Autorités administratives indépendantes et libertés – Actualités de l’année 2025

Cette chronique, co-dirigée par Émilie Debaets, Valérie Palma-Amalric et Julia Schmitz, a pour objectif de couvrir, de manière annuelle, l’actualité des autorités administratives et publiques indépendantes, englobées sous l’acronyme (AAI), telles qu’elles sont listées dans la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017, en y incluant également les autorités qui, tout en étant exclues de cette liste, se définissent elles-mêmes comme indépendantes, à l’instar de la Commission nationale consultative des droits de l’homme et du Comité consultatif national d’éthique. Cette actualité vise à questionner la capacité des AAI à constituer des lieux de contre-pouvoirs par les analyses et les techniques de contrôle qu’elles mettent en œuvre pour la défense des droits et libertés. Elle interroge également la place institutionnelle des AAI qui constituent désormais aussi des lieux de pouvoir et d’influence.

Le 4 novembre 2025, la CNCDH organisait les premières Assises des droits de l’homme intitulées « Pour l’État de droit : vigilance et résistance » et réunissant différents défenseurs des droits, avocats, universitaires, rapporteur spécial des Nations-Unies, représentants d’associations et d’ONG, de juridictions et d’AAI comme la CNIL, le DDD ou le CGLPL. En ce début d’année 2026, le 29 janvier dernier, se tenait au Sénat un colloque co-organisé avec l’Arcom sur les enjeux démocratiques de la liberté d’expression et du pluralisme. Le 6 février dernier, la Cour de cassation, le Conseil d’État et le Défenseur des droits proposaient des Regards croisés sur l’effectivité des droits.

Plusieurs AAI¹ élaborent ainsi un discours sur les droits fondamentaux qui contribue à en renouveler les enjeux juridiques comme en témoigne la publication d’un ouvrage collectif, inspiré du travail de recension réalisé dans cette chronique, consacré à la doctrine des AAI en matière de libertés fondamentales².

Ces évènements illustrent la place désormais prise par les AAI dans l’architecture classique de l’État de droit. Loin d’en être des éléments baroques, difficilement assimilables aux institutions traditionnelles, elles en constituent les lignes défensives.

Certaines apparaissent en effet comme de véritables remparts de la forteresse de l’État de droit, à l’instar du Défenseur des droits dont la représentante actuelle, Claire Hédon, vient de publier un ouvrage consacré à la République des droits³, dans lequel elle insiste sur le rôle particulier de cette institution comme « point d’observation privilégié » face aux attaques répétées contre le système de protection des droits fondamentaux.

D’autres à l’inverse semblent montrer des faiblesses, laissant alors passer des assauts illibéraux contre l’État de droit⁴. L’Arcom se trouve ainsi au cœur du débat sur l’impartialité du service public audiovisuel⁵ et vient d’être attaquée en justice pour inaction en matière de respect du pluralisme par les médias⁶.

D’autres encore peuvent aussi parfois constituer en elles-mêmes des menaces contre les libertés. Il en est ainsi de la HCERES dont la suppression un temps envisagée par un amendement parlementaire⁷ n’a pas ému la communauté universitaire, qui perçoit cette Autorité comme portant paradoxalement atteinte aux libertés académiques qu’elle est pourtant censée défendre⁸.

Mais, dans un contexte d’incertitude politique, de crise internationale et de dérégulation⁹, de nombreuses AAI n’ont cessé de rappeler durant l’année 2025 la nécessité de respecter l’État de droit. Face à une « offensive méthodique et dangereuse contre les piliers mêmes de la démocratie et des droits fondamentaux »¹⁰, les AAI ont invité à un « sursaut collectif » pour en protéger les garanties essentielles. Une stratégie à la fois défensive et offensive se dégage de leurs interventions pour sauvegarder l’État de droit. Dans un souci défensif, les AAI ont cherché à garantir les infrastructures nécessaires l’exercice des libertés (I). Dans un souci davantage offensif, les AAI ont tenté de préserver et promouvoir les libertés menacées (II).  

 

I. Garantir les infrastructures nécessaires à l’exercice des libertés

Munies parfois de nouveaux pouvoirs, les AAI tentent de résister aux assauts illibéraux et sécuritaires contre les éléments les plus vulnérables de notre État de droit. Durant cette année, ces institutions ont notamment veillé à protéger les processus électoraux à venir (B) et à défendre la société civile (C). En dépit des critiques récurrentes dont elles font elles-mêmes l’objet en raison des pouvoirs importants voire hors normes qu’elles peuvent détenir, leur action est encadrée par l’ensemble des garanties procédurales qui leur sont imposées et qui ne cessent de s’étoffer. Après le juge, les AAI doivent se soumettre, à leur tour, au respect du droit de se taire (A).

A. Se soumettre au droit de se taire

Le droit de se taire – ou plus précisément le droit d’être informé sur le droit de se taire – s’étend désormais aux procédures de sanction mises en œuvre par les AAI. Par plusieurs décisions rendues en 2025, le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat ont appréhendé, de manière inédite, les conséquences possibles et potentiellement préjudiciables pour les personnes mises en cause de l’absence d’information de leur droit de se taire devant les AAI.

Des garanties procédurales étoffées devant les AAI. D’origine récente¹¹, le droit de se taire s’est rapidement diffusé dans le droit positif français¹² au point d’apparaître comme une garantie essentielle des personnes mises en cause dans les procédures pénales¹³, dans les procédures disciplinaires¹⁴ et, désormais, dans les procédures de sanction des AAI. Si l’applicabilité des droits de la défense devant les AAI ne fait aujourd’hui plus aucun doute tant ils apparaissent essentiels, l’applicabilité du droit de se taire restait en débat. Par une décision du 8 août 2025 n° 2025-1154 QPC, le droit de se taire a été appliqué à la procédure de sanction de la CNIL, avant de l’être également aux procédures de sanction de l’AMF (26 sept. 2025, déc. n° 2025-1164 QPC) et de l’ACNUSA (10 oct. 2025, déc. n° 2025-1171 QPC). Dans sa motivation, le Conseil constitutionnel rappelle que l’exercice du pouvoir de sanction des AAI doit être « assorti par la loi de mesures destinées à assurer la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis ». Il avait déjà affirmé que doivent notamment « être respectés le principe de la légalité des délits et des peines ainsi que les droits de la défense, principes applicables à toute sanction ayant le caractère d’une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle » et « que doivent également être respectés les principes d’indépendance et d’impartialité découlant de l’article 16 de la Déclaration de 1789 » (12 oct. 2012, déc. n° 2012-280 QPC). Il n’y avait donc qu’un pas de plus à franchir pour ajouter à cette liste le droit à la présomption d’innocence, fondé sur l’article 9 de la Déclaration, dont découle le droit de se taire.

La limitation du droit de se taire aux procédures de sanction des AAI. Cette progression des garanties procédurales est cependant circonscrite. Cherchant à préserver un juste équilibre entre les droits des personnes mises en cause devant les AAI, dont le droit de se taire fait désormais partie, et les spécificités de leur mission de contrôle, le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État ont limité la portée de ce droit. Celui-ci n’est applicable qu’aux procédures de sanction que les AAI sont susceptibles de mettre en œuvre.

