Face à la crise de l’État de droit, repenser le processus de sélection des juges de la Cour EDH : un placebo ?
Colombine Madelaine, Maîtresse de conférences en droit public à l’Université de Tours
L’histoire est connue et se répète : dès lors qu’une juridiction est contestée, que la légitimité de ses juges est attaquée, vient alors le temps de réinterroger le processus de sélection de ces derniers. Au niveau international, la Cour interaméricaine des droits de l’Homme (Cour IADH) en est l’exemple le plus proche de la Cour européenne des droits de l’Homme (Cour EDH). Après un large mouvement de contestation et la dénonciation de la Convention de San José par Trinité-et-Tobago en 1998 puis par le Venezuela en 2012[1], une réflexion fut lancée pour renforcer la juridiction. Le processus de désignation des juges figurait bien sûr dans la liste des points à améliorer[2]. Se poser la question pour la Cour EDH montre combien le malaise est déjà grand, malaise désormais ancien mais aggravé par l’exclusion/départ de la Russie du Conseil de l’Europe[3]. La contestation déjà connue de l’autre côté de l’Atlantique a en effet gagné progressivement le vieux continent, dans un contexte néanmoins très différent.
Créée en 1950, la Cour EDH était à l’origine un organe confidentiel et méconnu. Au fil des années, elle a construit son autorité au point de devenir une actrice incontournable de la scène européenne. Son influence est telle aujourd’hui que les États parties et, en particulier, leurs Parlements et leurs juges, ne peuvent plus ignorer sa jurisprudence, voire l’anticipent pour éviter une condamnation à Strasbourg. Les années 1990-2000 marquent son âge d’or : placée au centre de la stratégie des États du bloc de l’Ouest pour diffuser la démocratie libérale au sein de la Fédération de Russie et des PECO ayant nouvellement adhéré à la suite de la dissolution de l’URSS, la Cour, grâce à l’entrée en vigueur du Protocole n°11, devient unique et permanente. Toutefois, les années 2000 ont également vu l’apparition de difficultés endémiques. L’explosion spectaculaire du nombre de requêtes introduites devant la Cour et la difficulté à les traiter dans un délai raisonnable ont alors donné l’occasion à certains États de contester cette Cour devenue trop encombrante. En 2012, la déclaration de Brighton, par laquelle les Etats parties à la Convention appellent à une responsabilité partagée « de la mise en œuvre effective de la Convention sur la base du principe fondamental de subsidiarité » en est la première manifestation[4].
La critique vis-à-vis des droits de l’homme et de leur universalisme est inhérente à leur existence et celle opposée à la Cour EDH, en tant qu’organe supranational, n’est pas nouvelle[5]. Par ailleurs, certains États, tels que le Royaume-Uni, la Turquie ou encore la Russie ont toujours eu une attitude ambivalente face à la Cour EDH. Toutefois, depuis une petite quinzaine d’années, un mouvement de contestation de la Cour n’a cessé d’enfler au sein de plusieurs autres Etats se faisant progressivement « massif, répété, structuré »[6] et portant en germe la contestation de la « Démocratie véritable » défendue par le Statut du Conseil de l’Europe.
Les critiques vis-à-vis de la Cour EDH existent de longue date dans la doctrine[7]. Elles ont plus récemment acquis une visibilité dans le débat public par l’action de divers partis politiques qui pourraient être réunis sous l’appellation fourre-tout de « populistes » et qui en ont fait leur fond de commerce : le parti Ukip au Royaume-Uni, l’UDC en Suisse, le Front National, devenu Rassemblement national, en France, la Ligue du Nord en Italie, le Fidesz, parti hongrois de Victor Orban, le parti Droit et Justice en Pologne, mais également certains partis populistes de gauche, tels que le le Mouvement 5 étoiles en Italie. Cependant, les revendications contre la Cour ne sont pas l’apanage des seuls partis populistes. Depuis quelques années ces discours critiques se diffusent progressivement au sein des partis de Gouvernement. En France, en 2015, une première offensive, lancée au sein même de l’Assemblée Nationale, est ainsi venue des Républicains et en particulier de Pierre Lellouche, pourtant ancien secrétaire d’État aux affaires européennes[8], avant de devenir en 2017 un argument de campagne pour Nicolas Sarkozy et François Fillon[9] et de se muer en rengaine éculée[10]. Le même phénomène fut visible au Royaume Uni où les Conservateurs, poussés en ce sens par le parti UKIP, ont fait de la critique systématique de la Cour EDH un des axes forts de leur programme faisant craindre une dénonciation de cette dernière par le Royaume-Uni, finalement doublée/remplacée par le Brexit[11]. Ces discours en faveur d’une démocratie réduite à la seule volonté majoritaire se rejoignent autour de la contestation d’un pouvoir supranational qui viendrait confisquer celui du peuple et de ses représentants nationaux. La Cour est alors dénoncée, tant dans certains discours doctrinaux[12] que politiques[13], comme symbole d’un « gouvernement des juges » en tant que Cour étrangère, antidémocratique et portant des valeurs trop libérales, heurtant ainsi les traditions nationales.
Manifestation de la crise de l’État de droit, de virus localisé, la contestation s’est muée en pandémie et s’étend également aux juges nationaux[14] dont la légitimité est a priori plus évidente. Du côté de la Cour EDH, les symptômes concrets de cette contestation existent de longue date de manière informelle par le biais de l’inexécution, délibérée ou non, des arrêts de la Cour. Elles trouvent désormais une consécration juridique, les initiatives nationales abouties, en cours ou avortées[15], se multipliant pour limiter le pouvoir du juge européen. Signe de ces temps troublés, certains juges à la Cour réinterrogent leur propre légitimité[16].
Selon l’article 22 CEDH :
« Les juges sont élus par l’Assemblée parlementaire au titre de chaque Haute Partie contractante, à la majorité des voix exprimées, sur une liste de trois candidats présentés par la Haute Partie contractante ».
Cette disposition n’a subi que des modifications mineures. La procédure est en effet restée inchangée et seuls les critères afférents à la nationalité des candidats a évolué. En 1950, la Convention exigeait que deux au moins des candidats aient la nationalité du pays (ancien art. 39§1 CEDH). Toute précision concernant la nationalité a été supprimée en 1998 par le protocole n°11, les États étant ainsi désormais libres de proposer trois noms de nationalité étrangère s’ils le souhaitent.
La disposition relative aux compétences des juges est restée inchangée. Selon l’article 21§1 CEDH :
« Les juges doivent jouir de la plus haute considération morale et réunir les conditions requises pour l’exercice de hautes fonctions judiciaires ou être des jurisconsultes possédant une compétence notoire ».
D’autres conditions ont toutefois été amendées ou ajoutées. Concernant l’âge des juges, une cessation du mandat à l’âge de 70 ans a été imposée par le protocole n°11 (ancien art. 23§6 CEDH). Cette condition a été modifiée en 2021 par le Protocole n°15 et la Convention exige désormais que « les candidats doivent être âgés de moins de 65 ans à la date à laquelle la liste de trois candidats est attendue par l’Assemblée parlementaire » (Art. 21§1 CEDH). Enfin, le protocole n°11 a ajouté la précision suivante : « pendant la durée de leur mandat, les juges ne peuvent exercer aucune activité incompatible avec les exigences d’indépendance, d’impartialité ou de disponibilité requise par une activité exercée à plein temps » (art. 21§4 CEDH).
Par ailleurs, la durée du mandat a évolué. Initialement établie à 9 ans avec possibilité de réélection (ancien art. 40§1 CEDH), elle a été réduite à 6 ans par le protocole n°11 (ancien art. 23§1 CEDH). Puis, dans un objectif de renforcement de l’indépendance des juges, en 2010, elle a été portée à 9 ans sans possibilité de réélection par le Protocole n°14 (art. 23§1 CEDH)[17].
La formulation lapidaire de la Convention quant à la procédure à suivre pour l’élection de ses juges a laissé une grande latitude à ses acteurs pour la modeler. L’action déterminante de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE)[18] qui considère désormais que « l’une de ses attributions principales est d’élire les juges les plus qualifiés à la Cour européenne des droits de l’homme, sur la base de critères clairs et d’une procédure équitable et objective »[19] a toutefois permis d’améliorer considérablement la procédure d’élection des juges, tant dans sa phase nationale que dans sa phase internationale. Elle est parvenue à entraîner le Comité des Ministres derrière elle, ce dernier étant initialement peu enclin à limiter la grande liberté des exécutifs nationaux pour dresser la liste de trois noms soumise à l’APCE. Après la création de la nouvelle Cour, en 1998, et l’adhésion en masse des PECO et de la Russie, les accidents de parcours dans les procédures de sélection se sont multipliés et la compétence de certains heureux élus loin de faire l’unanimité. Ainsi, alors que les rejets de liste par l’APCE étaient auparavant chose rare, ils ont commencé dans les années 2000, selon les terme de Flauss, à « se multiplier et partant à se banaliser »[20]. Les piteuses manœuvres de l’exécutif français dans le cadre de l’élection du successeur du Président Jean-Paul Costa[21] auraient achevé de « convaincre tous les acteurs qu’il était temps d’être très ferme à l’égard du niveau des candidats en rendant effectives les directives établies par l’Assemblée parlementaire »[22]. Le Comité des Ministres a alors adopté, le 29 mars 2012, des lignes directrices concernant la sélection des candidats pour le poste de juge à la Cour EDH[23] et l’importance de garantir la compétence, l’impartialité et l’indépendance des juges est devenue un leitmotiv dans les déclarations adoptées lors des conférences d’Interlaken (2010), d’Izmir (2011), de Brighton (2012), de Bruxelles (2015) et de Copenhague (2018).
Le Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH)[24], a rendu un rapport sur le processus de sélection et d’élection des juges de la Cour européenne des droits de l’homme en 2017[25] dans le cadre du suivi du rapport du CDDH de 2015 sur l’avenir à plus long terme du système de la Convention EDH. Le 9 janvier 2019, le Comité des Ministres a pris une décision dans le cadre de ce même suivi pour se féliciter des actions déjà entreprises pour améliorer le processus de sélection des juges et appeler à le renforcer[26]. Le 24 novembre 2021, suivant les préconisations émises lors de la déclaration de Copenhague[27], le Comité des Ministres, a chargé le CDDH, dans le cadre de son mandat 2022-2025, de rendre d’ici au 31 décembre 2024, un « Rapport évaluant l’efficacité du système de sélection et d’élection des juges de la Cour et des moyens d’assurer la reconnaissance du statut et de l’ancienneté des juges de la Cour offrant ainsi des garanties supplémentaires pour préserver leur indépendance et leur impartialité »[28].
L’actualité récente n’est pas étrangère à ce nouveau mandat tant les dernières années ont été émaillées de procédures de sélections périlleuses[29]. En particulier, les procédures pour la Hongrie et la Turquie en 2016 ont été très problématiques, celle pour la Pologne, qui aurait dû prendre fin le 31 octobre 2022, est toujours en cours, et les exécutifs de ces États, aux tendances autoritaires non dissimulées, ont pris un malin plaisir à instrumentaliser la procédure. Par ailleurs, le rapport intitulé « les ONG et les juges de la CEDH 2009-2019 »[30], rendu par l’ONG « European Centre for Law and Justice (ECJL) »[31], succursale française de « l’American Center for Law and Justice » proche des milieux ultraconservateurs américains[32], est venu frontalement remettre en cause l’indépendance et l’impartialité des juges de la Cour en raison des liens supposés d’une partie de ces derniers avec des ONG, en particulier l’honnie Open Society Fondation de G. Soros. Un article diffusant les conclusions de ce rapport, intitulé « Comment Georges Soros a infiltré la Cour EDH » a ensuite été publié dans Valeur Actuelles[33] et le rapport a été repris aux quatre coins de l’Europe par divers médias d’extrême droite et personnalités du même bord ce dont le co-auteur du rapport G. Puppinck, se félicite[34]. Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a été interpelé en avril 2020 par trois questions écrites émanant de trois membres de l’APCE : un représentant hongrois du Fidesz[35], une représentante portugaise du PSD portugais, parti libéral conservateur[36], et un représentant monténégrin du « Democratic People’s Party », présenté comme étant un parti populiste et social conservateur[37]. Les questions étaient les suivantes :
« Quelles mesures le Comité des Ministres adoptera-t-il, dans le cadre de la réforme de la Cour, pour remédier aux faiblesses du système et restaurer la crédibilité de la Cour ? »
« Comment remédier à de potentiels conflits d’intérêts des juges de la Cour européenne des droits de l’homme ? »
« Quelles mesures le Comité des Ministres entend-il prendre pour restaurer l’intégrité de la Cour ? »
La réponse du Comité des Ministres à ces questions est survenue le 8 avril 2021[38], près d’un an après qu’elles aient été posées. Ce dernier a rappelé longuement les procédures mises en place au cours des dernières années pour renforcer le processus de sélection des juges, n’a pas manqué de souligner « que le rayonnement exceptionnel de la Cour de Strasbourg en Europe et au-delà est en grande partie dû à l’autorité et à la sagesse des nombreux juges qui y siègent » (§4) et a lancé un appel du pied à la Cour pour une révision de son règlement intérieur afin d’améliorer les règles de récusation (§6)[39]. Difficile toutefois d’y voir l’admission de la « véracité du rapport » de l’ECLJ[40]. Dans cette ambiance sous haute tension, la question de la sélection des juges, et de son éventuelle modification, fait donc l’objet d’une attention toute particulière[41].
Quel doit être l’objectif visé par une modification du processus de sélection des juges dans le contexte actuel de crise de l’État de droit ? Question autrement posée, quel est l’objectif réellement poursuivi par la réflexion lancée par le Comité des Ministres ?
Désigner des juges trouvant grâce aux yeux des contempteurs de la Cour, c’est-à-dire abandonnant leur mission et reniant les valeurs de la Convention, les privant de leur indépendance et de leur raison d’être ? Il faudrait alors commencer par reprendre les « solutions » proposées par l’ECJL : « Éviter la nomination de militants aux fonctions de juge, assurer la transparence des intérêts, formaliser les procédures de déport et de récusation »[42]. Si le renforcement des garanties contre les conflits d’intérêts n’est jamais surabondant, ce remède équivaudrait aux saignées d’antan, permettant, au lieu de soigner, de précipiter le décès du patient. Par ailleurs, le constat cynique est que la procédure actuelle le permet déjà.
Renforcer l’indépendance et l’autorité de la Cour pour lui permettre de mieux défendre les valeurs de la « Démocratie véritable » ? La procédure pourrait certainement être grandement améliorée de ce point de vue[43]. Toutefois, ce choix n’aurait probablement pas pour effet de calmer les critiques contre l’État de droit. En outre, ce renforcement ne pourra qu’être limité en ce qu’il ne pourra avoir lieu qu’à droit constant, c’est-à-dire sans modifier l’article 22 de la Convention. En effet, toute modification d’ampleur de la procédure exigerait une modification de la Convention alors que, dans le contexte actuel, les conditions ne sont clairement pas réunies pour ce faire. Un protocole d’amendement exigerait en effet signature et ratification par l’ensemble des Etats Partie à la Convention, au nombre desquels figurent des États, au premier rang desquels la Hongrie, la Pologne et la Turquie, n’ayant aucune volonté de renforcer l’indépendance et l’autorité de la Cour. Surtout, le malaise est bien plus profond dès lors que c’est l’existence même de la Cour EDH et l’essence même de la Démocratie libérale qui sont remises en cause.
