L’accord d’association avec l’Amérique centrale : le choix d’une politique extérieure de moindre ambition confirmé par la moindre portée de la Charte

Ludovica Robustelli est doctorante à l’Université Grenoble-Alpes et membre du CRJ

Le rôle de la Charte dans les accords internationaux relevant de l’action extérieure de l’Union européenne est très limité. Nous nous proposons d’analyser l’accord établissant une association entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et l’Amérique centrale, d’autre part ¹. Nous avons choisi cet accord, car il est le seul, avec l’accord instituant une Communauté des transports ², qui mentionne la Charte et n’a pas trait au volet extérieur de la protection des données personnelles. Par ailleurs, l’Union européenne a une compétence expresse en ce domaine ³, pourtant l’usage de la Charte n’y est pas forcément plus marqué ⁴.

Cet accord d’association est le premier dans son genre en Amérique centrale et il est conclu « de région à région » entre les pays centraméricains et l’Union européenne ⁵. Il s’inscrit dans les « relations avec les pays au-delà du voisinage européen », ayant pour bases juridiques le titre V du Traité sur l’Union européenne et les titres I à III et V du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ⁶ concernant l’action extérieure.

Le mérite de cet accord est d’avoir contribué de manière considérable à la libéralisation des échanges ⁷.

Tout d’abord, nous dirons quelques mots sur sa nature. C’est un accord mixte de 3^ème génération. Les accords de « nouvelles génération » visent à supprimer tous les obstacles au commerce et ambitionnent une harmonisation des normes entre les différents pays. Visiblement, de nouveaux droits y sont inscrits, tels que le droit à la protection sociale ⁸, à l’environnement ⁹, à la protection du consommateur ¹⁰, ainsi que la protection de la propriété intellectuelle ¹¹. En plus, c’est un accord mixte, c’est-à-dire négocié entre les États membres, l’Union européenne et l’Amérique centrale, ce qui implique la ratification du texte par tous les États membres, car il traite autant des matières qui relèvent du ressort de l’Union européenne que des domaines de compétence des États Membres ¹².

Par ailleurs, il a été négocié entre 2010 et 2012. La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne était déjà devenue juridiquement contraignante à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009 ¹³. Toutefois, dans cet accord elle ne figure que dans une note de bas de page et il s’agit par ailleurs d’une référence générique à la Charte ¹⁴. A ce propos, il convient de rappeler que la Charte a un double niveau d’application : interne à ses États membres et à ses institutions et externe, à savoir à l’égard des États tiers. Dans la Communication 2010/573 sur la mise en œuvre effective de la Charte des droits fondamentaux, il est énoncé que cet instrument vise à renforcer la confiance mutuelle parmi les États Membres. C’est le premier niveau. Mais, il est également précisé que la Charte a vocation à s’appliquer aussi à l’action extérieure de l’Union européenne ¹⁵ . L’article 21 du Traité sur l’Union européenne, inscrit au Titre V et relatif aux dispositions applicables en matière d’action extérieure, confirme également la vocation internationale de l’Union européenne dans l’affirmation de la démocratie, des droits de l’homme et de l’État de droit ¹⁶.

La divulgation de ces valeurs est cependant indépendante de la Charte dans cet accord, l’Union ayant choisi de renoncer à l’application de son modèle normatif de protection des droits fondamentaux (I). En réalité, sa politique de profil bas se focalise davantage sur les objectifs économiques. Pour ce faire, elle encourage cette démarche en insistant sur la coopération et la cohésion sociale.

Mise en porte à faux, l’Union européenne ne convainc pas quand elle incite le respect du principe de solidarité auprès des États Tiers. Il en ressort une instrumentalisation du principe de solidarité pour servir les objectifs économiques de l’accord (II).

I- Le renoncement à l’application du modèle normatif européen de protection des droits fondamentaux

Les instruments internationaux sont le seul référentiel du respect des droits fondamentaux (a). Les tentatives d’exporter le modèle d’intégration européenne dans la région ont échoué et porté ainsi préjudice à l’application de la Charte (b).

A- Les instruments internationaux comme référentiel du respect des droits fondamentaux