Cette recherche d’équilibre conduit cependant à une vision excessivement binaire de la mission de contrôle des AAI. Celle-ci s’exerce souvent de façon graduée sans nécessairement qu’un manquement aboutisse au prononcé d’une sanction, soit parce que l’institution ne dispose pas d’un tel pouvoir comme c’est le cas du DDD ou du CGLPL, soit parce que l’institution peut toujours privilégier une démarche non coercitive et l’usage de procédés plus souples, tel un rappel aux obligations ou une mise en garde de se conformer à celles-ci. Même lorsqu’elles sont dotées d’un pouvoir de sanction comme c’est le cas de la CNIL ou de l’Arcom, les AAI peuvent tenir compte de la gravité des manquements allégués, de la date et du contexte dans lesquels ils ont été commis et, plus généralement, de l’ensemble des intérêts généraux dont elles ont la charge. Elles disposent ainsi d’une marge d’appréciation pour déterminer si, compte tenu des circonstances et de la nature des manquements constatés, il y a lieu de prendre une sanction¹⁵.

Toujours est-il que seules les AAI qui ont un pouvoir de sanction et qui ont ouvert une telle procédure ont l’obligation d’informer les personnes mises en cause de leur droit de se taire. Cette obligation ne s’étend pas au pouvoir d’enquête qu’il soit mobilisé préalablement à une sanction ou de manière indépendante. Le Conseil d’État considère par exemple que le droit de se taire est inapplicable lorsque le pouvoir d’enquête de la CNIL est mis en œuvre. L’article 19 de la loi du 6 janvier 1978 qui le prévoit n’a pas pour objet le recueil, par les enquêteurs de la CNIL, des explications d’une personne portant sur des faits pour lesquels elle serait mise en cause dans le cadre d’une procédure de sanction (18 avr. 2025, Société Critéo, n° 482872). De même, le Conseil constitutionnel estime que le droit de se taire ne peut être invoqué face au pouvoir d’enquête de l’AMF (21 mars 2025, déc. n° 2025-1128 QPC). Comme le précise le commentaire officiel, « les droits de la défense ne s’appliquent qu’à la procédure de sanction elle-même, à compter de la notification des griefs et non aux actes d’enquête accomplis préalablement à celle-ci, dès lors que l’enquête se déroule dans des conditions garantissant l’absence d’atteinte irrémédiable aux droits de la défense ».

Du droit de se taire dans les procédures de sanction à l’obligation d’action loyale dans la mission de contrôle des AAI. Mais, à défaut de devoir informer les personnes qu’elles contrôlent, qui ne sont pas ou pas encore mises en cause, sur leur droit de se taire, les AAI doivent toutes agir loyalement dans le cadre de leurs enquêtes et plus généralement de leur mission de contrôle. Or, les enquêtes qu’elles peuvent mener attestent d’un déséquilibre certain entre les moyens dont elles disposent et les droits des personnes contrôlées. Ces dernières sont soumises à une obligation de coopération et de collaboration avec les AAI et pourraient même être poursuivies pour délit d’entrave. Cette obligation constitue un outil particulièrement puissant dès l’enquête car les constats effectués sont susceptibles de se retourner contre les personnes contrôlées dans le cadre d’une procédure de sanction ou dans le cadre d’une action en justice. C’est la raison pour laquelle le Club des juristes avait proposé dès 2012 dans un rapport consacré uniquement aux autorités dotées d’attributions répressives de reconnaître le droit de se taire dès la phase d’enquête (sp. p. 49). Le DDD s’était d’ailleurs lui-même interrogé sur le respect du droit de se taire alors même qu’il ne dispose pas de pouvoir de sanction (v. DDD, Transcription du colloque « Le Défenseur des droits et le juge », fév. 2025). Quel est en effet le statut des informations recueillies par le DDD dans le cadre d’une enquête si la personne contrôlée oppose ensuite son droit de se taire dans le cadre d’une action en justice ? Le droit de se taire est, en toute hypothèse, pris en compte par le DDD dans ses saisines du Parquet pour délit d’entrave : si le refus de répondre à une convocation peut le conduire à saisir le Parquet, tel ne saurait être le cas du refus de répondre à une question posée, considéré comme la manifestation du droit de se taire.

Loin de paralyser leur action, les jurisprudences administrative et constitutionnelle sur le droit de se taire devant les AAI se montrent finalement assez prudentes et ne prennent pas le risque de s’aventurer sur la définition de garanties élevées et uniformes dans la pratique de leur activité de contrôle. Elles illustrent combien est délicate la définition du juste équilibre entre la garantie des droits des personnes contrôlées et éventuellement ensuite mises en cause et la défense des infrastructures nécessaires à l’exercice des libertés dont les AAI sont chargées d’assurer le respect à travers leur activité de contrôle. Là, réside notamment la spécificité de leur mission.

Émilie Debaets, MCF, Université Toulouse Capitole

B. Protéger les processus électoraux

Durant l’année 2025, les AAI ont été amenées à intervenir pour la protection des droits des électeurs. Parfois, leurs interventions sont directement liées au processus électoral, comme c’est le cas pour la CNCCFP en encadrant et en contrôlant le financement des campagnes électorales. Pour d’autres, les élections présentent un enjeu particulier dans l’exercice de leurs missions quotidiennes, c’est notamment le cas pour la CNIL lorsqu’elle assure la protection des données, ou de l’Arcom en surveillant la transparence de la publicité politique. La HATVP, en renforçant la transparence de la vie publique par le recueil et le contrôle des déclarations d’intérêts et de patrimoine, en encadrant la représentation d’intérêts ou l’influence des puissances étrangères, contribue à préserver un environnement démocratique et de confiance.

Les nouvelles règles relatives à la transparence et au ciblage de la publicité politique : la complémentarité de la CNIL et de l’Arcom. L’entrée en vigueur du règlement européen relatif à la transparence et au ciblage de la publicité politique harmonise à l’échelle européenne les exigences de transparence des messages politiques sponsorisés et encadre ces techniques de ciblage fondées sur des données personnelles.

Ce texte élargit les compétences de la CNIL, désignée comme autorité compétente pour veiller au respect de ces règles dans leur dimension relative au traitement des données. Le règlement renforce l’exigence de consentement explicite lorsque les données sont utilisées à des fins de ciblage politique et interdit l’exploitation de données sensibles à des fins de profilage électoral (convictions religieuses, origine ethnique, opinions politiques). Il impose aussi des obligations accrues d’information sur la logique du ciblage, les paramètres retenus, et les catégories de données mobilisées. La CNIL a accompagné cette évolution par la publication de six fiches pratiques en octobre 2025, marquant d’ailleurs le lancement de son « plan d’action » dans la perspective des élections municipales 2026.

Ce nouveau règlement européen emporte aussi des conséquences pour l’Arcom, désignée autorité compétente pour le contrôle des obligations de transparence des publicités politiques. Elle est chargée de vérifier l’identification claire des messages sponsorisés, la mention du financeur, les montants engagés et les scrutins concernés, ce qui s’accompagne de pouvoirs de contrôle et de sanctions renforcées. Elle aussi, a publié en octobre les implications de l’adoption de ce nouveau règlement pour les acteurs politiques, dans une perspective informative.

La complémentarité des actions de la CNIL et de l’Arcom marque bien la dimension globale de la protection des électeurs : il s’agit ici de maintenir un espace informationnel pleinement transparent.

La protection des données personnelles en période électorale. Les traitements de données réalisés par les candidats, les partis ou leurs prestataires demeurent soumis au RGPD et à la loi Informatique et libertés. La CNIL rappelle de manière constante les règles applicables pour le bon déroulement d’une campagne électorale, et se livre à un accompagnement à la fois des acteurs politiques et électeurs notamment par le biais de son plan d’action pour les élections municipales 2026.