Quelle que soit donc la réponse donnée à cette interrogation, soigner les maux de la Démocratie en modifiant la procédure de sélection de ses juges ne mènerait qu’à la création d’un placebo, quand bien même la procédure est perfectible à de nombreux égards. Ainsi, malgré un renforcement des défenses immunitaires de l’organisme (I), l’actuel processus de sélection des juges est déjà vérolé (II) et une procédure panacée apparaît introuvable (III).
I- Un renforcement des défenses immunitaires
Contrairement à ce qu’énoncent les critiques avancées à l’encontre des juges de Strasbourg, ces derniers ne sont pas dépourvus de toute « légitimité démocratique »[44], pas plus qu’ils ne sont des « juges autoproclamés »[45] ou encore des « experts militants » confisquant le « pouvoir démocratique »[46]. Bien au contraire, « cette procédure constitue un exemple unique – en vigueur depuis plus de 60 ans – de la manière dont un organe parlementaire élit les membres du corps judiciaire international, conférant aux titulaires de ces fonctions une légitimité démocratique d’une manière relativement ouverte et transparente »[47].
La procédure de désignation des juges de la Cour EDH (voir schéma) , si elle pâtit de défauts certains, n’en reste pas moins démocratique au sens où elle est l’œuvre de représentants du peuple. La liste de trois noms est présentée par les exécutifs nationaux, supposés être démocratiquement désignés. Quant à l’APCE, elle est composée de représentants des Parlements nationaux. Il est donc possible de considérer que les juges sont élus au suffrage universel (très) indirect.
Or, pour que des élections soient démocratiques encore faut-il qu’elles soient « libres » au sens où, pour faire écho à l’article 3 du protocole n°1 à la Convention, elles permettent d’assurer « la libre expression de l’opinion du peuple ». C’est là où le bas blesse. L’article 22 est formulé en terme très généraux, laissant une grande latitude aux acteurs impliqués dans la procédure, en particulier aux exécutifs nationaux, pour en déterminer le déroulement pratique[48], et dans les faits, malgré de nombreux progrès, la transparence n’est pas toujours de mise.
Par ailleurs, le caractère démocratique de la procédure ne garantit pas l’adhésion des juges ainsi désignés aux valeurs de « Démocratie véritable » défendues par la Convention. Si des garde-fous bienvenus ont été progressivement apportés grâce à l’APCE, puis par le Comité des Ministres pour limiter les abus les plus manifestes et renforcer la transparence de la procédure, ils restent bien insuffisants. Ainsi, l’amélioration progressive de la procédure (A) et le renforcement des conditions (B) ne suffisent par pour empêcher la contamination.
A- L’amélioration progressive de la procédure
La phase nationale de la procédure (1) a pu être améliorée grâce à la création d’un panel par le Comité des Ministres (2) et d’une Commission sur l’élection des juges par l’APCE (3).
1- La phase nationale
L’échelon le plus problématique de la procédure est sa première phase, à savoir la phase nationale. Cette dernière est restée à la totale discrétion des États jusqu’en 1998[49]. Réminiscence d’un droit international d’un autre âge, cette phase est toujours perçue par certains États comme relevant de l’apanage exclusif de leur souveraineté. Ainsi, à l’instar des procédures diplomatiques, feutrées derrière portes closes, la procédure nationale de sélection des juges ne saurait souffrir aucune transparence ni justification. Fort heureusement, l’APCE est venue progressivement encadrer cette procédure au fil de ses recommandations, puis le Comité des Ministres par le biais de ses lignes directrices[50].
Ainsi, l’APCE préconise que la procédure nationale soit « équitable et transparente »[51] et qu’elle soit assortie des garanties suivantes :
« (1) La procédure devrait être stable et établie par avance, par le biais de sa codification ou selon une pratique administrative bien établie.
(2) L’appel à candidatures devrait être très largement rendu public.
(3) Un délai raisonnable devrait être accordé pour le dépôt des candidatures.
(4) L’organe chargé de recommander les candidat(e)s devrait avoir une composition équilibrée. Ses membres devraient avoir des connaissances techniques suffisantes et inspirer le respect et la confiance. Il devrait être libre de toute influence abusive.
(5) Tous les postulants sérieux devraient être auditionnés et les entretiens devraient suivre un format standardisé.
(6) Il devrait y avoir une évaluation des compétences linguistiques des postulants.
(7) Toute décision de l’autorité décisionnelle de s’écarter de la recommandation de l’organe de sélection devrait être justifiée par référence aux critères applicables pour l’établissement des listes de candidat(e)s, et enfin
(8) Une liste devrait être soumise à l’Assemblée seulement après avoir obtenu l’avis du panel sur la capacité des candidat(e)s à remplir les exigences de la Convention »[52]
Les Etats doivent transmettre les trois noms présentés par ordre alphabétique[53] et ne sont pas supposés formuler une préférence pour l’un.e des candidat.e.s. S’ils le font, le Règlement de l’Assemblée préconise que cette position ne saurait être prise en compte par la Commission sur l’élection des juges à la Cour EDH[54]. Par ailleurs, les candidats transmettent leur CV selon un modèle type[55].
Les lignes directrices du Comité des Ministres sont quant à elles encore plus détaillées et son rapport explicatif partage les bonnes pratiques. Elles ajoutent en outre certaines conditions :
III – Procédure d’appel à candidatures (…)
3- Les Etats devraient, le cas échéant, envisager de prendre des mesures appropriées supplémentaires afin de garantir qu’un nombre suffisant de bons postulants se présentent pour permettre à l’organe de sélection de proposer une liste satisfaisante de candidats.
4- Si la procédure nationale permet ou exige que les postulants soient proposés par des tierces parties, des garde-fous devraient être mis en place garantissant que toutes les candidatures sont examinées de manière équitable et impartiale et que des postulants qui satisfont aux critères ne soient pas dissuadés ou empêchés de se porter candidats. (…)
IV – Procédure pour l’établissement de la liste recommandée de candidats
2- Tous les postulants sérieux devraient être auditionnés à moins que cela soit impossible en pratique du fait de leur nombre, auquel cas l’organe devrait établir une liste des meilleurs candidats, sur la base de leurs dossiers. Les entretiens devraient généralement suivre un format standardisé. (…)
4- Tous les membres devraient pouvoir participer à la décision de l’organe sur un pied d’égalité, sous réserve que l’organe de sélection puisse toujours parvenir à une décision.
V – Finalisation de la liste de candidats (…)
2- Les postulants devraient être en mesure d’obtenir des informations concernant l’examen de leur candidature, si cela est compatible avec les principes généraux de confidentialité dans le contexte du système juridique national.
3- La liste finale des candidats à transmettre à l’Assemblée parlementaire devrait être rendue publique au niveau national par la Haute Partie contractante.
Ces recommandations, certes bienvenues, ne restent que des recommandations et sont ignorées par un certain nombre d’Etats. Les pratiques françaises ne sont pas à cet égard exemplaires. Le camouflé de 2011 où la liste de trois noms proposée par la France essuya un avis négatif du panel restera dans les annales de la médiocrité[56]. La dernière procédure en date, ayant mené à l’élection de Mattias Guyomar en 2020, n’est par ailleurs pas exempte de critiques[57]. Toutefois, contrairement à d’autres États, les pratiques françaises depuis la nouvelle Cour (1998), exception faite de la calamiteuse tentative de 2011, ne visent pas à la désignation de juges à l’indépendance et/ou la compétence douteuses, mais à réserver cette prestigieuse fonction à de hauts magistrats, en veillant à assurer une rotation entre Conseil d’État et Cour de Cassation pour ne pas froisser les susceptibilités[58].
La faiblesse de la phase nationale n’est qu’en partie compensée par la phase internationale, bien que cette dernière ait progressivement été dotée de garde-fous bienvenus. En 2018, l’APCE observait ainsi « des progrès considérables dans les procédures nationales de sélection »[59]. En particulier, la situation actuelle offre une transparence encore inconnue il y a une petite dizaine d’années[60]. Les États sont désormais tenus de joindre aux CV des candidats un descriptifs de la procédure nationale de sélection qui sont donc facilement consultables sur le site internet du Conseil de l’Europe. Les pratiques restent toutefois contrastées : certains États restent très diserts[61], d’autres prennent soin d’indiquer avec force détails la procédure suivie, ce qui n’est, dans les faits, pas toujours une preuve de qualité de la procédure nationale[62], d’autres enfin vont jusqu’à reproduire l’analyse menée par le comité de sélection national sur l’adéquation des candidats aux conditions exigées par l’APCE[63]. En outre, si l’on compare avec la situation en 2004[64] et en 2014[65], les progrès sont considérables : presque[66] tous les États ont mis en place, au moins sur le papier, une procédure « équitable et transparente » respectant les préconisations de l’APCE.
2. Le panel
Depuis la nouvelle Cour, et avec l’élargissement du Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres avait établi « des procédures informelles d’examen des candidatures » pour « prévenir les choix malheureux »[67]. Ce contrôle était toutefois resté très superficiel voire symbolique. La Déclaration d’Interlaken appela à ce que « les critères de la Convention relatifs aux conditions d’exercice de la fonction de juge à la Cour, notamment des compétences en droit public international et concernant les systèmes légaux nationaux ainsi que de bonnes connaissances d’une langue officielle au moins, soient pleinement respectés »[68]. Pour remédier aux abus les plus manifestes de la procédure nationale, et en réponse à l’appel lancé par le Président Costa dans un courrier du 9 juillet 2010[69], le Comité des Ministres a créé le 10 novembre 2010[70] un panel consultatif international (« le panel »), émettant un avis sur la conformité des candidats aux conditions énumérées à l’article 21 CEDH avant que la liste ne soit transmise à l’APCE.
Composition – Ses sept membres sont désignés pour un mandat de trois ans par le Comité des Ministres après consultation du Président de la Cour et éventuelles propositions émanant des États membres. Il est aujourd’hui composé principalement d’ancien juges à la Cour (P. Mahoney, G. Raimondi, L. L. Guerra, M. Lazarova Trajkovska), d’actuel.le.s (Saale Laos) ou ancien.ne.s président.e.s de Cours suprême nationales (Marteen Feteris, Bernard Stirn).
Rôle toujours limité mais en progression – La procédure est confidentielle et écrite et les avis rendus sont obligatoires mais non contraignants. Le panel peut toutefois poser des questions aux gouvernements à la lumière des candidatures reçues ou « d’informations non sollicitées »[71] qui peuvent émaner de sources diverses (ONG, particuliers par ex.). Tel que l’indique le panel « les demandes d’informations complémentaires sont (…) devenues la règle », les procédures au cours desquelles il n’en demande pas étant devenues l’exception (pour quatre listes seulement sur les douze listes examinées dans la période de mai 2019 à juillet 2022)[72]. Le panel rend ensuite un avis, si possible par consensus, à défaut à la majorité qualifiée de cinq voix sur sept. Du 7 mai 2019 au 1er juillet 2022, le panel n’a rendu que 53 % d’avis favorables[73]. Si une ou plusieurs candidatures ne satisfont pas aux critères, la résolution portant création du panel prévoit que ce dernier en informe l’État par avis écrit et motivé[74]. Rien ne contraint ensuite l’État à modifier ses propositions[75], toutefois, l’avis est également communiqué à l’APCE qui aura, elle, la possibilité de rejeter la liste. Le panel a par ailleurs élargi son rôle en se permettant d’« attirer l’attention, le cas échéant, sur certains aspects des informations fournies par le gouvernement sur la procédure nationale de sélection, notamment en ce qui concerne le respect des exigences d’équité et de transparence »[76]. Si son avis est toujours confidentiel sur le sujet, celui-ci est transmis à l’APCE une fois que la liste des candidats est parvenue à cette dernière. L’avis peut ainsi apporter des éléments utiles à l’APCE pour éventuellement rejeter une liste de candidats. C’est ainsi dans la coordination avec l’APCE que le rôle du panel prend tout son sens et son effectivité.
Dans son dernier rapport, le panel « se félicite (…) du fait que ses avis sont de plus en plus pris en compte par la Commission de l’APCE sur l’élection des juges, même s’ils ne sont pas toujours suivis à la lettre. Concernant ce dernier point, lorsque des candidats sont limites en termes de qualifications, il se peut que le panel et la Commission de l’APCE parviennent à des conclusions différentes ; c’est d’autant plus probable que la Commission a l’occasion de s’entretenir avec les candidats, ce qui lui donne une image plus précise de leurs aptitudes, alors que le Panel doit se contenter d’évaluer les candidatures sur la seule base des documents écrits dont il dispose »[77]. Si elle n’est pas parfaite, la situation s’est néanmoins grandement améliorée depuis la création du panel. Dans son deuxième rapport, portant sur la période du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2015, le panel constatait en effet que « dans six cas, les candidats ont été maintenus sur la liste et présentés à l’APCE, en dépit des avis négatifs formulés par le Panel sur un ou plusieurs d’entre eux. L’APCE n’a rejeté qu’une seule de ces listes et a accepté les cinq autres. Dans deux cas, des candidats qui, selon le Panel, ne remplissaient pas les critères énoncés à l’article 21§1 de la CEDH ont été recommandés par la commission sur l’élection des juges et ont finalement été nommés juges à la Cour »[78].
3. La Commission de l’APCE sur l’élection des juges à la Cour EDH
En 1997, dans la perspective de l’élection des juges de la nouvelle Cour, la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme de l’APCE a créé en son sein une Commission ad hoc pour l’élection des juges à la Cour EDH, devenue sous-commission en novembre 2007 avant de devenir Commission générale en 2014[79], marque de son importance.
Composition – Ses 22 membres sont, outre ses deux membres de droit (président.e.s de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme et de la Commission sur l’égalité et la non-discrimination), nommés par les groupes politiques en fonction de leur poids au sein de l’Assemblée[80]. Ils doivent avoir « une expérience juridique appropriée »[81]. En outre, le Règlement précise que le panel doit être constitué d’au moins 40 % de femmes[82]. Les parlementaires ayant la nationalité de l’État soumettant la liste peuvent participer aux débats mais non voter que ce soit pour déterminer le classement des candidats ou pour rejeter une liste.