L’action extérieure de l’Union n’a pas comme référentiel principal la Charte des droits fondamentaux mais les instruments conventionnels internationaux. Nombreuses sont les références à ces instruments dans le texte de l’accord. Par exemple, l’article 42 de l’accord, libellé « Emploi et protection sociale » renvoie exclusivement aux « normes fondamentales » reconnues par l’Organisation internationale du travail ¹⁷, alors pourtant que la Charte ne manque pas d’articles pour la protection des travailleurs. En effet, elle leur reconnaît le droit de travailler ¹⁸, d’être rémunérés à part égale indépendamment du sexe ¹⁹, aussi bien que d’être informés et consultés par leurs employeurs au sein de l’entreprise ²⁰, pour n’en citer que quelques-uns. Le respect et le renforcement de la démocratie, des droits de l’homme, de la bonne gouvernance et de l’État de droit dans le dialogue politique entre les deux parties s’inscrit dans le sillon de la Déclaration des Nations Unies, qui constitue le seul texte de référence ²¹. Le renvoi aux instruments des Nations Unies coule de source au moins pour deux raisons : dans la mesure où l’Union européenne se dessaisit de la protection des droits fondamentaux, le droit international devient une référence incontournable ; ensuite, il ne faut pas oublier que tout système de protection des droits fondamentaux est influencé par le système de protection des Nations Unies. La Déclaration Universelle des droits de l’homme de 1948 constitue le modèle pour la rédaction de la Convention européenne des droits de l’homme dans le Conseil de l’Europe. De même, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne est rédigée sur le modèle de ces deux conventions. En plus des droits civils et politiques, la Charte transpose aussi les droits économiques et sociaux de la Déclaration Universelle des droits de l’homme. Une telle influence est lisible aussi dans les textes des traités qui se rapportent à l’action extérieure de l’Union européenne. Pour reprendre le contenu de l’article 21 TUE, il est important de remarquer que le texte de l’article ne fait jamais référence à la Charte. Qui plus est, il renvoie au respect des « droits de l’homme ». Or, les droits de l’homme font référence à un contenu indéterminé, alors que les droits fondamentaux sont facilement identifiés par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ²². Enfin, la dernière phrase de l’alinéa 1 de l’article 21 du TUE se réfère au : « (…) respect des principes de la Charte des Nations unies et du droit international ».

Or, l’importance relative de la Charte devient plus compréhensible si nous nous penchons sur les circonstances qui ont porté préjudice à son application.

B- Le préjudice porté à l’application de la Charte

Les objectifs de l’Union européenne en Amérique centrale sont dictés par l’article 208 du TFUE, qui concerne la coopération avec les pays Tiers et l’aide humanitaire, se donnant comme but principal la réduction sinon l’éradication de la pauvreté ²³. En cohérence avec cette visée, dans la stratégie d’action de la Commission européenne à l’égard de l’Amérique centrale de 2002 à 2006, la Communauté européenne se propose de soutenir l’intégration régionale et les efforts pour impliquer davantage la société civile dans ce processus ²⁴. L’aide européenne dans la région date des années 90 et se caractérise avant tout par l’institution du SICA (Système de l’intégration centraméricaine) ²⁵. Créé par le Protocole de Tegucigalpa le 13 décembre 1991, il a institutionnalisé une coopération intergouvernementale par la désignation de Présidents ayant des pouvoirs décisionnels au niveau régional ²⁶. Or, ce système « emprunte des traits au modèle européen, les institutions et les instruments intégrateurs de l’union européenne étant revendiqués comme des voies possibles pour la sous-région. » ²⁷. Mais, au fil du temps, l’Union comprend que son modèle institutionnel et normatif ne peut pas être transposé en Amérique centrale. En effet, le 12 décembre 1997 une réforme est adoptée pour améliorer et rationnaliser le SICA. Elle enjoint la fusion de ses secrétariats sectoriels, pour constituer une sorte de Bruxelles centraméricaine à San Salvador. A la suite de cette réforme, le chaos institutionnel éclate ²⁸. Des fonctionnaires supranationaux s’attribuent une ample autonomie décisionnelle, alors qu’ils étaient censés mettre en œuvre les décisions des Présidents et contribuent ainsi à l’écroulement d’un système déjà affaibli par le vide normatif ²⁹. L’échec de cette réforme du SICA fragilise l’applicabilité de la Charte dans l’accord. Dans la mesure où le modèle institutionnel et normatif européen avait échoué, la Charte n’a plus sa place, ce qui explique que les instruments internationaux lui soient préférés. Dès lors, l’encouragement au respect de la solidarité, figurant au chapitre 4 de la Charte, sert exclusivement la dimension économique de l’accord.

II- L’encouragement au respect de la solidarité fonction de la dimension économique de l’accord

La centralité de la dimension économique de l’accord explique en partie la référence à la Charte en tant qu’élément constitutionnel de droit interne de l’UE (a). En effet, il ne s’agit pas d’un accord de protection des droits fondamentaux. La Charte est donc en retrait aussi au regard de la finalité de l’accord. Dès lors, l’encouragement à la coopération et à la cohésion sociale (b) sert la dimension économique de l’accord, ce qui ne va pas sans contradiction, étant donné le caractère ambigu de la reconnaissance des droits sociaux dans l’Union européenne.

A- La référence à la Charte en tant qu’élément constitutionnel de droit interne de l’UE