Elle a publié pour les électeurs un guide des bonnes pratiques pour une campagne respectueuse des données personnelles en janvier 2026, précédé d’un guide consacré à la protection des données personnelles dans la communication politique en octobre 2025. Les opérations de prospection doivent reposer sur une base légale (art. 6 RGPD), respecter les principes de finalité, de minimisation et de limitation de la conservation (art. 5 RGPD), garantir la sécurité des données (art. 32 RGPD) et s’accompagner d’une information claire des personnes concernées (art. 12 et s. RGPD). Parallèlement, elle a aussi rappelé aux électeurs leurs droits sur leurs données, tels que garantis par le RGPD (art. 15 à 21 RGPD) : droit d’accès, de rectification, d’effacement, de portabilité et d’opposition. À cet effet et dans la perspective des élections municipales en mars 2026, la CNIL a réactivé son observatoire des élections, afin de faciliter les signalements de pratiques suspectes.

Ici, la CNIL intervient dans une logique préventive. Il s’agit d’éviter que l’électeur devienne une cible vulnérable, exposée aux pressions, discriminations ou sollicitations répétées. La protection des données personnelles est un moyen permettant de préserver la liberté de choix des électeurs et de maintenir la confiance dans le processus électoral.

Le rappel des bonnes pratiques financières dans les campagnes électorales. La régulation de la dimension financière des campagnes participe directement à la protection des droits des électeurs en garantissant l’égalité entre les candidats et la transparence financière de la compétition électorale. Pour les élections municipales 2026, la CNCCFP a publié un guide bancaire, élaboré en concertation avec la Fédération Bancaire Française ainsi qu’un guide à l’usage des candidats aux élections et de leur mandataire.

Ces documents renouvelés et actualisés pour chaque élection, sont de nature à faciliter la compréhension du cadre financier électoral et à sécuriser les démarches des partis et candidats en rappelant les principes structurant du financement des campagnes électorales : désignation d’un mandataire financier, utilisation obligatoire d’un compte bancaire dédié afin de faciliter le traçage des flux financiers, interdiction des dons des personnes morales, encadrement strict des dons des personnes physiques, justification des recettes et dépenses, dépôt d’un compte sincère auprès de la Commission qui sera chargée d’en vérifier l’exactitude.

Le contrôle des déclarations d’intérêts et patrimoniales. En raison du contexte politique exceptionnel de l’année 2024, la HATVP a vu une intensification de son activité sans précédent. Comme elle l’indique dans son rapport annuel pour 2024, les missions traditionnelles de contrôle des déclarations patrimoniales et d’intérêts ont atteint un niveau record puisque plus de 131 00 déclarations ont été déposées et plus de 5 100 ont été contrôlées (p. 49 et 55), un nombre particulièrement élevé pour une année dépourvue d’élections locales. Ces contrôles ont permis de constater qu’une majorité des déclarations respectaient les obligations imposées (p. 56). Seuls 0.4% des responsables publics faisant l’objet d’un rappel à leurs obligations déclaratives avaient commis un manquement de nature à constituer une infraction pénale (p. 57).

Ce contrôle contribue à la prévention des conflits d’intérêts et à la garantie de l’intégrité des responsables publics de nature à renforcer la confiance des citoyens dans leurs élus ou représentants. Aussi, les chiffres démontrent une bonne efficacité des dispositifs en place.

L’encadrement de l’influence étrangère : la complémentarité de la HATVP et de la CNCCFP. La protection des électeurs suppose également un encadrement rigoureux des influences susceptibles d’altérer l’équité de la compétition électorale. La HATVP a vu son rôle élargi grâce à la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 lui confiant la supervision du répertoire d’activités d’influence exercées pour le compte d’un mandant étranger, dont le décret d’application du 31 juillet 2025 est entré en vigueur au 1^er octobre 2025, date à laquelle le dispositif a commencé à produire effet.

L’autorité a exposé les implications de l’entrée en vigueur de ce nouveau dispositif, qui n’est pas sans rappeler celui existant pour l’encadrement de la représentation des intérêts. Ainsi, sont tenues de s’inscrire dans ce répertoire les personnes physiques ou morales menant des actions destinées à influencer une décision politique ou la conduite d’une politique publique. Elles doivent déclarer leurs activités d’influence, les moyens utilisés, l’identité du mandant étranger et la puissance étrangère pour laquelle ils interviennent. Les communications avec les responsables publics, communications destinées au public et opération de versement ou collecte de fonds sans contrepartie doivent être déclarées. L’objectif de ce dispositif est de rendre visibles et traçables ces influences étrangères afin de préserver, une fois encore, la transparence du débat public et du processus décisionnel.

La HATVP devient un acteur central dans l’encadrement de l’influence étrangère puisqu’elle est chargée de recueillir ces déclarations. Elle est aussi chargée du téléservice pour la procédure d’inscription, vérifie leur complétude et exactitude, et dispose d’un pouvoir de contrôle qui peut conduire, en cas de non-respect des obligations, à des demandes de mise en conformité, sous astreinte, ou à une saisine du parquet.

Cette vigilance à l’égard des ingérences étrangères trouve un prolongement dans l’activité de la CNCCFP. En effet, dans son rapport d’activité pour 2024 (p. 121), celle-ci soulignait la nécessité de mieux protéger les financements politiques contre les ingérences, notamment étrangères. Pour cela, elle encourage l’adoption d’un cadre législatif pour les prêts consentis aux candidats et partis, et une réflexion sur l’interdiction du recours aux créateurs de contenus afin de préserver l’équité et la transparence des campagnes.

Au-delà de la seule protection des acteurs intermittents de la démocratie, l’action des AAI s’inscrit plus largement dans la préservation de l’État de droit et dans la garantie des droits de la société civile, dont la participation au débat public constitue un pilier fondamental.

Capucine Colin, Doctorante en droit public, Université Toulouse Capitole

C. Défendre la société civile

Dans son avis du 17 juin 2025 portant sur la restriction de l’espace public, la CNCDH a voulu redonner à cet espace souvent occulté¹⁶, sa place centrale au sein de notre démocratie. Considéré comme « l’un des fondements les plus précieux des sociétés démocratiques » (p. 3), il est celui réservé aux divers acteurs de la société civile, leur permettant de s’exprimer, de manifester, de s’assembler, de débattre, de s’informer, de s’opposer ou encore de proposer et de constituer ainsi un important contre-pouvoir.

Or, l’intégrité et la vitalité de cet espace sont aujourd’hui menacées par un ensemble de facteurs : multiplication des lois répressives, attaques plus ou moins directes contre les défenseurs des droits, mais aussi inaction des pouvoirs publics pour contrer les menaces qui pèsent sur la participation des citoyens au débat démocratique.

Les attaques contre les défenseurs des droits. Comme le souligne la CNCDH, tous les acteurs de la société civile subissent ainsi des entraves, voire des pressions, comme en témoignent les actes d’intimidations exercés par des mouvances identitaires, ou encore la multiplication des procédures-bâillons utilisées en représailles par les entreprises¹⁷, les empêchant ainsi d’être pleinement maîtres de cet espace et libres de l’utiliser.

Dans le droit fil de son avis de 2023 sur les défenseurs des droits de l’Homme¹⁸, l’Autorité indépendante rappelle la « stigmatisation et la diabolisation » (p. 6) dont font l’objet les personnes qui militent pour le respect des droits de la part de certains élus ou médias.

Les universitaires sont particulièrement menacés dans leur liberté académique et se voient contraints dans leurs choix de thématiques de recherche, sous peine de se voir affublés des qualificatifs de « wokisme » ou d’ « islamo-gauchisme » (p. 8). L’action syndicale est également l’objet d’attaques récurrentes comme en témoigne la discrimination syndicale des travailleurs déjà constatée en 2019 par le DDD et l’Organisation internationale du travail dans leur 12° baromètre de la perception des discriminations dans l’emploi.