Compétences et fonctionnement – cette Commission, qui se tient à huis clos, est chargée d’examiner la « régularité et la transparence de la procédure nationale », puis d’auditionner les candidats[83]. Depuis 2019, le président du panel ou son représentant est invité à « exposer les motifs de l’avis du panel sur les candidats aux séances d’information organisées avant chaque groupe d’entretiens »[84]. La Commission peut également s’appuyer sur toute information pertinente reçue par d’autres sources. Au terme de ces auditions, la Commission rend un rapport à l’APCE, qui sera rendu public, proposant un classement des candidats, établi par vote à bulletin secret, assorti d’une motivation succincte indiquant « si la recommandation en faveur d’un(e) candidat(e) a été adoptée « à l’unanimité », à une « très large majorité », « à une large majorité », « à une étroite majorité » ou simplement « à la majorité », (parfois « devant » un(e) autre candidat(e), dont il est d’usage que le nom soit également mentionné si l’écart de voix a été très faible alors que l’écart avec le/la troisième candidat(e) était très important »[85]. La Commission peut également recommander deux candidat.e.s « également qualifié.e.s »[86]. La Commission peut également, avant ou après que les entretiens se tiennent, demander à l’État de soumettre une nouvelle liste. Ce rejet devra toutefois être succinctement motivé et approuvé par l’Assemblée plénière. Après les auditions, l’un des trois candidats est ensuite élu par l’APCE par vote à bulletin secret et à la majorité absolue des voix exprimées au premier tour, et à défaut à la majorité relative au second tour[87]. Flauss, en 2008, constatait l’absentéisme important des parlementaires lors des élections des juges avec un taux de participation allant entre 30 % à 60 %[88]. La situation s’est sur ce point considérablement améliorée, avec des taux de participations allant le plus souvent de 58 à 71 %[89], plus rarement de 80 % à 90 %[90], exceptionnellement 98 %[91], avec toutefois des accidents de parcours[92].
B- Le renforcement des conditions exigées
Au fil des années, l’APCE[93] et le panel[94] ont pu affiner et élargir les critères d’éligibilité des juges exposés à l’article 21§1 et préciser les conditions de recevabilité des listes. Ces critères ont été repris dans les lignes directrices du Comité des Ministres.
Le Règlement de l’APCE (texte pararéglementaire, X. v. §3) précise que la Commission, après un vote à la majorité des voix exprimées, peut proposer à l’APCE, avec la même majorité, de rejeter une liste :
i. donnant à penser que les domaines de compétence dans lesquels ont été sélectionnés les candidats sont indûment restreints;
ii. si les candidats ne satisfont pas tous aux conditions définies à l’article 21, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l’homme;
iii. si l’un des candidats ne semble pas posséder une connaissance active de l’une des langues officielles du Conseil de l’Europe et une connaissance passive de l’autre;
iv. si la procédure nationale de sélection n’a pas satisfait aux exigences minimales d’équité et de transparence;
v. si le panel consultatif n’a pas été dûment consulté.
Il est possible de séparer ces exigences en deux catégories : d’une part les trois premières relatives aux critères d’éligibilité des candidats (1) et d’autre part, les deux dernières concernant les conditions de recevabilité de la liste (2). Le Règlement de l’APCE n’est toutefois pas exhaustif et d’autres critères, relatifs à ces deux catégories, s’appliquent en vertu des lignes directrices du Comité des Ministres ou de d’autres sources.
1- Critères d’éligibilité des candidats
Compétence des candidats – La Cour l’a rappelé dans son avis de 2008, l’APCE doit «s’assurer en dernière instance que tous les candidats figurant sur une liste remplissent toutes les conditions visées par [l’article 21.1], de façon à préserver le libre choix dont l’article 22 l’investit et qu’elle a pour mission d’exercer dans l’intérêt du bon fonctionnement et de l’autorité de la Cour »[95]. Ainsi, dans les cas les plus manifestes, pour ne pas dire désastreux, la liste peut être rejetée si l’un.e des candidat.e.s ne remplit pas les conditions de l’article 21§1 CEDH, avant même de faire passer des entretiens aux candidats[96], ou, le plus souvent, après.
Les lignes directrices du Comité des Ministres précisent par ailleurs qu’ « il est nécessaire que les candidats aient des connaissances du ou des systèmes légaux nationaux et en droit international public. Une expérience juridique pratique est également souhaitable »[97]. Par ailleurs, des compétences linguistiques sont exigées comme découlant « implicitement » de cette disposition[98]. La maîtrise du français est en particulier en chute libre et certains juges, malgré leurs promesses de suivre des cours intensifs, restent incapables de travailler dans cette langue pourtant langue officielle du Conseil de l’Europe avec l’anglais. Il peut en outre arriver que la maîtrise des deux langues, anglais et français, soit passablement approximative.
Toutefois, en l’absence de publicité de l’avis du panel et en raison de la motivation lapidaire de la recommandation de la Commission sur l’élection des juges, qui se borne à constater que « toutes et tous les candidat.e.s ne remplissent pas les critères pour être élu.e juge à la Cour européenne des droits de l’homme »[99], que les candidats présentés n’étaient « pas tous suffisamment qualifiés »[100], ou plus rarement, qu’ « aucun des candidats » ne remplit ces critères[101], impossible, à moins de laisser traîner ses oreilles dans le couloir du Conseil de l’Europe ou ses yeux sur les blogs les mieux informés, de savoir quel candidat est concerné ni pour quelle raison il a été jugé inapte. Reste que si l’on compare avec la situation décrite par Flauss en 2008[102], l’APCE a considérablement haussé son niveau d’exigence. Les rejets sur ce fondement sont malheureusement encore trop fréquents : en 2014 pour la République slovaque[103], en 2015 pour l’Azerbaïdjan[104], en 2017 pour l’Albanie[105], la Turquie[106], et la Géorgie[107], en 2021 pour l’Ukraine[108], en 2022 pour la Pologne[109]. Dans son rapport annuel, le panel décrit de manière bienvenue et avec détails ses exigences quant à l’application de l’article 21§1 CEDH[110].
Indépendance et impartialité des candidats – Le panel, fit état dans son rapport 2022 avoir été confronté à une « situation nouvelle dans sa pratique » en ayant émis « des doutes sérieux et objectifs (…) quant à l’indépendance et l’impartialité des candidats vis-à-vis du gouvernement qui les avait nommés »[111]. Le panel prit le soin de préciser à cet égard « qu’une participation active sur la scène politique – que ce soit en tant que membre d’un gouvernement, de parlementaire ou de haut fonctionnaire – ne suffit pas à elle seule à entraîner la disqualification ; il doit exister d’autres indicateurs objectifs suffisants d’un manque d’indépendance et d’impartialité »[112].
Juge ad hoc – L’APCE et le Comité des Ministres recommandent que l’État ne présente aucun.e candidat.e dont l’élection pourrait entraîner la nécessité de nommer un.e juge ad hoc[113]. Les exemples donnés par le mémorandum sont les suivants : « lorsqu’un(e) candidat(e) est ou a été un agent du gouvernement qui a pris part à l’élaboration des affaires devant la Cour de Strasbourg ou lorsqu’il ou elle peut avoir participé, par exemple, à la prise de plusieurs arrêts/décisions de rejet des recours internes ultimes du requérant dans son pays. Il pourrait en effet en résulter un conflit d’intérêts »[114]. Cette condition est l’une des plus mal respectées par les États qui proposent parfois d’anciens agents du gouvernement[115] et de manière très fréquente, bien que beaucoup moins problématique, des magistrats de cours suprêmes nationales[116].
2. Critères de recevabilité de la liste
Défaut d’équité et de transparence de la procédure nationale – Les États sont tenus, lors de la transmission des CV des candidats, d’indiquer comment leur sélection a été menée. En 2016, les listes proposées par l’Albanie et la Hongrie[117] ont ainsi été écartées en l’absence de « véritable procédure nationale de sélection »[118]. La première n’avait de son propre aveu défini aucune « règle de procédure spécifiques en vue de l’élection de juges albanais au sein d’une organisation internationale »[119], la seconde n’avait établi qu’une procédure indigente exclusivement menée par et à la discrétion de son ministre de la justice[120]. La liste polonaise a également été retoquée pour défaut de conformité[121].
Défaut de saisine du panel – La Commission, par un vote à la majorité des voix exprimées, rejette désormais systématiquement toute liste qui n’aurait pas été dûment soumise préalablement au panel[122]. Le mémorandum indique qu’un précédent a eu lieu en 2016[123], « car la liste avait été
simultanément transmise au panel et à l’Assemblée », sans qu’il soit possible de déterminer, par l’analyse des documents publics, quel État fut concerné.
Mixité Femme-Homme des listes – Depuis 1996, l’APCE recommande que la liste comprenne des candidats des deux sexes[124]. En outre, le Règlement de l’Assemblée précise « qu’en cas de mérite équivalent la préférence devrait être donnée à une candidature du sexe sous-représenté à la Cour »[125]. Le premier critère a été précisé au fil du temps, non sans débats passionnés[126], l’APCE exigeant à partir de 2004[127] la présence d’au moins une personne appartenant au sexe sous-représenté de la Cour, c’est-à-dire au sexe auquel appartiennent moins de 40 % du nombre total de juges, soit depuis toujours, au sexe féminin[128]. Une exception a ensuite été ajoutée en 2008, sous pression du Comité des Ministres et avec le soutien de la Cour, saisie par ce dernier pour avis[129], en admettant que la liste qui ne satisferait pas cette condition pourrait être recevable dans des circonstances exceptionnelles et, sous réserve d’obtenir un vote de la Commission à la majorité des deux tiers[130]. Cette exception n’a jamais été activée, preuve qu’il n’est pas impossible, même pour des micro-États au « vivier » moins important, de trouver des femmes suffisamment compétentes pour accéder à cette haute fonction. L’obligation de mixité reste toutefois toujours d’actualité, la Commission sur l’élection des juges à la Cour EDH ayant rejeté le 12 octobre 2022 la liste danoise, exclusivement masculine[131]. Le 22 décembre 2022, le Danemark a ensuite, après un nouvel appel à candidature, proposé une nouvelle liste, mixte cette fois-ci[132]. Si la Cour est présidée depuis 2022 pour la première fois de son histoire par une femme, Síofra O’Leary, il n’y a aujourd’hui que 15 femmes pour 46 juges (32 %), soit moins qu’en 2008[133].
Possibilité de retrait d’un candidat – La Cour a été saisie d’une seconde demande d’avis l’ayant amenée à encadrer la procédure de dépôt des listes après les incertitudes nées du désistement de l’un des candidat.e.s figurant sur la liste ukrainienne en 2007. Elle a ainsi établi tout d’abord, qu’un Etat ne pouvait retirer une liste après la date limite de dépôt auprès de l’APCE, ensuite, que les candidat.e.s figurant sur la liste retirée n’étaient alors plus considéré.e.s comme candidat.e.s et enfin, qu’après la date limite de dépôt, la liste ne pouvait être modifiée qu’en cas de désistement de l’un.e de ses membres[134]. Tel a été récemment le cas pour l’Islande, dont 2 candidat.e.s se sont retiré.e.s après leur audition le 15 juin 2022 et la décision de la Commission de « reporter à une date ultérieure sa décision sur la recommandation à l’Assemblée au sujet de cette liste »[135]. Le retrait peut ainsi permettre d’éviter l’humiliation pour le candidat et pour son Etat, d’un rejet de la liste pour défaut de respect des critères de l’article 2§1 CEDH[136].
Pour conclure, dans la procédure actuelle, aucune étape ne permet d’éviter que le candidat élu soit le reflet des tendances politiques nationales et ainsi que, lentement mais sûrement, des juges adhérant à des valeurs illibérales soient élus. Dès lors « si le mouvement de « déconsolidation démocratique »[137] se poursuivait en Europe, les listes de trois candidats présentés par les gouvernements seront, de plus en plus à l’avenir, le reflet de la nature des régimes qui les présentent. A terme, c’est toute la physionomie de la Cour qui pourrait profondément et durablement changer »[138]. C’est justement car les juges sont désignés au terme d’un processus démocratique qu’ils sont, par effet de capillarité, le reflet des tendances politiques nationales. Ainsi, force est de constater que le processus de sélection des juges est déjà vérolé.
II- Un processus déjà vérolé
La Cour a toujours été composée de juges aux expériences professionnelles et opinions politiques et religieuses variées, faisant ainsi sa richesse. Partagés selon une classification très caricaturale entre « violationnistes » ou non « violationnistes », ces juges ont façonné au fil des ans la jurisprudence de la Cour. Si l’équilibre se rompt, ce sont les principes fondamentaux de la jurisprudence tricotée patiemment depuis 70 ans qui risquent d’être remise en cause. Le spectre du renversement de la jurisprudence Roe vs Wade par la Cour Suprême américaine montre bien à quel point une jurisprudence établie de longue date peut être rasée en un claquement de doigt. Le virus de la contestation de l’État de droit prend de l’ampleur et le Conseil de l’Europe finalement peu armé pour y faire face. L’affaiblissement de ses défenses immunitaires est patent et l’effet de contamination de la procédure de sélection des juges déjà à l’œuvre (A). En outre, des symptômes sont déjà visibles et la propagation au sein de la Cour à ses débuts (B).
A- Effets de contamination
Malgré l’amélioration impressionnante de la procédure de sélection des juges, cette dernière montre d’ores et déjà ses limites. Bien que le panel et la Commission sur l’élection des juges de l’APCE aient considérablement durci leur contrôle, nombreux sont les États récalcitrants. Les dix dernières années ont ainsi été marquées par une succession d’élections pour le moins laborieuses, pour certains États les plus contestataires de l’État de droit mais pour d’autres également.
Le dernier rapport du panel[139], sur la période allant de mai 2019 à juillet 2022, bien que relevant qu’ « au fil des ans, les gouvernements s’attachent toujours davantage à se conformer aux avis du Panel » (§84) et que « de manière générale, la qualité des candidatures présentées s’est améliorée » (§85), souligne également des éléments problématiques :
« 86. Toutefois, le Panel note avec préoccupation qu’il a émis un avis négatif sur une proportion importante de candidatures en 2021 et 2022[140] (…), et qu’un certain nombre de candidats ont certes été acceptés, car ils remplissaient les conditions minimales requises, mais étaient considérés comme limites. De plus, il est inquiétant que, pour la première fois dans sa courte histoire, le Panel se soit, exceptionnellement, senti obligé d’exprimer un avis négatif sur la capacité de candidats à remplir les exigences de la Convention en raison de ce que le Panel a perçu objectivement comme un manque d’indépendance et d’impartialité de ces personnes vis-à-vis du gouvernement qui proposait leur candidature »
Par ailleurs, Paul Mahoney, président du panel, a indiqué lors de son intervention annuelle devant le Comité des Ministres que : « à quatre reprises, les listes ont été transmises à l’Assemblée parlementaire malgré l’évaluation négative du Panel »[141].
Les difficultés se sont poursuivies devant l’APCE et des procédures marathon ont eu lieu pour : l’Albanie (deux rejets de listes par l’APCE et deux ans de procédure), la Géorgie (un rejet de liste par l’APCE et un an de procédure), la République Slovaque (un rejet de liste par l’APCE et deux ans de procédure), Monaco (deux rejets de liste et un an et demi de procédure)[142].