L’intégration régionale est avant tout une intégration économique. C’est un autre aspect qui explique la référence à la Charte dans une note de bas de page. Les données économiques attestent de la primauté de la Communauté européenne en matière d’investissements directs étrangers et la reconnaissent deuxième partenaire commercial de la région. Or, l’Union européenne s’intéresse à l’intégration économique de la région depuis les années 60. Sa centralité demeure dans son Document de stratégie régionale de l’Union européenne à l’égard de l’Amérique centrale de 2007 à 2013, contemporain à la négociation et à l’adoption de l’accord ³⁰. En tout cas, la visée économique de l’accord est confirmée par l’objectif de créer un marché unique et une union douanière entre les pays de la région, ce qui favorisera à terme l’intégration économique entre l’Union européenne et l’Amérique centrale. L’article 72 « Coopération en matière d’intégration régionale » énonce clairement cet objectif au pt 1 : « Les parties conviennent que la coopération dans ce domaine a pour objet de renforcer le processus d’intégration régionale en Amérique centrale, dans tous ses aspects, et en particulier de favoriser l’établissement et la mise en œuvre de son marché commun, dans le but de parvenir progressivement à une union économique. (…) ». L’article 53 de l’accord prévoit également une « Coopération douanière et assistance mutuelle » entre les parties en vue de la création d’un régime douanier et de la facilitation des échanges. A cet égard, il est intéressant de remarquer que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne est citée dans une note de bas de page à l’article 285 libellé « Droit de réglementer et niveau de protection ». Dans cet article, les parties s’engagent à respecter leurs constitutions respectives et les droits relatifs à la protection de l’environnement, au développement durable et en matière de protection sociale et du travail ³¹. Du côté de l’Union européenne, l’équivalent de sa « constitution » sont le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Traité sur l’Union européenne et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. A cet égard, deux observations s’imposent. La Charte est mentionnée dans cet accord en tant qu’instrument de droit constitutionnel interne à l’Union européenne plutôt qu’instrument international. En effet, il importe de souligner que la vocation internationale de la Charte est impulsée par les communications de la Commission européenne ³², mais la législation ne suit pas nécessairement cette démarche. Aucune analyse d’impact sur le respect des droits fondamentaux garantis par la Charte de la part du pays partenaire n’est exigée avant la conclusion d’un accord international. Dès lors, le recours au juge est le seul moyen pour mettre en discussion la conformité de l’accord au regard des valeurs de l’Union européenne. Une deuxième remarque surgit également. La Charte ne figure qu’en dernière place après les deux traités. En effet, même si elle est juridiquement contraignante, l’échec du projet d’une Constitution européenne a sonné le glas d’une intégration politique plus approfondie. Par conséquent, la coopération et la cohésion sociales que l’Union européenne enjoint à ses partenaires n’a qu’une valeur d’encouragement.

B- L’encouragement à la coopération et à la cohésion sociale

En tant qu’organisation régionale, l’Union européenne s’est développée autour du marché commun. Cet outil d’intégration parmi les peuples a été possible grâce à une « solidarité de fait » ³³. Dans une Communication de 2010, année de négociation de l’accord de partenariat avec l’Amérique centrale, la Commission affirme la nécessité de conjuguer la performance économique avec la justice sociale. En ce sens, la protection des droits sociaux n’est que fonction des objectifs économiques. Il en est ainsi sur le plan interne comme au niveau international. Les premiers instruments de protection sociale, tels que les directives sur les travailleurs détachés, ont été adoptés principalement pour éviter le dumping social entre les États Membres ³⁴, sans pour autant améliorer la protection des travailleurs. De la même manière, l’encouragement au respect des droits sociaux et à la coopération dans l’accord de partenariat avec l’Amérique centrale vise à assurer le bien-être économique des pays de la zone, pour qu’ils soient en mesure d’établir un marché commun et une zone de libre-échange. A cet égard, l’article 41 libellé « Cohésion sociale, y compris lutte contre la pauvreté, les inégalités et l’exclusion » réaffirme que : « le développement social doit aller de pair avec le développement économique (…) ». De ce fait, plusieurs droits sociaux jalonnent le texte de l’accord. Par exemple, l’article 21 renouvelle l’engagement des parties à garantir la sécurité des citoyens par le dialogue réciproque, la protection des groupes vulnérables de la population par la garantie de l’égalité des chances et le développement de politiques économiques favorables aux plus indigents ³⁵ . L’article 47 reconnaît également « L’égalité des sexes », principe qui est aussi énoncé dans la Charte à l’article 23 ³⁶. Or, la consécration de ce principe est au cœur de l’établissement du marché intérieur, car il permet « d’éviter des distorsions de concurrence entre les États membres » ³⁷. Toutefois, le texte n’envisage pas la suspension de l’accord si l’une des parties ne respecte pas les droits sociaux. Dès lors, le respect du principe de solidarité n’est pas juridiquement contraignant.

A ce sujet, la Charte énonce une distinction entre principes et droits. Selon la doctrine, les principes, à caractère non contraignant, correspondent aux droits sociaux. En revanche, les droits, qui ont une valeur juridique contraignante, coïncident avec les droits économiques ³⁸. Ce n’est donc pas un hasard que l’Union européenne s’arcboute surtout sur les droits sociaux afin d’atteindre ses objectifs dans la région. Ayant fait le choix d’une politique extérieure de profil bas, l’encouragement au respect de principes facultatifs sert l’établissement du marché intérieur et la création d’une union douanière, sans pour autant prétendre à l’exportation de ses valeurs dans la région.

Qu’est-ce que cela nous apprend sur la Charte dans les accords internationaux ? Si nous nous en tenons au droit primaire et à la soft law en matière d’action extérieure de l’Union européenne, celle-ci n’a pas tellement vocation à s’appliquer à l’international.