L’insuffisante protection de l’espace civique par l’État. Si ces menaces ne proviennent pas directement de l’État, la CNCDH dénonce aussi avec force l’incapacité involontaire ou consciemment organisée de celui-ci à protéger l’espace civique. Cette inaction se constate à travers la faible « prise en compte de la parole de la société civile dans la construction et l’évaluation des politiques publiques » (p. 13).

Dans ce contexte, la volonté exprimée lors des débats relatifs au projet de loi de simplification de la vie économique, de supprimer intégralement ou tout du moins de restreindre les compétences de la CNDP en excluant les projets d’équipements industriels du champ du débat public¹⁹, met en cause le droit à information et à la participation du public, et ce malgré les trente années d’existence de cette institution. Face à cette menace, l’éditorial de son président, Marc Papinutti, dans le rapport annuel d’activité pour 2024 publié en mai 2025, rappelle avec force l’exigence constitutionnelle de la participation du public (p. 2). La Commission a également présenté, le 7 octobre 2025, ses travaux consacrés à la participation des citoyens en matière environnementale intitulée « Quand la Nature entre en démocratie : nouveaux droits, nouveaux communs ».

L’absence de soutien de la société civile par les pouvoirs publics est également dénoncée. A commencer par le manque de soutien financier et administratif du tissu associatif, qui constitue pourtant une « urgence démocratique », comme a pu le souligner le Conseil économique, social et environnemental dans son rapport de 2024 consacré à l’« Évolution des modèles de financement des associations ». L’avis de la CNCDH vise également « l’absence de réponse suffisamment ferme et cohérente vis-à-vis de médias qui contribuent à véhiculer des discours haineux prohibés par la loi » (p. 17), pour préserver la qualité du débat public. Cette critique n’est pas sans lien avec la mise en cause de la carence du régulateur de l’espace médiatique, à savoir l’Arcom²⁰, malgré l’appel de cette Autorité à l’adaptation rapide du droit national au nouveau règlement européen sur la liberté des médias (EMFA – European Media Freedom Act) qui vise à « la préservation d’un écosystème médiatique indépendant et pluraliste, offrant aux citoyens européens des sources d’information fiables et variées pour leur permettre de participer de manière éclairée au débat démocratique et social », et dont elle sera un des acteurs de mise en œuvre²¹.

Les attaques de l’État contre l’espace civique. Sont enfin recensées par la CNCDH les décisions politiques qui restreignent directement le périmètre de l’espace civique et son bon fonctionnement, rapprochant ainsi dangereusement la France de certains régimes illibéraux.

La « surveillance accrue de l’espace public de discussion » (p. 18) est ainsi rendue possible notamment par la mise en place de mécanismes de surveillance des débats publics organisés par les associations, comme l’illustre la Cellule nationale de suivi des atteintes au monde agricole (DEMETER) de la gendarmerie nationale dont l’une des missions est consacrée à la prévention et au suivi « des actions de nature idéologique » (p. 19).

Depuis la loi n° 2021-1109 dite « séparatisme » du 24 août 2021, instituant le « contrat d’engagement républicain », la liberté associative est également particulièrement fragilisée. La CNCDH constate la multiplication des retraits de subventions, voire des dissolutions d’associations et redoute en ce sens un effet négatif sur l’engagement militant et associatif.

Enfin, le droit de manifestation est aujourd’hui singulièrement menacé selon l’Autorité indépendante en raison d’une multitude de restrictions comme le fichage des participants²², un usage excessif de la force publique dans la gestion du maintien de l’ordre, voire des interdictions de manifester devenues récurrentes (pp. 23-24). Ces constats rejoignent ceux déjà réalisés par la CNCTR dans son étude sur les extrémismes violents annexée à son rapport d’activité pour 2022 dans laquelle elle mettait en garde contre le risque d’atteinte aux libertés d’expression, d’opinion, d’association ou encore de manifestation » (p. 77) par une interprétation trop extensive des « violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique », pour y inclure la simple participation à des manifestations. Le DDD a de son côté rappelé dans une fiche-réforme la nécessité du respect des règles déontologiques en matière de maintien de l’ordre lors des manifestations, le conduisant à constater un manquement de la part des forces de l’ordre dans l’évacuation de personnes mineures ayant occupé un établissement scolaire dans le cadre d’une action revendicative pacifique dans une décision n° 2025-129 du 4 juillet 2025.

Pour la CNCDH, ces nouvelles normes et pratiques emportent un effet dissuasif sur l’exercice du droit de réunion et de manifestation qui forme pourtant « le socle même des systèmes de gouvernance participative fondés sur la démocratie, les droits de l’homme, l’état de droit et le pluralisme ». Ce droit « joue un rôle moteur dans l’exercice de nombreux autres droits garantis par le droit international, tout particulièrement le droit à la liberté d’expression et le droit de prendre part à la conduite des affaires publiques », tandis que son non-respect est « le signe d’une société répressive »²³.

Pour contrer cette évolution, la CNCDH en appelle à garantir les nouvelles formes de désobéissance civile, qui, lorsqu’elles sont exercées en vue de défendre l’intérêt général et de manière pacifique, sont protégées par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ou la Convention européenne des droits de l’homme.

Julia Schmitz, MCF, Université Toulouse Capitole

II. Préserver et promouvoir les libertés menacées

Fortes de leur « pouvoir de savoir » et de « faire savoir » ²⁴, les AAI n’hésitent pas non plus à se faire le porte-voix des personnes discriminées ou empêchées, comme en témoignent la nouvelle enquête menée par le DDD sur l’accès aux droits, ou encore le podcast « Les enfermé.es » du CGLPL qui permet de faire voir la réalité de l’enfermement à l’ensemble du corps social. Il s’agit pour ces institutions de défendre les libertés dans un contexte toujours plus sécuritaire et répressif (A) et dans lequel sont mis à l’épreuve les grands principes républicains comme le principe de laïcité (D), tout en ne laissant pas de côté les personnes vulnérables, aussi bien les mineurs (C) que les victimes de violences sexistes ou sexuelles et les personnes transgenres (B).

A. Sécurité : sortir la France du piège des restrictions de libertés

L’année 2025 a de nouveau été marquée par de grands textes législatifs en rapport avec la sécurité, notamment la loi n° 2025-379 relative au renforcement de la sûreté dans les transports et la loi n° 2025-532 visant à sortir la France du piège du narcotrafic, ce qui a donné l’occasion aux autorités administratives et publiques indépendantes de conforter leur position de gardien des droits et libertés fondamentaux. Pour la première fois, la France a également en 2025 été condamnée par la CEDH pour un contrôle d’identité discriminatoire. Au nom de la sécurité, ce sont les droits et libertés fondamentaux, pourtant constitutionnellement garantis, qui se trouvent affaiblis. Les AAI se sont alors de nouveau élevées contre ces restrictions, d’abord en ce qui concerne les nouvelles dispositions de la « loi narcotrafic » mais aussi au regard de la lutte contre les discriminations.

Des atteintes disproportionnées aux droits et libertés au nom de la lutte contre la criminalité organisée. La « loi narcotrafic » a été promulguée le 13 juin 2025 après d’intenses débats parlementaires et une décision du Conseil constitutionnel riche de 600 considérants (12 juin 2025, déc. n° 2025-885 DC). Durant les débats, tant la Défenseure des droits que la CNCDH se sont inquiétées des risques d’atteinte aux droits et libertés fondamentaux de certaines dispositions.