La palme de la mauvaise foi revient à l’Azerbaïdjan, qui après s’être vu rejeter une première liste pour incompétence des trois candidats, avant même que ces derniers soient auditionnés[143] a reproposé l’un d’eux dans la deuxième liste qui n’a pas manqué d’être rejetée pour cette raison et a nécessité la création d’une troisième liste ayant finalement permis, avec un an de retard, d’élire un nouveau juge[144]. La première liste comprenait ainsi un magistrat, un juge à la Cour d’appel de Bakou, une juge à la Cour administrative de Bakou ainsi que l’agent du Gouvernement auprès de la Cour EDH[145]. Ce dernier figurait de nouveau dans la deuxième liste[146]. En 2017, moins de deux ans après le clap de fin de cette élection marathon, éclatait le « caviargate », scandale de corruption dans lequel plusieurs élus ou anciens élus de l’APCE furent soupçonnés d’avoir bénéficié des largesses de Bakou. L’APCE, par décision du 26 juin 2017, avait alors décidé de la création d’un groupe d’enquête indépendant composé de Sir Nicolas Bratza, ancien président de la Cour, de l’ancien juge d’instruction Jean-Louis Bruguière et de l’ancienne juge suédoise à la Cour, Elisabet Fura[147]. Ce groupe rendit son rapport le 22 avril 2018, concluant à de forts soupçons à l’encontre de neuf membres ou anciens membres de l’APCE[148], cinq d’entre eux pour avoir exercé des activités de lobbying à l’APCE, quatre pour corruption. Si le rapport ne met pas en lumière leur rôle dans l’élection du juge élu au titre de l’Azerbaïdjan il souligne leur implication pour influer sur les travaux de l’APCE concernant ce pays, en particulier sur la question des prisonniers politiques[149]. Enfin, le rapport indique également que « d’autres faits et allégations de pratiques et activités suspectes au sein de l’APCE concernant différents pays ont été portés à son attention » : Arménie, Kazakhstan, Monaco, Monténégro, Fédération de Russie, Turquie, Ukraine, ex-République yougoslave de Macédoine[150]. Le Rapport ne va toutefois pas plus loin et ne met pas en évidence que ces pratiques ont eu lieu en lien avec l’élection des juges à la Cour. Ces faits n’en sont pas moins peu rassurants quant aux types de pratiques adoptées par les États pour influer sur l’APCE dont les décisions ne sont pourtant pas contraignantes.
Pour en revenir à la procédure d’élection des juges, la Turquie, est comme souvent, l’exemple le plus problématique. L’élection de la juge actuelle n’a pu se faire qu’au terme de pénibles rebondissements ayant duré presque 3 ans et nécessité de prolonger de deux ans le mandat d’Isil Karakas[151]. Après que le Gouvernement ait soumis une première liste le 30 août 2017 avec huit mois de retard, cette dernière fut rejetée par l’APCE sur recommandation de la Commission sur l’élection des juges du fait qu’ « aucun des candidats » ne remplissait les critères pour l’élection au poste de juge à la CEDH[152]. Une seconde liste, déposée le 13 mars 2018, ne put être évaluée en raison du retrait de l’un.e des 3 candidat.e.s. Concernant la troisième liste, le 3 octobre 2018, après les auditions, la Commission recommanda de nouveau à l’Assemblée de rejeter la liste, constatant que les candidats présentés n’étaient « pas tous suffisamment qualifiés »[153]. Cette recommandation n’eut pas le temps d’être adoptée par l’Assemblée en raison du retrait de l’un.e des candidat.e.s. Enfin, après le dépôt d’une quatrième liste le 18 février 2019, Saadet Yüksel fut élue par l’Assemblée sur recommandation de la Commission l’ayant qualifiée de « candidate la plus qualifiée »[154]. Le gouvernement de Recep Erdogan est pourtant « arrivé à ses fins »[155] en parvenant à faire élire une candidate proche du régime[156], ce dont témoignent les opinions dissidentes récurrentes de la nouvelle juge dans les affaires concernant la Turquie[157].
En 2016, la première liste proposée par la Hongrie a été rejetée par la Commission en raison de l’irrégularité de la procédure nationale[158]. Cette décision n’a pas eu le temps d’être ratifiée par l’Assemblée en raison du désistement des trois candidats. La seconde liste, établie cette fois-ci au terme d’un appel à candidature et après sélection par une « commission professionnelle »[159], a permis l’élection au premier tour, à une très courte majorité absolue et, fait assez rare, non du candidat recommandé « à la majorité » par la Commission[160] mais d’un autre candidat, Péter Paczolay[161].
Pour ce qui concerne la Pologne, l’APCE a approuvé à deux reprises la recommandation de la Commission sur l’élection des juges à la Cour EDH, visant à rejeter la liste, constatant une première fois, le 14 avril 2021, le défaut de conformité de la procédure nationale de sélection « aux normes requises par l’Assemblée et le Comité des Ministres »[162] et une deuxième fois le 19 janvier 2022 que « le candidat et les candidates ne remplissaient pas tous les conditions de l’article 21 de la Convention européenne des droits de l’homme pour l’élection au poste de juge à la Cour EDH », et ce, sans avoir auditionné les candidats, se fiant ainsi probablement à l’analyse opérée par le panel[163]. Le mandat du juge polonais, Krzysztof Wojtyczek, aurait pourtant dû prendre fin le 13 octobre 2021 et a donc dû être prolongé. La prolongation des mandats des juges se pratique depuis longtemps sur le fondement d’une interprétation extensive de l’article 21§2 CEDH, selon lequel ces derniers « restent en fonction jusqu’à leur remplacement »[164]. L’APCE joue toujours pleinement ici son rôle de garde-fou mais reste à voir qui flanchera en premier. Une issue malheureuse à l’instar du précédent turc n’est en effet pas complètement inenvisageable.
Par ailleurs, deux situations étonnantes doivent être soulignées. Pour deux États, la Bosnie-Herzégovine et la Lituanie, alors que le mandat des juges sont désormais terminés, respectivement depuis le 2 décembre 2021 et le 31 octobre 2022, aucune liste n’a encore été déposée à l’APCE[165]. Cela peut signifier deux choses : soit ces États n’ont toujours pas dressé de liste, soit le panel a émis des avis négatifs sur les listes proposées et les deux États travaillent à en reproposer d’autres. Le dernier rapport du panel permet de pencher pour la première proposition. Celui-ci précise que pour ces « deux (…) pays, à la date d’adoption du présent rapport, ni liste ni autres informations n’ont été soumises, ce qui représente un retard de plus d’un an pour une liste et de cinq mois pour l’autre »[166]. Pour un pays multiethnique tel que la Bosnie-Herzégovine, la constitution d’une liste équilibrée peut en effet s’avérer très compliquée. Quant à un pays de moins de 3 millions d’habitants tel que la Lituanie, la tâche de trouver des candidats remplissant tous les critères exigés et souhaitant s’« exiler » pour 9 ans à Strasbourg peut relever du défi. Il s’agit toutefois d’une tendance plus générale, le panel souligne en effet que « la liste des candidats a parfois été soumise avec un retard important : plus d’un an dans un cas, et six mois et cinq mois respectivement dans deux autres cas »[167].
Dans ces cas de figure, que se passera-t-il si le juge sortant ne souhaite plus prolonger son mandat ? La Convention exigeant nécessairement la présence du juge national pour l’examen des affaires en Chambre et Grande Chambre (art. 26§4 CEDH), la vacance du poste exigerait la désignation d’un juge ad hoc pour le traitement de ces affaires, ce qui ne manquerait pas de poser certaines difficultés si la situation devait perdurer. La procédure de désignation des juges ad hoc ne comprend en effet aucune intervention de l’APCE, à son plus grand regret[168]. Initialement, ces juges ad hoc étaient directement désignés par les États (ancien art. 43 CEDH). Après certaines dérives[169], le Protocole n°14 et le Règlement Intérieur de la Cour (art. 29 RI) ont encadré les pratiques étatiques. Les juges ad hoc sont donc désormais désignés par le Président de la Cour sur une liste de trois à cinq noms proposés par les États (art. 26§4 CEDH), liste disponible sur le site internet de la Cour. Le Règlement impose qu’ils possèdent « les qualifications requises par l’article 21§1 de la Convention » (RI, art. 29 § 1 c). Toutefois, si aucun des noms ne convient et que le Président n’est pas en mesure de désigner un juge ad hoc, se sont toutes les procédures de Chambre et de Grande Chambre concernant l’Etat qui seront alors bloquées. Les procédures en Comité et Juge unique pourront toutefois être poursuivies.
Alors que le renforcement des procédures de sélection des juges se heurtent aux résistances croissantes de certains États, les symptômes de la montée contestataire contre les valeurs de l’État de droit sont déjà visibles au sein de la Cour EDH.
B- Effets de propagation
La doctrine a depuis longtemps relevé un tournant dans la jurisprudence de la Cour depuis les années 2010. En particulier, la Déclaration de Brighton, en 2012, a marqué la lente ascension du principe de subsidiarité, bien longtemps avant que ce dernier ne soit inscrit dans le marbre de la Convention avec l’entrée en vigueur du protocole 15 le 1er août 2021[170]. Avec l’arrivée au pouvoir de régimes illibéraux dans certains Etats, le repli national dans d’autres et la multiplication des régimes d’exception que ce soit anti-terroristes ou sanitaires, la garantie des droits ne s’en trouve pas grandie au niveau national. Or la Cour, ne peut se passer des États pour l’exécution de ses arrêts et la bonne application de la Convention. Ce constat a été renforcé avec l’engorgement de la Cour et les délais de plus en plus déraisonnables des requêtes introduites à Strasbourg. L’« acceptabilité » de ses arrêts est alors devenue, selon les mots de l’ancien président de la Cour Dean Spielmann lors de l’ouverture solennelle de l’année judiciaire 2015, un « défi permanent ». Certains juges défendent ainsi explicitement la nécessité de ne « pas exagérer l’interprétation dynamique de la Convention » pour « en revanche respecter pleinement le rôle subsidiaire de la Cour » en veillant toutefois à ne pas « prêter plus d’attention à ces susceptibilités qu’à la protection effective des droits » pour ne pas renoncer ainsi « définitivement à toute prétention de légitimité »[171].
Frédéric Krenc[172], devenu depuis juge à la Cour élu au titre de la Belgique, a parfaitement démontré comment la recherche de l’acceptabilité de ses arrêts par la Cour a conduit à une atténuation de son contrôle substantiel aussi bien que procédural et à une « autolimitation » de son contrôle tant sur les choix législatifs nationaux que sur les décisions judiciaires internes. D’autres auteurs ont relevé la hausse des « walking back dissent »[173], ces opinions dissidentes des juges dénonçant l’évolution de la jurisprudence vers une moindre garantie des droits. Ces opinons ne figuraient que dans 24 % des arrêts entre 1999 et 2005, elles seraient passées à 40 % entre 2012 et 2018[174]. Elles seraient ainsi révélatrices de l’interprétation de plus en plus restrictive des droits opérée par la Cour EDH[175]. En avril 2018, lors de la Conférence de Copenhague, les États n’ont pas manqué de saluer cette évolution et, en particulier, les « efforts de la Cour pour veiller à une interprétation prudente et équilibrée de la Convention »[176]. La coloration politique actuelle de l’APCE, reflet des tendances nationales (voir figure ci-dessous), et l’élection à la Cour de certains nouveaux juges controversés ne laissent pas entrevoir une amélioration de ce point de vue.
Les circonstances dans lesquelles se sont déroulées la procédure d’élection de l’actuelle juge élue au tire de l’Espagne, María Elósegui Ichaso, aurait pu susciter quelques inquiétudes. Cette procédure, largement commentée dans les médias espagnols, peut être citée comme exemple des effets parfois pervers du caractère trop politique de l’élection des juges par l’APCE. La liste a été déposée à l’APCE avec un an et quatre mois de retard, sans qu’il soit possible de savoir si ce dernier s’explique par un rejet de la liste initiale par le panel ou tout simplement pas un manque de célérité des autorités espagnoles. Elle a ensuite été acceptée sans difficulté apparente par la Commission qui a recommandé José Martín y Pérez De Nanclares, « à une large majorité »[177]. Mais contre toute attente, ce dernier n’a pas été élu. Le 23 janvier 2018, María Elósegui Ichaso est en effet arrivée en tête du scrutin avec 114 voix, contre 76 pour le favori et 37 pour le troisième candidat, soutenu par le gouvernement espagnol, Francisco Pérez de los Cobos, ancien président du tribunal constitutionnel espagnol et militant du Partido Popular[178]. Celle-ci, membre de l’Opus Dei, aurait pourtant à plusieurs reprises exprimé des propos qualifiables de discriminatoires, notamment en assimilant l’homosexualité et le transsexualisme à des pathologies[179], propos dont elle a contesté l’interprétation après son élection à la Cour[180].
Le candidat recommandé par la Commission, aux compétences indéniables, a peut-être été desservi du fait qu’il était en poste en tant directeur du Cabinet juridique du Ministère des Affaires Étrangères et ce depuis 2012 donc n’ayant « servi » que les gouvernements de droite dirigés par M. Rajoy (Partido Popular), gouvernements qui avaient aussi proposé la liste. Le troisième candidat avait quant à lui deux défauts : être le favori d’un gouvernement de droite et ne pas avoir été privilégié par la Commission[181]. Un certain nombre de parlementaires de l’APCE, et en particulier ceux de gauche, ont ainsi pu préférer voter pour la seule femme de la liste, qui est ainsi devenue la première femme juge élue au titre de l’Espagne, et qui était en outre connue pour son investissement en faveur de l’égalité femme homme et des droits des minorités, en particulier au sein de la Commission du Conseil de l’Europe contre le racisme et l’intolérance en omettant toutefois au préalable de se renseigner plus avant sur son profil. Les sociaux-démocrates eurent beau jeu ensuite de s’émouvoir de cette élection[182]. Les craintes entourant l’arrivée de cette nouvelle juge à la Cour ne se trouvent toutefois que partiellement confirmées. Si elle a pu soutenir certaines interprétations peu libérales de la Convention sur certains sujets tels que la liberté d’expression ou l’euthanasie[183], ses opinions jointes aux arrêts ne permettant de douter ni de son indépendance, ni de sa grande compétence, ni de son adhésion aux valeurs de l’État de droit. Le constat n’est malheureusement pas le même s’agissant de la juge turque, souvent bien complaisante avec son État d’origine et devenue une habituée des opinions dissidentes[184].
Pour bien comprendre le risque engendré par l’arrivée de juges dont l’indépendance et/ou l’adhésion aux valeurs de l’État de droit fait défaut, il est essentiel de préciser certains points de la procédure judiciaire interne de la Cour. Ainsi, le juge national a un rôle central pour le traitement des affaires dirigées contre l’État au titre duquel il a été élu. Concession obtenue par les États lors de la négociation de la Convention et toujours maintenue depuis, il est membre de droit de la formation de jugement pour toutes les affaires de Chambre et de Grande Chambre auxquelles est partie l’État au titre duquel il a été élu (art. 26§4 CEDH). Pour les affaires de Chambre, le juge national est généralement le juge rapporteur, c’est éventuellement le cas lorsqu’elles sont traitées en comité et il ne peut en revanche l’être pour les affaires jugées par la formation de juge unique (art. 26§3 CEDH)[185]. Dès lors qu’il est rapporteur, il peut décider de traiter prioritairement ou non d’une affaire, orienter la rédaction de l’affaire par le juriste du greffe pour proposer une violation ou une non violation à la chambre ou encore proposer que l’affaire soit finalement traitée en comité voire même en juge unique. Ces pratiques sont justifiées pour des raisons linguistiques[186], et de connaissances du droit national, elles n’en posent pas moins question en termes d’impartialité objective et ne sont pas partagées par d’autres juridictions internationales. Toutefois, la présence des autres juges de la formation de jugement ainsi que du greffe permettent de neutraliser les effets les plus néfastes. Ce dernier a en effet un rôle essentiel dans le traitement des affaires. Le juriste du greffe en charge de l’affaire qui a généralement la nationalité du pays défendeur, est systématiquement soumis au « quality check » (supérieur hiérarchique ou chef de division, greffier de section). Les pratiques sont toutefois variables et certains juges rapporteurs exigent désormais de pouvoir donner leurs instructions avant la rédaction du projet, pour une écriture « à quatre mains ». Le « quality check » se fait dans un second temps ce qui limite son effectivité mais peut aussi être un gain de temps pour éviter la navette du projet entre le juge et le greffe. Dans la majorité des cas toutefois, le contrôle se fait en amont de la soumission du projet au juge, ce qui peut être une garantie bienvenue en cas de défaillance du juge soit en termes d’indépendance, soit en termes de compétence.
L’amélioration conséquente de la procédure de sélection des juges à la Cour EDH ne suffit donc pas à préserver la juridiction de la vague de remise en cause de l’État de droit. Cette procédure est cependant probablement la moins pire, une procédure panacée apparaissant introuvable.
III. Un introuvable processus panacée
Quelles améliorations de la procédure pourraient être envisageables ? Dans le contexte actuel, seules des modifications aux effets homéopathiques semblent réalistes (A). Une modification en profondeur de la procédure impliquerait un amendement de la Convention en forme de boite de pandore : entraînerait-il des effets curatifs ou secondaires ou seraient-ils inexistants, une telle modification apparaissant improbable dans le contexte actuel ? (B).
A- Effets homéopathiques
La procédure de sélection des juges à la Cour EDH a connu d’indéniables avancées depuis les débuts de la nouvelle Cour. En 2001, Flauss constatait que « le Parlement n’est que très exceptionnellement l’instance qui décide ; presque toujours les autorités gouvernementales, de manière à la fois discrétionnaire et occulte, maîtrisent le processus de sélection des candidats »[187]. La situation est toute autre désormais, l’action conjuguée du panel, de la Commission sur l’élection des juges et de l’APCE permettant – presque toujours – de faire barrage aux candidatures les plus problématiques et aux listes désignées selon une procédure nationale s’éloignant manifestement des lignes directrices du Comité des Ministres. Cette amélioration a cependant été très progressive, l’APCE ne pouvant contraindre les Etats ni se permettre de les braquer. Ces derniers auront toujours le dernier mot et pourront choisir de faire traîner la procédure avec les conséquences problématiques sur l’activité de la Cour décrite plus haut. Le rapport du CDDH rendu en 2017 est emblématique de la position ambivalente des Etats. Aucune des mesures qui auraient été les plus efficaces à droit constant n’ont été retenues (1), alors que certaines améliorations de la procédure seraient souhaitables (2).
1- Les recommandations limitées du rapport du CDDH de 2017
Toutes les mesures visant à encadrer le volant national de la procédure et à renforcer le rôle du panel furent ainsi écartées[188] : rendre contraignants les avis du Panel « irait à l’encontre de [s]a nature consultative », la possibilité pour ce dernier d’effectuer des entretiens avec les candidats « irait à l’encontre du rôle du Panel, qui consiste à conseiller les États, et prolongerait le processus de sélection ». Furent également rejetées les propositions visant à permettre sa participation aux entretiens nationaux de sélection ou encore à instaurer le rejet automatique des listes de trois noms proposés par les États en l’absence de consultation préalable du panel, ce dernier point étant néanmoins appliqué dans les faits[189]. Enfin, le CDDH écarta toute « codification supplémentaire de l’interprétation des critères énoncés dans l’article 22 § 1 de la Convention et que les Lignes directrices devraient être le texte de référence » (§18).
Les seules propositions qui trouvèrent grâce aux yeux du CDDH furent celles dépourvues de tout caractère contraignant : encourager « en tant que bonnes pratiques », les « modalités pratiques existantes de communication entre les États et le Panel » avant la transmission de la liste de trois noms, « le renforcement de la motivation des décisions du Panel afin de faciliter les travaux de la Commission sur l’élection des juges », « le renforcement de l’interaction entre le Panel et la Commission sur l’élection des juges de l’Assemblée parlementaire » pour compenser « l’absence d’entretiens »[190]. A saluer néanmoins, sur ce dernier point, la proposition visant à ce que le Panel soit « présent à l’audition des candidats » par la Commission, ce qui n’est toutefois toujours pas le cas, et motive « ses avis sur eux auprès de la Commission sur l’élection des juges » pour contribuer « à une opinion plus informée de la part de la Commission » (§15). De manière bienvenue, le CDDH appela également de ses vœux que le Panel se voit « octroyer les ressources nécessaires et sa propre ligne budgétaire nécessaire pour accomplir sa tâche » (§17), ce qui fut mis en œuvre dès 2018 ([191]).
Selon le rapport de 2017, l’amélioration de la procédure nationale, bien que demeurant « parmi les questions les plus cruciales » (§57) ne saurait remettre en cause « les particularités des systèmes nationaux » (§59). Ainsi les efforts devraient surtout être portés sur la seconde phase devant l’APCE pour « prévenir, dans la mesure du possible, les aléas du processus politique et à garantir l’élection du meilleur juge à la Cour » (§20). Venant d’un organe émanant du Comité des Ministres et donc portant la voix des États, ce constat n’a rien de surprenant. A quoi bon, il est vrai, renforcer la procédure nationale pour s’assurer au préalable que les trois candidats proposés remplissent les conditions exigées pour être un « bon » juge, au risque de brimer la souveraineté étatique. Mieux vaut laisser ce choix à l’APCE « source de légitimité démocratique pour les juges » (§19).
Le CDDH suggéra toutefois, de manière pertinente :
– un renforcement de la composition de la Commission sur l’élection des juges, en regrettant en particulier « le nombre limité de ses membres » et « la surreprésentation de certaines nationalités » (§21), appelant à la présence de « membres expérimentés » ainsi qu’à celle « des Présidents de tous les groupes politiques » pour renforcer « le poids de la recommandation de la Commission à la plénière » (§21). La désignation des membres étant dépendante de chaque groupe politique à l’APCE, la mise en œuvre effective de cette préconisation peut s’avérer difficile.
– un encadrement des entretiens menés par la Commission par la mise en place de « moyens permettant de garantir la présence effective des membres de la Commission aux réunions » et par « la publication des lignes directrices de la Commission pour les entretiens » (§22). Concernant le premier point, le constat de l’absentéisme récurrent au sein de la commission n’est pas nouveau[192] et l’ APCE a, depuis le rendu de ce rapport, imposé que « seuls les membres ayant assisté en totalité à la procédure d’entretien des candidats pour un poste de juge peuvent voter »[193].
– un encadrement de l’élection en session plénière pour limiter « l’exercice de pressions » (§23) : rehaussement du quorum, limitation du scrutin « à un seul tour dans lequel chaque parlementaire disposerait de deux voix (système préférentiel) » pour limiter les risques de pression entre les deux tours (§24).
– un renforcement du pouvoir de la Commission parlementaire sur l’élection des juges qui pourrait désormais, non rejeter la liste dans son intégralité mais écarter la candidature jugée inopportune car non suffisamment qualifiée et soumettre les restantes au vote de l’assemblée (§25). Le CDDH est toutefois resté partagé quant à l’opportunité de faire de même si deux candidatures devaient être écartées, la possibilité de ne proposer qu’un seul nom au vote de l’APCE apparaissant problématique (§27). Au regard des difficultés récurrentes pour obtenir des listes comprenant trois candidatures dignes d’intérêt, cette piste mériterait d’être explorée par la Commission même si elle reste bien insatisfaisante et ne saurait exonérer les États de mettre en place des procédures nationales de sélection indiscutables et aptes à désigner trois candidatures recevables.
2- Les améliorations souhaitables de la procédure
Un délicat équilibre entre deux objectifs parfois contradictoires doit être garanti. Il s’agit d’une part de préserver la confidentialité de certaines étapes de la procédure pour protéger la réputation des candidats. Ces derniers sont très exposés dans certains pays et la médiatisation importante et parfois sans pitié dont ils font l’objet peut les dissuader de s’engager dans une candidature. Il peut en outre apparaître très risqué pour des profils ayant atteint le sommet de leur carrière au niveau national de se mettre en danger dans une procédure d’autant plus susceptible de mettre en lumière leurs éventuelles failles qu’elle se déroule en anglais. Or il est indispensable pour garantir l’autorité de la Cour qu’elle soit constituée de juges du plus haut niveau. D’autre part, il est essentiel garantir le caractère démocratique de la procédure. Cette exigence implique de permettre à l’APCE d’exprimer un vote apte à assurer « la libre expression de l’opinion du peuple » (art. 1P3 CEDH), c’est-à-dire de faire son choix sans pression et en ayant tous les éléments d’analyse des candidatures. Ainsi tout doit être mis en œuvre pour garantir qu’une liste de trois noms irréprochables soit soumise au vote de l’APCE pour garantir une réelle liberté de choix. Ce caractère irréprochable ne peut être obtenu qu’au terme d’une procédure transparente et impartiale apte à garantir la compétence et l’indépendance des candidats.
Procédure nationale
Angle mort des recommandations du CDDH, la procédure nationale est pourtant le maillon faible des pratiques actuelles. Bien que le panel et la commission n’hésitent plus désormais à rejeter des listes établies au terme de procédures nationales douteuses, les exigences doivent encore monter d’un cran. Ainsi, la séparation de « l’instance de sélection de l’instance de nomination officielle est un des points clés de la dépolitisation de la procédure »[194]. Les lignes directrices du Comités des Ministres se bornent à préciser que « l’organe chargé de recommander les candidats devrait avoir une composition équilibrée. Ses membres devraient, collectivement, avoir des connaissances techniques suffisantes et inspirer le respect et la confiance. Ils devraient être issus d’une variété de profils, être d’un niveau professionnel similaire et être libres de toute influence abusive, bien qu’ils puissent se tourner vers des sources extérieures pour obtenir des informations pertinentes »[195]. Une exigence d’indépendance de cet organe vis-à-vis de son pouvoir exécutif national devrait être ajoutée, pour éviter qu’il ne soit qu’une simple émanation de ce dernier. Tel que suggéré par L. Burgorgue-Larsen, il pourrait également être exigé, sous peine de rejet de la liste, la présence obligatoire d’au moins « un représentant de la magistrature, de l’ordre des avocats et du monde académique »[196]. Le panel est déjà vigilant sur ces points[197], mais les lignes directrices du Comité des Ministres et les Recommandations de l’APCE gagneraient à être amendées sur ce point et ces principes appliqués de manière effective en tant que motif de rejet d’une liste par l’APCE.
Panel
Le rôle du panel est devenu essentiel. Ses membres, dont l’intégrité et la compétence sont au-dessus de tout soupçon, sont désignés par les États et remplissent donc de toutes les conditions pour remplir leur rôle de « conseiller » qui fait toute son efficacité. La confidentialité de la procédure est une clé essentielle de cette relation entre panel et États sans laquelle la confiance entre ces derniers serait rompue. Les rapports du panel restent donc volontairement discrets pour ne pas stigmatiser tel ou tel Etat qui aurait soit proposé un candidat ne remplissant pas les conditions requises par l’article 21§1 CEDH, soit établi sa liste au terme d’une procédure nationale douteuse. S’il est donc important que ses avis sur les listes restent confidentiels, ils se doivent, tel que suggéré par le CDDH en 2017 d’être motivés de manière circonstanciée pour « faciliter les travaux de la Commission sur l’élection des juges »[198].
L’impossibilité actuelle d’auditionner les candidats est le point faible majeur du panel. L’audition est en effet essentielle, tout aussi bien pour invalider une candidature au CV prometteur que pour repérer un candidat au CV pourtant moins flatteur. Les candidats étant déjà auditionnés deux fois, une première au niveau national et une seconde par la Commission de l’APCE, il apparaîtrait surabondant et dilatoire d’ajouter un troisième entretien devant le panel[199]. La proposition du CDDH visant à ce que le panel assiste aux entretiens devant la Commission de l’APCE[200] est bienvenue mais insuffisante car trop tardive. Il pourrait ainsi amener le panel à revenir sur l’avis déjà formulé en amont de la procédure sur le seul fondement des CV des candidats et autres informations portées à sa connaissance sur ces derniers. Bien que cette proposition n’ait pas été retenue dans le rapport de 2017[201], il apparaîtrait plus pertinent et efficace qu’il puisse rendre cet avis après avoir rencontré les candidats en ayant assisté à l’audition au niveau national. Cela permettrait d’éviter l’humiliation, pour le candidat et pour l’État, d’un rejet de liste par la suite, tout en permettant au panel, ou au moins à l’un de ses membres, d’auditionner les candidats, ce qu’il ne peut faire actuellement.
Pour renforcer son rôle de conseiller des États, il pourrait également être consulté en amont d’une sélection nationale pour recommander de manière confidentielle aux États des pistes d’amélioration de leur procédure interne, ce non « en tant que bonnes pratiques » tel que recommandé par le CDDH dans son rapport de 2017 mais de manière institutionnalisée. Il opère déjà une recommandation de ce type a posteriori, en se réservant la possibilité, « dans ses avis définitifs sur les candidats » d’« attirer l’attention sur des aspects de la procédure nationale de sélection concernant notamment le respect des exigences d’équité et de transparence »[202]. Cet avis est communiqué à l’État concerné ainsi qu’au Secrétaire général de l’APCE. Ces préconisations ne pourront alors être mise en œuvre que neuf ans plus tard pour la procédure de sélection du prochain juge élu au titre de l’État, ce qui en limite l’effectivité.
Commission sur l’élection des juges
Pour garantir l’indépendance de la procédure nationale, le contrôle de la Commission devrait être renforcé. Ainsi, outre l’élévation de ses exigences, il serait souhaitable que la Commission motive plus précisément le rejet d’une liste pour ce motif en explicitant quels sont les points à améliorer. En l’absence de motivation, certains choix peuvent en effet laisser perplexes : alors que la procédure espagnole, dont l’organe de sélection n’était pourtant pas exempt de griefs, n’a fait l’objet d’aucune critique[203], la procédure polonaise, exposée avec force détail et semblant en apparence remplir toutes les préconisations, a elle été retoquée[204]. L’APCE pourrait ainsi être perçue comme appliquant un double standard, en faisant preuve d’exigences démesurées concernant des pays faisant preuve d’une adhésion douteuse aux valeurs de l’État de droit et d’un laxisme coupable vis-à-vis des autres. Une motivation plus poussée permettrait de dissoudre ces critiques tout en indiquant aux autres États les pratiques qui ne sont désormais plus acceptables.
Les modifications de la procédure à droit constant ne seront donc probablement qu’homéopathiques en ce qu’elles seront limitées et progressives. Par ailleurs, d’éventuels amendements à la Convention s’avèrent très incertains et leurs effets curatifs, secondaires ou inexistants encore inconnus.
B- Effets curatifs, secondaires ou inexistants ?
Le « Groupe de rédaction sur l’efficacité du système de sélection et d’élection des juges de la Cour et des moyens d’assurer la reconnaissance du statut et de l’ancienneté des juges de la Cour et offrant des garanties supplémentaires pour préserver leur indépendance et leur impartialité (DH-SYSC-JC) » créé par le CDDH lors de sa 96e réunion (14-17 juin 2022), devra rendre d’ici au 31 décembre 2024 un « Rapport évaluant l’efficacité du système de sélection et d’élection des juges de la Cour et des moyens d’assurer la reconnaissance du statut et de l’ancienneté des juges de la Cour offrant ainsi des garanties supplémentaires pour préserver leur indépendance et leur impartialité »[205].
Son mandat a été borné en amont par le CDDH :
- Tout en rappelant l’analyse exhaustive contenue dans le rapport 2017 du CDDH sur le processus de sélection et d’élection des juges de la Cour européenne des droits de l’homme (…), le CDDH relève que le nouveau rapport permettrait de jeter un regard neuf sur certaines questions. L’ampleur du mandat impliquerait la nécessité pour le DH-SYSC-JC d’établir des priorités, à la lumière de l’expérience et des développements récents, y compris l’entrée en vigueur du nouveau critère d’âge des candidats en vertu du Protocole n°15, et en gardant à l’esprit les orientations suggérées par le CDDH. Le CDDH considère en particulier que la proposition du Président de la Cour d’étendre la durée du mandat des juges de la Cour de neuf à douze ans (…) sera examinée en tant qu’élément pertinent pour leur indépendance et leur impartialité et est liée à la question de la reconnaissance du statut et de l’ancienneté des juges à la Cour[206].
La composition du Groupe de rédaction n’est pas des plus rassurantes[207]. Outre l’Allemagne, qui le préside, la France, la Finlande, la Suisse, les Pays-Bas, elle comprend plusieurs pays qui sont soit contestataires historiques de l’autorité de la Cour (Royaume-Uni) et/ou dirigés par des gouvernements dénonçant ouvertement les valeurs de l’État de droit (Azerbaïdjan, Pologne, Turquie), et/ou faisant partie des États ayant le plus de requêtes pendantes devant la Cour (figurent dans les dix premiers, par ordre décroissant : Turquie, Italie, Pologne, Azerbaïdjan, Arménie) et/ou ayant connu ou connaissant actuellement une procédure de sélection de leur juge compliquée (Azerbaïdjan, Pologne, Turquie). Au regard des travaux menés jusqu’à présent et du rapport de 2017, il est toutefois probable que la procédure, telle qu’inscrite dans la Convention, reste inchangée.
Le Groupe de rédaction s’est réuni une première fois du 28 au 30 septembre 2022 et une deuxième fois du 25 au 27 janvier 2023. L’approche adoptée est résolument large et non cantonnée à la question de la procédure de sélection. Lors de sa première réunion, le groupe de rédaction a relevé « en tant qu’élément pertinent » la proposition visant à étendre le mandat des juges de neuf à douze ans[208]. Constatant par ailleurs « manquer d’informations sur l’étendue et l’ampleur des problèmes signalés en ce qui concerne la protection des juges contre les représailles et la reconnaissance de leurs services après la fin de leur mandat » (§7) et « sur les raisons pour lesquelles les candidats potentiels s’abstiennent de se présenter au poste de juge et sur les obstacles qu’ils peuvent rencontrer dans le cadre des procédures » (§9), le Groupe de rédaction a décidé de mettre au point des questionnaires examinés lors de la réunion des 25 au 27 janvier 2023. Figure également à l’ordre du jour de cette réunion un échange de vues « sur les questions de sélection et d’élection des candidats » avec deux anciens juges (P. Mahoney et H. Keller), le président de la Commission sur l’élection des juges (T. Corlatean) ainsi qu’avec un universitaire spécialiste de la Convention (K. Dzehtsiarou)[209]. Difficile à ce stade de prévoir quelles seront les préconisations, d’autant que nombre de propositions pertinentes émises dans le rapport de 2017 n’ont toujours pas été mises en œuvre. Il est toutefois hautement improbable que la procédure s’en trouve totalement bouleversée. Une procédure qui écarterait totalement les États du processus de sélection n’aurait aucune chance d’être adoptée par ces derniers et elle ne serait en outre pas souhaitable, le système conventionnel ne pouvant fonctionner qu’avec leur coopération. Le maintien de l’intervention de l’APCE apparaît en outre essentielle pour conserver le caractère démocratique de la procédure qui fait toute son originalité. La procédure actuelle, apparaît ainsi comme la moins mauvaises des procédures, à condition d’être encore renforcée. Une piste pour ce faire serait de conventionnaliser les pratiques existantes (mixité, défaillances de la procédure nationale, incompétence d’au moins un des candidats etc…) pour renforcer les conditions de rejet d’une liste et garantir autant que possible l’établissement d’une liste de trois noms remplissant les conditions exigées par la Convention. Encore faudrait-il qu’une telle modification, pourtant a minima, de la Convention soit avalisée par tous ses États parties, ce qui est loin d’être une certitude. A titre d’exemple, le protocole n°15, qui comprenait des amendements globalement favorables aux Etats n’est entré en vigueur qu’au bout de huit ans… Reste à espérer également que cette réflexion ne donne pas l’occasion à certains États d’affaiblir la Cour au lieu de la renforcer. Le rapport de force n’est pas encore en leur faveur mais il pourrait malheureusement le devenir.
Pour conclure, si l’objectif est de renforcer l’autorité de la Cour, son indépendance et son impartialité, l’amélioration de la procédure de sélection des juges ne constitue que la toute petite partie émergée de l’iceberg. L’approche globale adoptée par le CDDH est louable mais oublie un élément essentiel : quid de la place du greffe ? Cette dernière a souvent été contestée dans l’histoire de la Cour, elle est néanmoins essentielle pour maintenir une forme de continuité de sa jurisprudence et pour veiller au respect des valeurs essentielles de la Convention. Par ailleurs, si l’amélioration de la procédure de sélection des juges mérite d’être questionnée, elle ne permet que de limiter les symptômes de la crise actuelle de l’État de droit, ou à tout le moins de limiter la contagion au sein de la Cour, sans traiter les racines de la contestation et de la crise de l’État de droit. Fait historique, le Comité des Ministres a décidé de convoquer un Sommet des chefs d’État et de Gouvernement du Conseil de l’Europe. Quatrième sommet en 73 ans d’existence de l’organisation, il se tiendra à Reykjavik les 16 et 17 mai 2023 avec pour ambition de renouveler « la conscience de l’Europe ». Restons vigilants pour que cette dernière ne soit pas remisée aux oubliettes de l’histoire.
[1]Autres initiatives visant à contester la compétence de la Cour IADH, le 9 juillet 1999, le Pérou, a, quant à lui, retiré sa déclaration d’acceptation de la compétence de la Cour IADH. Le nouveau Gouvernement mis en place à partir de 2000 est immédiatement revenu sur cette décision. Par ailleurs, en République Dominicaine, le 4 novembre 2014, le Tribunal constitutionnel a déclaré inconstitutionnel l’instrument d’acceptation de la compétence contentieuse de la Cour IADH (J. M. Ibáñez Rivas, « De nouvelles menaces sur le processus de renforcement du système interaméricain des droits de l’homme », La Revue des droits de l’homme, mis en ligne le 21 novembre 2014 ; D. Cassel, “Regional Human Rights Regime and State Pushback: the Case of the Inter-American Human Rights System (2011-2013)”, Human Rights Law Journal, 2013, vol. 33, pp. 1-10). Sur le sujet voir également : L. Burgorgue-Larsen, « Les systèmes européen et interaméricain à l’heure des défis », in N. Aloupi, D.P. Fernandez Arroyo, C. Kleiner, L.‑A. Sicilianos et S. Touzé (dir.), Les droits humains comparés. A la recherche de l’universalité des droits humains, Pedone, Paris, 2019, pp. 85‑108 ; S. Touzé, « La remise en cause de l’autorité des cours supranationales », in J. Andriantsimbazovina, L. Burgorgue-Larsen et S. Touzé (dir.), La protection des droits de l’homme par les cours supranationales, Pedone, Paris, 2016, pp. 195‑210.
[2]A cette occasion, L. Burgorgue-Larsen fut sollicitée pour rendre un rapport présentant une série de « propositions afin d’améliorer les procédures existantes au sein du système interaméricain en se basant sur l’expérience européenne » (L. Burgorgue-Larsen, « Des idéaux à la réalité. Réflexions comparées sur les processus de sélection et de nomination des membres des Cours européenne et interaméricaine des droits de l’homme », La Revue des droits de l’homme [Online], 6 | 2014).
[3]É. Delebarre, « L’exclusion de la Russie par le Conseil de l’Europe », Rev. UE, 2022. 581. Sur les relations entre Russie et CEDH voir également B. Bowring, « Russia and the European Convention (or Court) of Humain Rights : the end ? », Revue québécoise de droit international, 2020, numéro spécial, pp. 201–218.
[4]Sur cette évolution se reporter à M. R. Madsen, « The Challenging Authority of the ECHR : From Cold War Legal Diplomacy to the Brighton Declaration and Backlash », Law and Contemporary Problems, vol. 79, n°1, pp. 141-178.
[5]Y. Lécuyer, « Les critiques ataviques à l’encontre de la Cour européenne des droits de l’homme », RDLF 2019, n° 53.
[6]F. Krenc, « L’acceptabilité des arrêts de la Cour de la Cour EDH par les Etats Parties : un « défi permanent » », RTDH, 2020/1, pp. 219.
[7]Voir par exemple : G. Vedel, « Neuf ans au Conseil constitutionnel », Le Débat, 1989, n°55, p. 50 ; V. Haïm, « Faut-il supprimer la Cour européenne des droits de l’homme », D., 2001, n°37, pp. 2988 et s. ; B. Edelman, « La Cour européenne des droits de l’homme : une juridiction tyrannique ? », D., 2008, p. 1946. Sur le sujet voir P. Lambert, « La Cour européenne des droits de l’homme à l’épreuve de quelques critiques… au fil du temps », RTDH, 2010, pp. 5 et s. ; F. Sudre, « Conclusions », in J. Andriantsimbazovina, L. Burgorgue-Larsen et S. Touzé (dir.), La protection des droits de l’homme par les cours supranationales, Pedone, Paris, 2016, p. 266.
[8]Le 18 février 2015, Pierre Lellouche et une cinquantaine d’autres députés Républicains ont proposé l’adoption d’une résolution à l’Assemblée Nationale, « invitant le Gouvernement à renégocier les conditions de saisine et les compétences de la Cour européenne des droits de l’Homme sur les questions touchant notamment à la sécurité nationale et à la lutte contre le terrorisme ». Cette proposition a été rejetée le 2 avril 2015. Cette initiative n’avait absolument aucune chance d’aboutir. Tout d’abord, la composition de l’Assemblée Nationale, avec une majorité de gauche, rendait impossible son adoption. Ensuite, s’agissant d’une simple résolution, même en cas d’adoption, celle-ci n’aurait eu aucune valeur juridique contraignante pour le Gouvernement. Enfin, outre l’absurdité de la proposition, cette dernière n’aurait jamais pu être suivie d’effet, la modification des conditions de saisines relevant de la Convention EDH elle-même dont la modification exige l’accord de tous les Etats parties. Il s’agissait donc davantage d’une manœuvre électoraliste que d’une réelle menace pour l’autorité de la Cour. Toutefois, il s’agit de la première initiative de ce type en France et, événement inédit, elle a ouvert une tribune de choix au sein même de l’Assemblée Nationale aux détracteurs de la Cour.
[9]Y. Lécuyer, « Les critiques ataviques à l’encontre de la Cour européenne des droits de l’homme », RDLF 2019, n° 53, note de bas de page n°7.
[10]Le discours a toutefois quelque peu évolué, la CEDH étant dorénavant placée dans le même sac que le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État ou la Cour de cassation, ces derniers semblant avoir été contaminés car édictant également désormais, à l’instar de la première, des « normes qui viennent souvent de la culture anglo-saxonne, en privilégiant les droits individuels sur la sécurité collective et la volonté populaire » (Interview d’E. Ciotti dans Causeurs, 13 octobre 2022).
[11]Voir par exemple : «Protecting Human Rights in the UK, The Conservative’s Proposals for Changing Britains Human Rights Law », octobre 2014, 8 p.
[12]A.-M. Le Pourhiet, « La Cour européenne des droits de l’homme et la démocratie », Constitutions, 2018 pp. 205-214.
[13]Voir par exemple les propos de Marion Maréchal Le Pen dénonçant le « gouvernement des juges étrangers dont les décisions s’imposent aux législations nationales » et affirmant : « c’est tout notre droit, notre indépendance et nos traditions que nous devrions chercher à préserver de l’ingérence de magistrats sans aucune légitimité démocratique » Marion Maréchal Le Pen, Assemblée Nationale, XIVe législature, session ordinaire 2014-2015, première séance du jeudi 2 avril 2015, discussion sur la renégociation des conditions de saisine et des compétences de la Cour EDH.
[14]Voir par exemple en Israël la proposition de loi visant à permettre à la Knesset de déroger aux jugements de la Cour suprême (L. Imbert, « En Israël, la Cour suprême dans la ligne de mire de la droite », Le Monde, 23 décembre 2022.
[15]M. Breuer (ed.), Principled Resistance to ECHR Judgments – A new Paradigm ?, Springer, 2019, 350 p. ; S. Lambrecht, « Criticism of the European Convention on Human Rights System : Trancing its Origins, Contents and degrees », in E. Dubout et S. Touzé, Refonder les Droits de l’Homme, des critiques aux pratiques, Pedone, 2019, pp. 45-75.
[16]Le juge élu au titre du Luxembourg par exemple : « Les juges internationaux, plus particulièrement les juges de la Cour EDH à Strasbourg, devront, à moins qu’ils ne soient inébranlables ou aveugles, faire face non seulement à des critiques sur la manière dont ils rendent la justice, mais plus profondément sur leur fonction même » (G. Ravarani, « Quelques réflexions sur la légitimité du juge de Strasbourg », RTDH, 2019/2, n° 118, p. 261-296).
[17]En 2007, la Turquie a par exemple refusé de présenter sur la liste de trois noms celui de son juge sortant, tout comme l’Espagne en 2008. La suppression de la possibilité de renouveler le mandat évite cet écueil.
[18]Voir le Règlement de l’Assemblée et les Recommandation 1295 (1996) ; Résolution 1082 (1996) ; Recommandation 1429 (1999) ; Résolution 1200 (1999) ; Recommandation 1649 (2004) ; Résolution 1366 (2004) ; Résolution 1426 (2005) ; Résolution 1432 (2005) ; Résolution 1627 (2008) ; Résolution 1646 (2009) ; Résolution 1764 (2010) ; Résolution 1841 (2011) ; Résolution 1822 (2011) ; Résolution 2002 (2014) ; Résolution 2278 (2019).
[19]Texte adopté par la Commission permanente, agissant au nom de l’Assemblée, 23 novembre 2018, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », Résolution 2248 (2018).
[20]2007 est une année charnière avec le rejet des listes de Chypre, Turquie, Bulgarie, Moldova, Saint Marin, et Azerbaïdjan à deux reprises (J.-F. Flauss, « Les élections des juges à la Cour EDH (2005-2008) », RTDH 2008, p. 718).
[21]Voir infra nbp 56.
[22]L. Burgorgue-Larsen, op. cit., La Revue des droits de l’homme [Online], 6 | 2014, §10.
[23]Comité des Ministres, 29 mars 2012, CM (2012) 40 final, accompagnées de ses annexes explicatives, CM(2012)40-add. Ces lignes directrices ont été modifiées le 26 novembre 2014 pour y intégrer le panel (voir infra I. A. 2).
[24]Organe intergouvernemental établi par le Comité des Ministres en 1976 pour conduire les travaux intergouvernementaux du Conseil de l’Europe dans le domaine des droits de l’homme.
[25]Rapport du CDDH sur le processus de sélection et d’élection des juges de la Cour européenne des droits de l’homme, décembre 2017 (CDDH(2017)R88addI).
[26]CM, 9 janvier 2019, Décision, « Garantir l’efficacité continue du système de la Convention européenne des droits de l’homme », CM/Del/Dec(2019)1333/4.1.
[27]Déclaration de Copenhague, 12 et 13 avril 2018, §55 et s.
[28]CM, 24 novembre 2021, Documents CM, CM(2021)131-addfinal. Lors de sa 96e réunion (14-17 juin 2022), le CDDH a créé un « Groupe de rédaction sur l’efficacité du système de sélection et d’élection des
juges de la Cour et des moyens d’assurer la reconnaissance du statut et de l’ancienneté des juges de la Cour et offrant des garanties supplémentaires pour préserver leur indépendance et leur impartialité » pour se charger de la rédaction du rapport (DH-SYSC-JC) voir infra.
[29]Pour la République de Slovaquie en 2013, l’Azerbaïdjan et Monaco en 2015, la Hongrie, l’Albanie, la Géorgie et la Turquie en 2016, l’Ukraine en 2019, la Pologne en 2021, le Danemark en 2022 (APCE, commission sur l’élection des juges à la Cour EDH, « Tableau de bord » de la procédure d’élection dans chaque pays).
[30]G. Puppinck, D. Loiseau, Les ONG et les juges de la CEDH 2009-2019, ECLJ, 2020. Sur le sujet voir L. Burgorgue-Larsen, « Actualité de la convention européenne des droits de l’homme (janvier – juillet 2020) », AJDA 2020 p. 1844.
[31]Cette ONG se serait depuis vue refuser le statut d’ONG accréditée par la Secrétaire Générale du Conseil de l’Europe pour non respect des « valeurs et principes du Conseil de l’Europe » (G. Puppinck, « “Juges-Soros” à la CEDH : le combat continue », Valeurs Actuelles, 20 octobre 2022).
[32]S. Laurent, « Des proches de Donald Trump au secours de la Manif pour tous », Le Monde, 3 mars 2020.
[33]B. Lejeune, « Comment Georges Soros a infiltré la Cour EDH », Valeurs actuelles, 17 février 2020.
[34]G. Puppinck, « Un an après le rapport sur les ONG et les juges de la CEDH : Etat des lieux », site internet ECLJ.
[35]APCE, 20 avril 2020, Question écrite No. 749 au Comité des Ministres, « Le problème systémique des conflits d’intérêts entre ONG et juges de la Cour européenne des droits de l’homme », B. P. Zsigmond, Hongrie Doc. 15098.
[36]APCE, 23 avril 2020, Question écrite No. 747 au Comité des Ministres, « Comment remédier à de potentiels conflits d’intérêts des juges de la Cour européenne des droits de l’homme? », I. Meirelles, Doc. 15095.
[37]APCE, 24 avril 2020, Question écrite No. 748 au Comité des Ministres, Restaurer l’intégrité de la Cour européenne des droits de l’homme, M. Knezevic, Doc. 15096.
[38]CM, 8 avril 2021, Réponse à question écrite, Doc. 15258.
[39]Le Règlement de la Cour n’a pas été modifié depuis.
[40]G. Puppinck, « Le Conseil de l’Europe admet la véracité du rapport sur les ONG et les juges de la CEDH », Valeurs Actuelles, 16 avril 2021. « À première vue, cette réponse semble lisse et convenue, mais quand on la lit entre les lignes, comme il sied à un document diplomatique, les sous-entendus apparaissent clairement. Ici, ils sautent aux yeux : à aucun moment les ambassadeurs ne contredisent, ni même ne cherchent à minimiser la réalité des faits révélés dans le rapport de l’ECLJ et rappelés par les députés. En soi, c’est un aveu essentiel, que n’avait pas concédé la Commission européenne. Le Conseil de l’Europe admet les faits révélés par l’ECLJ ».
[41]G. Puppinck sera aux première loges pour suivre les débats au sein du Groupe de rédaction du CDDH puisqu’il assiste à ses réunions en tant qu’observateur pour le Saint Siège (CDDH, groupe de rédaction sur l’efficacité du système de sélection et d’élection des juges de la Cour et des moyens d’assurer la reconnaissance du statut et de l’ancienneté des juges de la Cour et offrant des garanties supplémentaires pour préserver leur indépendance et leur impartialité (DH-SYSC-JC), 1ere réunion, 28-30 septembre 2022, Annexe 1, liste des participants, DH-SYSC-JC(2022)R1).
[42]G. Puppinck, D. Loiseau, Les ONG et les juges de la CEDH 2009-2019, ECLJ, 2020, p. 25 et s.
[43]Voir par exemple les préconisations formulées par Open Society Initiative, Renforcer de l’intérieur, le droit et la pratique dans la sélection des magistrats et des commissaires des droits de l’homme, 2017, pp. 37-42.
[44]Marion Maréchal Le Pen, Assemblée Nationale, XIVe législature, session ordinaire 2014-2015, première séance du jeudi 2 avril 2015, discussion sur la renégociation des conditions de saisine et des compétences de la Cour EDH.
[45]P. Lellouche, Assemblée Nationale, XIVe législature, session ordinaire 2014-2015, première séance du jeudi 2 avril 2015, discussion sur la renégociation des conditions de saisine et des compétences de la Cour EDH.
[46]A.-M. Le Pourhiet, « La Cour européenne des droits de l’homme et la démocratie », Constitutions, 2018 pp. 205-214. A.-M. Le Pourhiet s’était pourtant présentée pour l’élection de juge au titre de Monaco en 2015 et a essuyé une cuisante défaite devant l’APCE en ne recueillant que 32 voix contre 119 pour S. Mourou-Vikström (voir les résultats du vote ici) et après que la Commission de l’APCE pour l’élection des juges à la Cour EDH ait recommandé cette dernière à une « très large majorité » (APCE, 15 juin 2915, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 13813 Addendum II).
[47]A. Drzemczewski, « L’élection des juges à la Cour EDH : un aperçu de la procédure », Revista General de Derecho Europeo, 55, 2021, p. 98.
[48]Pour un résumé de la procédure voir l’annexe 1 ci-dessous. Pour un descriptif complet se reporter Mémorandum préparé par le Secrétaire générale de l’Assemblée, 2 janvier 2023, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », SG-AS (2023) 01.
[49]J.-F. Flauss, « Radioscopie de l’élection de la nouvelle Cour EDH », RTDH, 1998/35, p. 435.
[51]Mémorandum préparé par le Secrétaire générale de l’Assemblée, 2 janvier 2023, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », SG-AS (2023) 01, §7.
[52]Mémorandum préparé par le Secrétaire général de l’Assemblée, 2 janvier 2023, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », SG-AS (2023) 01, §7.
[53]Idée datant des années 1990 (J.-F. Flauss, op. cit., RTDH, 1998/35, p. 438), elle a été concrétisée par APCE, Recommandation 1429 (1999). En 2008 la pratique était toutefois encore très courante (J.-F. Flauss, op. cit., RTDH 2008, p. 723).
[54]Règlement de l’APCE, textes pararéglementaires, X. iv. §3.
[55]La pratique existait dès 1998 (J.-F. Flauss, op. cit., RTDH, 1998/35, p. 444. Voir aussi APCE, Résolution 1646 (2009).
[56]Figurait en effet sur cette liste le député Michel Hunault, dont les compétences et expériences juridiques n’ont pas convaincu les membres de la Commission sur l’élection des juges à la Cour EDH. Il a été avancé que sa présence sur la liste devait permettre de libérer sa circonscription au bénéfice de Franck Louvrier, conseiller de Nicolas Sarkozy (F. Johannès, « Un nouveau juge français à la Cour européenne des droits de l’homme », Le Monde, 23 juin 2011).
[57]La candidature de la Professeure L. Burgorgue-Larsen a ainsi été écartée. Peut-elle eût elle été une adversaire trop menaçante pour le candidat finalement désigné ? (M. Afroukh, Y. Lécuyer, « Sur une exception française : la procédure de désignation des candidats au poste de juge à la Cour européenne des droits de l’homme », RDLF 2020 chron. n°04). Toutefois, l’exclusion d’un candidat au niveau national n’est pas un critères d’irrecevabilité des listes. En effet, pour l’APCE, « à condition que la procédure suivie ait été dans l’ensemble équitable et transparente, la Commission ne rejette pas la liste pour des raisons de procédure au seul motif que d’autres personnes que les candidat(e)s sélectionné(e)s auraient dû y figurer » (Mémorandum préparé par le Secrétaire générale de l’Assemblée, 2 janvier 2023, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », SG-AS (2023) 01, §9).
[58]Cette pratique n’a ainsi pas toujours eu cours. Pierre-Henri Teitgen était Professeur de droit public et homme politique (1976-1980), Louis-Edmond Pettiti, avocat (1980-1998). Tous les autres juges français à la Cour étaient magistrats : René Cassin (1959-1976, Conseil d’État), Jean-Paul Costa (1998-2011, Conseil d’État), A. Potocki (2011-2020 Cour de Cassation), M. Guyomar (2020-…, Conseil d’État).
[59]Texte adopté par la Commission permanente, agissant au nom de l’Assemblée, 23 novembre 2018, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », Résolution 2248 (2018).
[60]L. Burgorgue-Larsen constatait en 2014 l’extrême difficulté « de disposer d’un état des lieux précis et circonstancié des procédures nationales de sélection en Europe » (L. Burgorgue-Larsen, op. cit., La Revue des droits de l’homme [Online], 6 | 2014, §13).
[61]APCE, 22 décembre 2022, Communication, Élection de juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Liste et curriculums vitae des candidats présentés par le Gouvernement du Danemark, Doc. 15670 ; APCE, 25 novembre 2019, Élection de juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Liste et curriculums vitae des candidats présentés par le Gouvernement de la France, Doc. 15008.
[62]Voir la Pologne dont les listes ont été finalement rejetées à deux reprises (Doc. 15530 ; APCE, 23 mars 2021, Élection de juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Liste et curriculums vitae des candidats présentés par le Gouvernement de la Pologne, Doc. 15242).
[63]L’Islande par exemple APCE, 12 mai 2022, Communication, Élection de juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Liste et curriculums vitae des candidats présentés par le Gouvernement de l’Islande.
[64]J.-F. Flauss, « Brèves observations sur le second renouvellement triennal de la Cour européenne des droits de l’homme », RTDH, 2005/61, p. 19.
[65]L. Burgorgue-Larsen, op. cit., La Revue des droits de l’homme [Online], 6 | 2014, §14 et s.
[66]La Pologne, la Hongrie et l’Albanie ont néanmoins été épinglées dernièrement (voir infra I. B. 2.).
[67]J.-F. Flauss, op. cit., RTDH 1998/35, p. 451.
[68]Conférence de haut niveau sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme, Déclaration d’Interlaken, 19 février 2010, §8 a).
[69]Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH, 27 octobre 2022, « Cinquième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres », Panel consultatif (2022), p. 20.
[70]Résolution CM/Res(2010)26 du 10 novembre 2010.
[71]Conseil de l’Europe, « Le panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH , Bref guide sur le rôle du panel et qualifications minimales requises des candidats », 2020, p. 4.
[72]Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH, 27 octobre 2022, « Cinquième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres », Panel consultatif (2022), §§76-77.
[73]Ibid. p. 19.
[74]Résolution CM/Res(2010)26 du 10 novembre 2010.
[75]Il arrive néanmoins qu’il le fasse. Ainsi en 2011 la France a modifié sa liste après avoir reçu un avis négatif du panel. L’information a cependant fuité dans la presse (L. Burgorgue-Larsen, op. cit., La Revue des droits de l’homme [Online], 6 | 2014, §63).
[76]Conseil de l’Europe, « Le panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH , Bref guide sur le rôle du panel et qualifications minimales requises des candidats », 2020, p. 4.
[77]Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH, 27 octobre 2022, « Cinquième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres », Panel consultatif (2022), p. 22, §91.
[78]Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH, 25 février 2016, « Deuxième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres », Panel consultatif (2016)1, p. 11, §54.
[79]APCE, Résolution 2002 (2014), §9.
[80]Mémorandum préparé par le Secrétaire générale de l’Assemblée, 2 janvier 2023, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », SG-AS (2023) 01, §15.
[81]Mémorandum préparé par le Secrétaire générale de l’Assemblée, 2 janvier 2023, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », SG-AS (2023) 01, §15.
[82]Règlement de l’APCE, textes pararéglementaires, X. v. §5, iv. APCE, Résolution 1426 (2005).
[83]A. Drzemczewski, « L’élection des juges à la Cour Européenne des Droits de L’homme: un aperçu de la procédure », Revista General de Dererecho Europeo, n° 55 (Oct. 2021), pp. 76-98.
[84]Règlement de l’APCE, textes pararéglementaires, X. v. §6 ; APCE, Résolution 2278 (2019), §2.5.
[85]Mémorandum préparé par le Secrétaire générale de l’Assemblée, 2 janvier 2023, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », SG-AS (2023) 01, §29.
[86]S’agissant de 2 candidat.e.s pour la Moldavie (APCE, 2 septembre 2021, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Doc. 15375 Add. 2, §3,.4) ou encore pour l’Allemagne (APCE, 19 juin 2019, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Doc. 14911 Add. 2).
[87]Le candidat est presque toujours élu au premier tour (a contrario, voir l’élection de l’actuelle juge allemande, Anja Seibert-Fohr, survenue en deux tours le 27 juin 2019 et alors que la Commission sur l’élection des juges l’avait jugée, avec une autre candidate « également bien qualifiées »).
[88]J.-F. Flauss, op. cit., RTDH 2008, p. 735.
[89]Élection des juge au titre de l’Ukraine, de Malte, de la Turquie, de la Suède, de l’Italie, de la Norvège, de l’Albanie, de la Hongrie, du Pays-Bas, de la République de Macédoine, de Chypre, de l’Arménie, de la Lettonie, du Luxembourg, de Monaco, de la Géorgie, et de l’Azerbaïdjan, d’Andorre, de l’Autriche, de la Finlande, de l’Irlande, du Liechtenstein.
[90]Élection des juge au titre de la France, Belgique, Espagne, République de Slovaquie.
[91]Élection le même jour des juges au titre de la Grèce et de la Suisse.
[92]42 % pour l’Allemagne, 46 % pour San Marin et la Slovénie, 52 % pour le Royaume-Uni, 54 % Monténégro.
[93]Mémorandum préparé par le Secrétaire générale de l’Assemblée, 2 janvier 2023, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », SG-AS (2023) 01, p. 10 et s.
[94]Conseil de l’Europe, « Le panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH , Bref guide sur le rôle du panel et qualifications minimales requises des candidats », 2020, p. 6 et s.
[95]Cour EDH, GC, 12 février 2008, Avis consultatif sur certaines questions juridiques relatives aux listes de candidats présentées en vue de l’élection des juges de la Cour EDH (n°1), A47-2008-001
[96]Tel a été le cas à deux reprises au cours de la même procédure pour l’Azerbaïdjan (APCE, 15 juin 2015, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 13813 Add. II ; APCE, 29 janvier 2016, Activités du Bureau de l’Assemblée et de la Commission permanente (29 janvier 2016), Doc. 13945 Add. II, annexe 1) puis pour la Pologne (APCE, 19 janvier 2022, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 15439 Add. 2).
[98]Cour EDH, GC, 12 février 2008, Avis consultatif sur certaines questions juridiques relatives aux listes de candidats présentées en vue de l’élection des juges de la Cour européenne des droits de l’homme (n°1), A47-2008-001, §47. Voir aussi APCE, Recommandation 1429 (1999).
[99]Ukraine : APCE, 2 septembre 2021, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 15375 Add. 2.
[100]Turquie : APCE, 3 octobre 2018, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 14632 Add. 2.
[101]Concernant la liste turque (APCE, 4 octobre 2017, Rapport d’activité, Élection de juges à la Cour EDH, Doc. 14409 Add. 2, §3) la liste azerbaïdjanaise (Azerbaïdjan : APCE, 15 juin 2015, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 13813 Add. II), la liste slovaque (République Slovaque : APCE, 3 octobre 2014, Rapport d’activité, Activités du Bureau de l’Assemblée et de la Commission permanente, Doc. 13608 Add. 2, annexe 1).
[102]Il décrivait ainsi des candidatures de juges de première instance, d’avocats non confirmés ou encore de fonctionnaires du niveau de chef de bureau qui ne justifiaient pas pour autant le rejet d’une liste (J.-F. Flauss, op. cit., RTDH 2008, p. 721).
[103]République Slovaque : APCE, 3 octobre 2014, Rapport d’activité, Activités du Bureau de l’Assemblée et de la Commission permanente, Doc. 13608 Add. 2, annexe 1.
[104]Azerbaïdjan : APCE, 15 juin 2015, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 13813 Add. II.
[105]Albanie : APCE, 13 avril 2017, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 14289 Add. 2.
[106]Turquie : APCE, 4 octobre 2017, Rapport d’activité, Élection de juges à la Cour EDH, Doc. 14409 Add. 2, §3
[107]Géorgie : APCE, 25 janvier 2017, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 14231 Addendum 3.
[108]Ukraine : APCE, 2 septembre 2021, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 15375 Add. 2.
[109]Pologne : APCE, 19 janvier 2022, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 15439 Add. 2.
[110]Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH, 27 octobre 2022, « Cinquième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres », Panel consultatif (2022), p. 8.
[111]Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH, 27 octobre 2022, « Cinquième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres », Panel consultatif (2022), p. 10.
[112]Ibid. Un des candidats islandais était en effet impliqué au niveau politique (APCE, 12 mai 2022, Communication, Élection de juges à la Cour EDH, Liste et curriculums vitae des candidats présentés par le Gouvernement de l’Islande, Doc. 15530).
[113]APCE, Recommandation 1649 (2004) ; CM (2012) 40 final.
[114]Mémorandum préparé par le Secrétaire général de l’Assemblée, 2 janvier 2023, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », SG-AS (2023) 01, p. 12.
[115]Le précédent du rejet à deux reprises de la liste d’Azerbaïdjan (voir infra), amène toutefois à se demander si la seule présence d’un ancien agent du gouvernement ne pourra pas à l’avenir justifier en soi le rejet d’une liste. La France a quant à elle proposée Edwige Belliard, ancienne agente du Gouvernement français sur sa liste… de juges ad hoc !
[116]Le panel encourage au contraire que davantage de « juges expérimentés issus des plus hautes juridictions » se portent candidats (Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH, 27 octobre 2022, « Cinquième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres », Panel consultatif (2022), p. 812.
[117]Albanie et Hongrie : APCE, 6 octobre 2016, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 14150 Add. II.
[118]Mémorandum préparé par le Secrétaire général de l’Assemblée, 2 janvier 2023, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », SG-AS (2023) 01, §8.
[119]APCE, 12 septembre 2016, Communication, Election de juges à la Cour EDH, Liste et curricula vitae des candidats présentés par le Gouvernement d’Albanie, Doc. 14133.
[120]APCE, 3 octobre 2016, Communication, Election de juges à la Cour EDH, Liste et curricula vitae des candidats présentés par le Gouvernement de Hongrie, Doc. 14147.
[121]APCE, 14 avril 2021, Rapport d’activité, Élection de juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Doc. 15263 Add. 2.
[122]Conseil de l’Europe, « Le panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH , Bref guide sur le rôle du panel et qualifications minimales requises des candidats », 2020, p. 5.
[123]Mémorandum préparé par le Secrétaire général de l’Assemblée, 2 janvier 2023, « Procédure d’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme », SG-AS (2023) 01, §8.
[124]APCE, Directive n°519 (1996) relative à la procédure d’examen des candidatures à l’élection de juge à la Cour européenne des droits de l’homme ; APCE, Recommandation 1429 (1999).
[125]Règlement de l’APCE, textes pararéglementaires, X. v. §5, vi.
[126]Certains propos, lus depuis notre époque post me too, apparaissent à la limite de la misogynie. Ainsi la demande de l’APCE visant à ce que l’obligation de mixité des listes soit ajoutée à l’article 22 CEDH par le protocole 14 n’a pas été retenue par le Comité des ministres « car cela aurait pu nuire à la priorité qui doit être accordée aux compétences des candidats potentiels » (Coe, Rapport explicatif au protocole n° 14, §49).
[127]Résolution 1366 (2004), §3.
[128]Précision ajoutée par APCE Résolution 2278 (2019), §2.4.2.
[129]Cour EDH, GC, 12 février 2008, Avis consultatif sur certaines questions juridiques relatives aux listes de candidats présentées en vue de l’élection des juges de la Cour européenne des droits de l’homme (n°1), A47-2008-001, §54). Les arguments avancés apparaissent bien contestables que alors la nationalité n’est pas une condition pour candidater. Il est ainsi tout à fait possible de trouver des candidates d’une autre nationalité (voir Ibid. § 27). L’avis a été rendu dans le contexte de la proposition d’une liste exclusivement masculine par Malte en 2007 (J.-F. Flauss, op. cit., RTDH 2008, p. 728)
[130]APCE, Résolution 1627 (2008), §4.
[131]APCE, 12 octobre 2022, Doc. 15626 Add. 2.
[132]APCE, 22 décembre 2022, Communication, Élection de juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Liste et curriculums vitae des candidats présentés par le Gouvernement du Danemark, Doc. 15670.
[133]J.-F. Flauss, op. cit., RTDH 2008, p. 738.
[134]Cour EDH, GC, 22 janvier 2010, Avis consultatif sur certaines questions juridiques relatives aux listes de candidats présentées en vue de l’élection des juges de la Cour européenne des droits de l’homme (n° 2), A47-2010-001, §§49, 50 et 57.
[135]APCE, 15 juin 2022, Rapport d’activité, Doc. 15550 Add. 2.
[136]Voir par exemple la démission de deux candidats au titre de Monaco après que les auditions se soient tenues (APCE, 10 avril 2015, Rapport d’activité, Élection de juges à la Cour EDH, Doc. 13750 Addendum II).
[137]Y. Mounk et S. Foa, « The Danger of Deconsolidation : The Democratic DIsconnect », The Journal of Democracy 2016/27-3, p. 5-17.
[138]L. Burgorgue Larsen, op. cit., AJDA 2020 p. 160.
[139]Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH, 27 octobre 2022, « Cinquième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres », Panel consultatif (2022).
[140]Dans huit cas, il a émis un avis négatif, sur 12 candidats au total (ibid., §77).
[141]Intervention de Sir Paul Mahoney à la 1421e réunion des Délégués des Ministres le 12 janvier 2022, Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH, 27 octobre 2022, « Cinquième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres », Panel consultatif (2022), p. 28.
[142]APCE, Commission sur l’élection des juges à la Cour EDH, « Tableau de bord » de la procédure d’élection dans chaque pays.
[143]Azerbaïdjan : APCE, 15 juin 2015, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 13813 Add. II.
[144]Azerbaïdjan : APCE, 29 janvier 2016, Activités du Bureau de l’Assemblée et de la Commission permanente (29 janvier 2016), Doc. 13945 Add. II, annexe 1.
[145]APCE, 23 avril 2015, Élection de juges à la Cour EDH, Liste et curricula vitae des candidats présentés par le Gouvernement d’Azerbaïdjan, Doc. 13772.
[146]APCE, 20 janvier 2016, Élection de juges à la Cour EDH, Liste et curricula vitae des candidats présentés par le Gouvernement d’Azerbaïdjan, Doc. 13948.
[147]APCE, 5 juillet 2017, Documents d’information, Communication du Secrétaire Général de l’Assemblée parlementaire à la 1291e réunion des Délégués des Ministres (5 juillet 2017), SG-AS (2017) 06.
[148]Rapport du Groupe d’enquête indépendant concernant les allégations de corruption au sein de l’Assemblée parlementaire, 15 avril 2018, §755-756. Voir également la conférence de presse.
[149]Ibid., p. 55 et s.
[150]Ibid., p. 104 et s.
[151]L. Burgorgue Larsen, op. cit., AJDA 2020, p. 160.
[152]APCE, 4 octobre 2017, Rapport d’activité, Élection de juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Doc. 14409 Add. 2, §3.
[153]APCE, 3 octobre 2018, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 14632 Add. 2.
[154]APCE, 3 avril 2019, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 14855 Add. 2.
[155]L. Burgorgue Larsen, op. cit., p. 160.
[156]https://www.nordicmonitor.com/2019/04/erdogan-managed-to-plant-his-choice-as-a-judge-at-the-european-court-of-human-rights/
[157]Parmi beaucoup d’autres, voir ses opinions dissidentes dans les affaires : Cour EDH, 2 mars 2020, Baş c. Turquie, n°66448/17 ; Cour EDH, 15 septembre 2020, Ragıp Zarakolu c. Turquie, n°15064/12 ; Cour EDH, GC, 22 décembre 2020, Selahattin Demirtaş n°2 c. Turquie, n°14305/17 ; Cour EDH, 2 février 2021, Dickinson c. Turquie, n°25200/11 Cour EDH, 4 mai 2021, Kerestecioğlu Demir c. Turquie, n°68136/16 ; Cour EDH, GC, 11 juillet 2022, Kavala c. Turquie, n°28749/18.
[158]Voir supra. Hongrie : APCE, 6 octobre 2016, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour EDH, Doc. 14150 Add. II.
[159]APCE, 19 décembre 2016, Élection de juges à la Cour EDH, Liste et curriculums vitae des candidats présentés par le Gouvernement de la Hongrie, Doc. 14222.
[160]Pál Sonnevend : APCE, 18 janvier 2017, Rapport d’activité, Election des juges à la Cour EDH, Doc. 14231 Add. 2
[161]Il a obtenu 91 voix (la majorité absolue était à 90 voix), contre 54 pour Pál Sonnevend et 34 pour la troisième candidate, Krisztina Füzi-Rozsnyai (voir les résultats ici).
[162]APCE, 14 avril 2021, Rapport d’activité, Élection de juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Doc. 15263 Add. 2.
[163]APCE, 19 janvier 2022, Rapport d’activité, Élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Doc. 15439 Add. 2.
[164]En ce sens v. J.-F. Flauss, « Le renouvellement triennal de la Cour EDH », RTDH, 2001/47, p. 697.
[165]APCE, Commission sur l’élection des juges à la Cour EDH, « Tableau de bord » de la procédure d’élection dans chaque pays.
[166]Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH, 27 octobre 2022, « Cinquième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres », Panel consultatif (2022), §§79.
[167]Ibid.
[168]APCE, Avis sur le projet de Protocole n° 14 à la CESDH, 23 avril 2004, Doc. 10147, § 10.
[169]P. Lambert, « Les juges ad hoc à la Cour européenne des droits de l’homme », RTDH, n° 39, 1999, pp. 480 et s.
[170]F. Sudre, « La subsidiarité, ‘nouvelle frontière’ de la Cour européenne des droits de l’homme. À propos des Protocoles 15 et 16 à la Convention », J.C.P., éd. G., 2013, no 1086, pp. 1912 et s.
[171]G. Ravarani, « Quelques réflexions sur la légitimité du juge de Strasbourg », RTDH, 2019/2, n° 118, p. 296.
[172]F. Krenc, « L’acceptabilité des arrêts de la Cour de la Cour EDH par les Etats Parties : un « défi permanent » », RTDH 2020/1, pp. 217.-253
[173]R. Helfer et E. