’une QPC dans le cadre des élections parlementaires – intervient, par un curieux hasard du calendrier, au moment où les députés s’inquiètent de la manière dont est exercé le filtrage des QPC (« La QPC, « évidemment un progrès », mais les députés veulent en savoir plus (Urvoas) », AFP, 21 nov. 2012).

Pour citer cet article : Florian Savonitto, « Les conditions de protection des droits et libertés en matière électorale. Une jurisprudence constitutionnelle à explorer », RDLF 2013, chron. n°3  (www.revuedlf.com)