Dans un avis n° 25-03 du 13 mars 2025, la Défenseure des droits alerte sur l’atteinte disproportionnée aux droits de la défense. Ces inquiétudes sont partagées par la CNCDH qui, dans une déclaration du 18 mars 2025, rappelle que l’objectif commun de lutte contre le trafic de stupéfiants « ne doit pas conduire le législateur à porter des restrictions disproportionnées aux droits et libertés fondamentaux des personnes ou à remettre en cause l’État de droit ». La proposition de loi prévoyait la possibilité du recours à la visioconférence sans que la personne mise en examen puisse refuser son audition. Tant le DDD que la CNCDH rappellent que le recours à la visioconférence sans l’accord du justiciable porte une atteinte disproportionnée aux droits de la défense. Le Conseil constitutionnel censurera à ce titre le 10° du paragraphe I de l’article 56 du texte, invoquant notamment « l’importance de la garantie qui s’attache à la présentation physique de l’intéressé devant la juridiction compétente » (cons. 486). Cela a tout de même été l’occasion pour le DDD d’insister sur le fait que le recours accru à la visioconférence prévu par la proposition de loi « narcotrafic » pourrait porter atteinte à la publicité des débats, au respect du contradictoire et aux droits de la défense (p. 11). Il rappelle ensuite qu’il s’agit d’une position constante et commune aux différentes AAI, notamment la CNCDH et le CGLPL (p. 13), que la Cour européenne semble également partager bien qu’elle ne se soit encore jamais prononcée directement sur cette question25.

Le droit au logement, pourtant grand oublié des enjeux de sécurité, se trouve lui aussi affaibli. La loi « narcotrafic » prévoit une modification de la loi n° 89-462 tendant à améliorer les rapports locatifs en élargissant son champ d’application aux abords des locaux locatifs. Ce sont les « points de deal », le plus souvent présents aux abords des logements, qui sont visés ici. Sur ce nouveau fondement, le texte permet au préfet d’enjoindre le bailleur de saisir le juge aux fins de résiliation du bail ou de s’y substituer. Dans son avis du 13 mars 2025, le DDD alerte à ce titre sur la précarisation qui pourrait résulter de la perte du logement, d’autant que, si la loi visait initialement le « haut du spectre », c’est en réalité aux derniers maillons de la chaîne qu’elle s’attaque dans ce cadre. La CNCDH rappelle en ce sens que, en plus de constituer un cavalier législatif, cette mesure « pourrait toucher des personnes, y compris des familles avec mineurs, ayant des modes de vie non-conventionnels sans que leur comportement ne constitue une quelconque infraction », rejoignant ainsi la position du DDD sur la précarisation. Mais si le droit au logement est garanti constitutionnellement par les dixième et onzième alinéas du préambule de la Constitution de 1946, le Conseil constitutionnel a pourtant déclaré cette disposition conforme à la Constitution (cons. 587).

Dans une volonté de sur-sécurisation, la loi « narcotrafic » agit tout à fait à rebours de ce qui peut être défendu par les AAI. Par exemple, alors que dans un avis du 3 décembre 2024, le CGLPL recommande un élargissement de l’accès à la téléphonie pour les détenus en soulignant l’importance du maintien des liens avec l’extérieur pour la réinsertion de ces personnes, les nouveaux quartiers de lutte contre la criminalité organisée (QLCO) entraînent, à l’inverse, une restriction significative des communications avec l’extérieur au nom de la sécurité.

Des discriminations organisées au nom des exigences de sécurité. Dans un arrêt Seydi et autres c. France du 26 juin 2025, la CEDH a condamné pour la première fois la France pour un contrôle d’identité discriminatoire. Selon le DDD, cette condamnation « corrobore ainsi l’existence de pratiques discriminatoires observées de longue date dans le cadre des contrôles d’identité ». En effet, le DDD avait publié en 2017 une première enquête sur les relations police/population. La deuxième édition, publiée en 2025, révèle que « les jeunes hommes perçus comme noirs, arabes ou maghrébins ont 4 fois plus de risque de faire l’objet d’au moins un contrôle d’identité que le reste de la population » (p. 15). Dans le même sens, « les personnes qui se déclarent non hétérosexuelles ont 50 % de risque en plus d’être confrontées à des comportements inappropriés lors d’un contrôle d’identité » (p. 4). Surtout, si l’enquête concerne les rapports police/population, on s’aperçoit en réalité que ce sont les rapports institutions/population qui sont mis à mal, dans la mesure où seulement 8 % des personnes ayant subi des comportements inappropriés ont « tenté de faire reconnaître cette situation auprès d’une instance compétente » (p. 16). Le Conseil d’État rappelait à ce titre dans un rapport de 2021 relatif à la « lutte contre les discriminations dans l’action des forces de sécurité » que « le faible nombre de signalements et de plaintes pour des faits de discriminations ne saurait conduire à conclure trop hâtivement que le phénomène est exagéré ou marginal. Il peut au contraire révéler un découragement des victimes, mis en avant par les associations et avocats qui les représentent » (p. 35). Dans le même sens, le DDD note que des comportements discriminatoires sont également constatés dans le cadre des dépôts de plainte. C’est le cas des personnes en situation de handicap, des personnes portant un signe religieux, des personnes au chômage, de celles résidant dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ou encore de celles perçues comme noires, arabes ou maghrébines (p. 20). Le DDD conclut que le fait d’être perçu comme noir, arabe ou maghrébin plutôt que blanc constitue un « facteur surexposant au risque de comportements inappropriés aussi bien lors d’un contrôle que lors d’un dépôt de plainte » (p. 20), c’est-à-dire dans deux cas très différents de rapports aux forces de sécurité. Au nom de la sécurité, c’est finalement la lutte contre les discriminations qui est mise à mal. Claire Hédon en a d’ailleurs fait le fil rouge de son intervention à la conférence de Bruxelles du 11 juin 2025 qui réunissait les autorités européennes de protection des droits. Dès lors, le renforcement prochain des prérogatives des forces de sécurité, notamment dans le cadre des transports collectifs prévu par la loi « sûreté dans les transports », devra faire l’objet d’un net encadrement afin de ne pas aggraver ces discriminations.

Finalement, c’est bien le continuum de sécurité invoqué par les pouvoirs publics qui demeure prioritaire, au détriment d’un essentiel continuum de libertés.

Zakia Mestari, Docteure en droit public

B. Violences sexistes, sexuelles et identité de genre : les AAI comme piliers d’un changement de paradigme

En se saisissant de ces sujets, les AAI tentent de concilier les évolutions sociétales, notamment en matière d’identité de genre avec la protection rigoureuse des libertés individuelles. Toutefois, cette mission se heurte à une remise en cause croissante de leur impartialité et à la persistance d’obstacles structurels que les autorités dénoncent avec une vigueur renouvelée.

La normalisation des parcours de transition : entre dépsychiatrisation et secret de l’expertise. L’activité de la HAS et du DDD en 2025 illustre la volonté de sortir la transidentité du champ de la pathologie pour l’inscrire dans celui de l’autonomie du patient. En juillet 2025, la HAS a publié ses premières recommandations sur la prise en charge médicale des adultes trans. Ces travaux entérinent une évolution majeure : l’incongruence de genre n’est plus considérée comme un trouble mental. En réponse à l’errance médicale généralement constatée dans ce domaine, la HAS préconise désormais une prise en charge « sécurisée et de qualité », fondée sur l’accueil, l’écoute et l’information pour une décision éclairée. Ce nouveau standard de soin repose sur le principe de « décision médicale partagée », s’éloignant des protocoles « standardisés » élaborés en 1989 et jugés obsolètes par le DDD dans sa décision cadre du 16 juin 2025.

Cette évolution ne va pas sans heurts institutionnels. La HAS a fait l’objet d’un contentieux nourri concernant l’anonymat des experts ayant élaboré ces recommandations. Le Conseil d’État, par une décision finale Juristes pour l’enfance du 29 juillet 2025 n° 492416²⁶, a rejeté le pourvoi de la HAS, l’enjoignant de communiquer la liste des membres de son groupe de travail. Pourtant la HAS avait procédé selon sa méthodologie habituelle publiant l’identité des experts à l’issue des travaux, mais maintenant leur confidentialité pendant toute la durée de ceux-ci dans un souci de sérénité et de qualité scientifique. Si la CADA et le juge estiment que la transparence est le gage de la confiance publique, la HAS a immédiatement alerté publiquement sur la nécessité de protéger les experts contre les « pressions et les conséquences pour la vie privée » dans un contexte sociétal sensible. Cette tension entre impératif démocratique de transparence et protection de l’indépendance scientifique demeure une aporie majeure du statut des AAI en 2025.

Le genre comme donnée protégée : la régulation de la civilité et des discriminations. L’année 2025 est également celle d’une offensive juridique contre le « mégenrage » et la collecte injustifiée de données liées au sexe. Un tournant jurisprudentiel majeur a été franchi le 31 juillet 2025 avec la décision n°452850 du Conseil d’État concernant SNCF Connect. Après un renvoi préjudiciel devant la CJUE, la Haute juridiction a annulé le classement par la CNIL d’une plainte contre l’obligation de choisir entre « Madame » ou « Monsieur » lors de l’achat de billets en ligne. Désormais, le traitement des données de civilité est jugé comme « ni objectivement indispensable ni essentiel » pour l’exécution d’un contrat de transport. Les autorités recommandent donc de rendre ces mentions facultatives ou de les supprimer pour éviter tout risque de discrimination fondée sur l’identité de genre, conformément au RGPD prônant le principe de minimisation des données.

Le DDD de son côté multiplie les interventions pour protéger les personnes transgenres dans le cadre de procédures devant le juge ou de la lutte contre le harcèlement discriminatoire dans l’emploi. Dans deux rappels à la loi n° 2025-049 du 29 août 2025 et n° 2025-071 du 14 octobre 2025, le DDD réaffirme que le refus d’utiliser le prénom choisi, le pronom (elle ou il) et le titre de civilité (madame ou monsieur) souhaités constitue un harcèlement discriminatoire. Ce constat est généralisé dans la décision-cadre 2025-112 du 16 juin 2025, où l’autorité souligne que 70 % des femmes trans et 71 % des hommes trans en France déclarent avoir subi des discriminations.

Vers un changement de paradigme face aux violences sexistes et sexuelles (VSS). Le rôle des AAI en 2025 ne se limite pas à la régulation technique, elles se font les avocates d’une réforme profonde du droit pénal et des pratiques de protection des victimes. Dans une déclaration marquante de mars 2025, la CNCDH a réitéré sa demande d’inscrire la notion de « non-consentement » dans la définition pénale du viol. L’autorité dénonce un système français qui reste une « terre d’impunité » avec un taux de classement sans suite de 94 % pour les viols. Pour la Commission, l’absence de consentement libre doit devenir un élément constitutif explicite de l’infraction afin de conformer le droit français à la Convention d’Istanbul²⁷ et d’éviter la « victimation secondaire » des plaignantes lors des procédures judiciaires. Il convient de noter que la loi n° 2025-1057 du 6 novembre 2025 modifiant la définition pénale du viol et des agressions sexuelles intègre désormais le non-consentement de la victime. Cette loi définit le consentement en exigeant qu’il soit libre, éclairé, spécifique, préalable et révocable. Cela démontre bien le changement de paradigme et le « passage de la culture du viol à celle du consentement »²⁸. De son côté, le Défenseur des droits a pointé les manquements des employeurs publics dans leur obligation de sécurité. Dans une décision du 5 novembre 2025, le DDD dénonce l’inertie d’un conseil régional face à des faits caractérisés de harcèlement sexuel au sein d’un lycée. Malgré un signalement rapide, l’administration a refusé de qualifier les faits de harcèlement, témoignant d’une « culture du déni » que le DDD appelle à combattre par des formations obligatoires et des sanctions disciplinaires effectives.

L’examen de ces actualités démontre ainsi que si les AAI disposent d’un pouvoir de doctrine et d’influence important, il est néanmoins important de renforcer leur efficacité, parfois encore entravée, afin qu’elles puissent continuer d’être le dernier rempart des populations vulnérables face à une érosion des droits et libertés de plus en plus manifeste.

Valérie Palma-Amalric, MCF, Université d’Albi.

C. Une protection renforcée des mineurs par les AAI

En 2025, l’activité des AAI témoigne d’une vigilance accrue à l’égard des mineurs, dont les droits fondamentaux sont mis à l’épreuve par l’évolution technologique et les réformes législatives. Qu’il s’agisse de leur exposition aux risques numériques, de la prise en charge des plus vulnérables ou de leurs conditions de vie dans les lieux de privation de liberté, les autorités ont multiplié les interventions pour rappeler que la minorité doit demeurer un régime de protection spécifique et non une variable d’ajustement des politiques publiques.

L’intégrité du mineur face aux mutations de l’espace numérique. Les AAI privilégient désormais des réponses structurelles à l’exposition massive et précoce aux risques en ligne (83 % des 11-17 ans sont régulièrement exposés). L’Arcom a notamment réalisé une étude d’ampleur sur la protection des mineurs en ligne rendue publique le 25 septembre 2025. Elle définit comme priorités le respect effectif de l’âge minimum d’accès aux plateformes (13 ans) et le déploiement d’une offre adaptée au jeune public par l’imposition de paramétrages par défaut protecteurs, érigeant la sécurité numérique des mineurs en enjeu de santé publique.

En réponse à cet enjeu, la CNCDH prône un encadrement des nouveaux risques liés au numérique dans son avis de janvier 2025. Elle alerte ainsi sur deux phénomènes pouvant atteindre l’intimité des jeunes : l’IA générative et le phénomène de « sextorsion »²⁹. L’autorité dénonce d’abord l’émergence de deepfakes³⁰ à caractère sexuel mettant en scène des mineurs, et recommande d’imposer aux fournisseurs d’IA de « brider » la capacité de leurs modèles à produire de tels contenus. La CNCDH préconise en conséquence une révision du Code pénal pour incriminer ces montages algorithmiques lorsqu’ils concernent des mineurs, tout en élevant la minorité de la victime au rang de circonstance aggravante. La CNIL a quant à elle alerté face à un autre risque lié à l’IA, celui des caméras « augmentées ». Après une concertation lancé le 19 mars 2025, la CNIL a finalement précisé sa position le 11 juillet 2025 en considérant que l’utilisation de caméras « augmentées » recourant à des algorithmes pour estimer l’âge des clients des bureaux de tabac – afin d’éviter la vente de produits interdits aux mineurs – n’est ni nécessaire, ni proportionnée. L’autorité y voit un risque de banalisation d’une surveillance généralisée.

L’approche des autorités évolue également vers une plus grande autonomisation des mineurs dans la maîtrise des outils numériques ainsi qu’un droit au paramétrage. La CNIL a ainsi lancé en décembre 2025 FantomApp, une application conçue pour les 10-15 ans afin de gérer activement leur confidentialité (robustesse des de passe, floutage des photos, etc.). Dans un avis sur la protection de l’intimité des jeunes en ligne, la CNCDH soutient cette logique, via la consécration d’un « droit au paramétrage » et en prônant notamment, comme l’Arcom, l’application de paramétrages par défaut protecteurs avec une interdiction claire du « scrolling infini » pour lutter contre l’addiction numérique.

Les AAI souhaitent enfin lutter contre les dérives comportementales et culturelles qui peuvent atteindre les mineurs influençables. L’étude précitée de l’Arcom met en lumière l’émergence de tendances délétères comme le « Skinnytok » qui promeut une maigreur extrême. L’autorité appelle les plateformes à sortir d’un « mutisme » sémantique pour adopter une communication « incarnée » utilisant les codes des mineurs (vidéos courtes, influenceurs) plutôt que de simples avertissements textuels.

L’on pourrait également inscrire parmi ces dérives comportementales celles des parents. La CNIL alerte ainsi sur deux phénomènes potentiellement attentatoires aux droits et libertés des mineurs : la géolocalisation et le partage de photos et vidéos des enfants sur les réseaux sociaux (sharenting). Dans deux communiqués en ligne, la CNIL appelle les parents à la vigilance en évoquant les risques liés à ces pratiques : atteinte à la vie privée des enfants, risque du détournement de l’image ou la localisation à des fins malveillantes, notamment la diffusion de deepfake.

La protection des mineurs vulnérables. Le statut des mineurs non accompagnés (MNA) et, plus largement, la situation des enfants protégés par l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE), ont fait l’objet de critiques acerbes en 2025.

Concernant le traitement des mineurs non accompagnés, la CNCDH dénonce une logique de contrôle migratoire qui prime trop souvent sur l’intérêt supérieur de l’enfant dans son avis de juin 2025. Elle critique les conditions d’évaluation de la minorité, évoquant notamment le recours à des tests osseux jugés contraires à la dignité et l’opacité des expertises documentaires réalisées par la Police aux Frontières (PAF). L’autorité recommande que toute analyse de la PAF soit communiquée au jeune pour permettre un contrôle effectif en cas de recours, et que les évaluations soient pluridisciplinaires et enregistrées. Elle plaide également pour un renforcement du soutien de l’État dans l’obtention de documents d’état civil et de jugements supplétifs.

De son côté, le DDD alerte sur la crise de la protection de l’enfance. Dans une décision-cadre majeure du 28 janvier 2025, il dresse un constat alarmant d’un système en « crise ». L’autorité pointe l’insuffisance des moyens financiers et humains alloués par l’État et les départements, menant à une prise en charge dégradée, voire illégale. Le DDD dénonce notamment l’utilisation de lieux d’accueil non autorisés (hôtels, gîtes, AirBnB), malgré les interdictions législatives, et la persistance de l’accueil en pouponnières saturées pour les nourrissons, provoquant une détresse psychique assimilable au « syndrome d’hospitalisme ». Pour le Défenseur, la protection de l’enfance doit cesser d’être une « variable d’ajustement » et nécessite un investissement massif pour garantir l’inclusion des enfants en situation de handicap et la stabilité des équipes éducatives.

L’intégrité physique et psychique dans les lieux de privation de liberté. L’année 2025 est également marquée par des révélations inquiétantes concernant les conditions de détention et de soins des mineurs. En établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM), le CGLPL met en évidence la dignité bafouée des adolescents. Dans ses recommandations en urgence, il a rendu publics des constats accablants sur l’EPM de Marseille faisant suite à une visite de juillet 2025. L’autorité dénonce des conditions matérielles indignes : cellules dégradées, infestations de nuisibles (fourmis), manque de matelas neufs et absence de portes à hauteur totale pour les sanitaires. Plus grave encore, le Contrôleur pointe la pratique de la « mise en grille », une mesure d’isolement de fait sans cadre légal, jugée attentatoire aux droits fondamentaux. Le ministre de la Justice, dans sa réponse, a dû s’engager à proscrire immédiatement cette pratique et à lancer une rénovation progressive des cellules sous la forme de « chantiers éducatifs ». Par ailleurs, dans un son avis sur les enfants privés de liberté dans les établissements de santé mentale rendu en octobre 2025, le CGLPL dénonce l’usage massif et souvent non contrôlé de l’isolement et de la contention. L’autorité souligne que ces mesures sont fréquemment utilisées pour pallier le déficit de moyens matériels et humains, au détriment de l’approche thérapeutique. Elle appelle à une stricte limitation de ces pratiques et à un respect rigoureux du statut des enfants hospitalisés, conforme à la Convention internationale des droits de l’enfant.

Enfin, concernant les réformes de la justice pénale des mineurs, un consensus fort s’est dégagé entre un communiqué de presse de la CNCDH et le rapport annuel sur les droits de l’enfant du DDD pour s’opposer aux projets de réforme visant à instaurer la comparution immédiate pour les mineurs ou à remettre en cause l’excuse de minorité. Pour ces AAI, de telles évolutions constitueraient une régression majeure, violant les engagements internationaux de la France et brisant le principe fondamental de la primauté de l’éducatif sur le répressif.

Il faut donc retenir de l’actualité des AAI concernant les mineurs que si leur protection est avérée face aux nouveaux risques du monde numérique, avec une réponse technologique et juridique de plus en plus sophistiquée, elle est en revanche décevante concernant les volets social et pénal. Dans ce cadre, on constate un échec persistant dans la protection des mineurs les plus précaires et les plus fragiles, ceux confrontés aux services publics de l’Aide sociale à enfance et de la Justice. La convergence des alertes de la CNCDH, de l’Arcom, de la CNIL, du DDD et du CGLPL souligne l’urgence de replacer l’enfant, en tant que sujet de droit à part entière, au centre des priorités de l’État.

Valérie Palma-Amalric, MCF, Université d’Albi.

D. Hors de la liberté, point de salut : le regard des AAI sur le principe de laïcité

Voilà 120 ans que la loi de séparation des Églises et de l’État fut gravée dans l’édifice juridique républicain. Si la loi est d’essence pacificatrice et libératrice, son anniversaire ressemble pourtant moins à une commémoration qu’à une convocation : alors que la question religieuse agrège les tensions sociales, la laïcité est brandie tel un glaive. Érigée en étendard d’une neutralité étendue jusqu’aux consciences, elle peut cesser de garantir le droit de croire ou de ne pas croire pour devenir l’instrument d’une discrimination. Le DDD, relevant le paradoxe dans son rapport paru 2025 sur les discriminations fondées sur la religion, constate, au regard des réclamations qu’il reçoit, que « les règles et pratiques censées lutter contre le séparatisme et/ou le communautarisme peuvent, en réalité, contribuer à l’alimenter. » (DDD, p. 83) Le rapport de la CNCDH sur la lutte contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie (paru en mars 2025) confirme l’existence d’une corrélation entre l’auto-identification comme « très laïc » et des préjugés ethnocentriques (pp. 266-269). De plus, le DDD fait état du nombre croissant d’appels sur ses plateformes téléphoniques pour discriminations fondées sur la religion alors même que le taux de non-recours est plus élevé que pour les autres motifs (DDD, pp. 22-25). Les autorités indépendantes – au premier rang desquelles, le DDD et la CNCDH – se trouvent pourtant désarmées dans un domaine où l’interdiction du port de signes religieux, permise par le législateur, touche en particulier une certaine partie de la population (DDD, pp. 25-27). C’est donc de la connaissance des structures des discriminations que vient leur Salut ; en dénonçant les logiques qui sous-tendent les préjugés et justifient le dévoiement de l’esprit de la règle, les autorités indépendantes contribuent à préciser l’interprétation du cadre juridique de la régulation du fait religieux.

De l’analyse des discriminations à la définition de la laïcité. Observer les discriminations fondées sur la religion est délicat. Comme le montrent tant le rapport de la CNCDH que celui du DDD, ce type de discrimination est rarement assumé en ces termes (CNCDH, p. 320) et résulte le plus souvent d’une imbrication entre plusieurs facteurs (ethnoculturel (DDD, p. 19), sexuel (DDD p. 25), spatial (DDD, p. 27), situationnel (CNCDH p. 319)). Malgré le caractère insidieux inhérent aux discriminations fondées sur la religion, la CNCDH et le DDD disposent des moyens adaptés pour les objectiver. Le rapport de la CNCDH croise les données provenant des ministères, des enquêtes menées au niveau international, européen et national, de son propre « baromètre racisme CNCDH » et des analyses qui en sont faites ainsi que d’une expérimentation de terrain originale sur les discriminations raciales dans les interactions sociales. Il s’agit de comprendre les logiques sous-jacentes à l’apparition et à la prégnance de certains préjugés provoquant des discriminations et, ainsi, tenter de les déconstruire. Il est, par exemple, mis en évidence que les préjugés envers les minorités s’articulent de manière cohérente : si tous les préjugés ont une histoire propre, « le rejet des minorités relève d’une même attitude qui consiste à valoriser son groupe d’appartenance », le fait religieux demeurant un facteur prépondérant de l’ethnocentrisme (CNCDH, pp. 259-265). Le DDD, à l’appui de l’enquête « Accès aux droits », dont les volumes 1 et 2 sont parus en 2025, relève aussi les dynamiques récurrentes de ce type de discriminations résultant de préjugés ou de stéréotypes, mais remarque, de manière plus singulière, qu’il peut s’agir d’une « interprétation erronée », voire d’une lecture volontairement dévoyée des principes censés réguler le commerce fragile entre vivre ensemble et différence.

C’est en ce sens que le DDD livre sa propre lecture de l’appréhension juridique du fait religieux. Il rappelle la fondamentalité de la liberté religieuse, nécessitant alors un contrôle de proportionnalité systématique des restrictions qui lui sont faites au regard de leurs effets sur le développement de la personnalité, la trajectoire professionnelle ou la socialisation de l’individu. Le DDD relève même le « défi de la sémiotique »³¹ que suppose l’interprétation de ce que sont les signes religieux, pour conclure à l’impossibilité d’en dresser une liste exhaustive, le qualificatif « religieux » requérant une interprétation du signe à l’aune du comportement du porteur et du contexte. De surcroît, il opère une distinction entre laïcité et neutralité. Au sens du DDD, la laïcité est « un principe d’impartialité de l’État à l’égard des croyances, qui interdit aux pouvoirs publics de discriminer les individus en raison de leur appartenance religieuse, garantissant en retour la liberté de chacun de pratiquer librement son culte. » (DDD, pp. 34-35). La neutralité, réduite au seul moyen d’atteindre cet objectif de protection de la liberté religieuse et de non-discrimination, est le « cadre impartial visant à ne pas favoriser ni défavoriser un individu ; elle accorde à chacun une attention égale, quelles que soient ses convictions religieuses. » (DDD, p. 35). Ce discours du DDD sur le droit, nourri de la conception « ouverte » de la laïcité véhiculée par la jurisprudence de la CEDH³², est à la fois descriptif, justificatif et prescriptif³³ : exposant l’état du droit, le DDD justifie son intervention en visant les discriminations suscitées par ce droit et cherche, en conséquence, à infléchir, sinon la production du droit, au moins son interprétation et, in fine, son application. Trois exemples issus de son rapport sur les discriminations fondées sur la religion permettent d’illustrer cette doctrine.

Du rappel du principe de liberté à la dénonciation des usages discriminatoires de la laïcité. Tout d’abord, en rappelant le champ d’application restreint de l’obligation de neutralité, le DDD a pu constater l’atteinte injustifiée à la dignité et à la liberté de religion d’une candidate libre au baccalauréat et ce à double titre. D’une part, lui a été refusé l’accès à la salle d’examen au motif du port du foulard et, d’autre part, en l’absence de tout fondement textuel, le personnel de l’établissement a procédé à une palpation de la candidate. Il s’agit, de surcroît, d’une discrimination directe ayant porté atteinte à l’intérêt supérieur de la candidate alors mineure (DDD, déc. n° 2025-180, 3 oct. 2025). De la même manière, le DDD considère que l’obligation de neutralité religieuse des élèves ne s’applique plus à ceux ayant obtenu un diplôme donnant accès à l’enseignement supérieur. Ainsi, le fait pour un établissement de refuser la participation d’une ancienne élève à une cérémonie de remise des diplômes ne relevant pas du temps scolaire est susceptible de constituer une discrimination en raison de la religion (DDD, règlement amiable n° RA-2025-031, 12 mars 2025). En la matière, le DDD rappelle dans son rapport sur les discriminations fondées sur la religion l’importance du second alinéa de l’article L. 141-5-1 du Code de l’éducation : il convient, dans tous les cas, à dessein d’éviter l’effet que peuvent avoir les discriminations, directes ou non, sur le développement de la personnalité des jeunes, d’engager systématiquement un dialogue avec les élèves se présentant en portant un signe ou une tenue manifestant ostensiblement une croyance religieuse (DDD, p. 47).

Ensuite, le contrat d’engagement républicain issu de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République suscite également les réserves du DDD s’interrogeant sur le glissement de l’obligation de neutralité dans la sphère privée. L’obligation de ne pas « remettre en cause le caractère laïque de la République » demeure ambigüe et pourrait ainsi faire l’objet d’applications différenciées. Le DDD met donc en garde contre les interprétations excessives de la loi de 2021 de nature à porter atteinte tant à la nature même du statut associatif qu’à la liberté d’association en raison de discriminations directes ou indirectes fondées sur la religion. Il cite l’exemple d’une délibération du conseil municipal de Chalon-sur-Saône ayant retiré l’autorisation au Planning familial 71 d’installer un stand, au motif que la présence d’une affiche montrant une femme voilée serait contraire au contrat d’engagement républicain en promouvant implicitement le communautarisme. Avec le juge des référés³⁴, le DDD rejette cette analyse (DDD, pp. 81-82).

Enfin, le DDD consacre une attention particulière à la clause de neutralité de l’article L. 1321-2-1 du Code du travail. Celle-ci permet aux entreprises d’intégrer dans leur règlement intérieur une clause visant à restreindre la manifestation des convictions des salariés. Elle doit être justifiée par l’exercice d’autres libertés et droits fondamentaux ou par les nécessités du bon fonctionnement de l’entreprise et doit être proportionnée au but recherché. Cette justification ne saurait reposer sur un risque, sur une hypothèse. Comme l’exige la CJUE³⁵, seul un « besoin véritable » peut justifier une telle restriction (DDD, déc. n° 2025-038, 14 mars 2025). Or, d’une part, le DDD précise que l’existence d’une telle clause ne peut fonder un refus d’embauche, ce qui reviendrait à présumer le refus de retirer un signe religieux et constituerait donc une discrimination directe (DDD, déc. n° 2025-039, 14 mars 2025). Le DDD considère, d’autre part, qu’arguer de la clause de neutralité pour motiver la rupture d’une période d’essai est constitutif non seulement d’une discrimination indirecte au regard des effets défavorables³⁶ en raison de la religion que fait peser cette clause à l’égard de la salariée, mais en sus d’une discrimination directe à raison de l’argumentation de l’entreprise s’appuyant sur le fait que la visibilité d’un foulard serait susceptible d’engendrer des dysfonctionnements de nature à bloquer l’entreprise. Ex ante comme ex post, l’utilisation de la clause de neutralité par les entreprises est donc susceptible d’engendrer des discriminations, c’est pourquoi le DDD recommande aux employeurs de ne pas l’adopter « trop rapidement », sans s’interroger rigoureusement (le DDD établit une liste de questionnement, p.63) sur sa nécessité.

La porosité entre les sphères publiques et privées se vérifie ainsi au prisme de la laïcité et ce glissement d’une obligation de neutralité cantonnée aux services publics vers l’espace public comme privé n’est pas sans appeler les AAI voulant défendre la liberté de religion à la vigilance.

Dimitri Draggaci, Doctorant en droit public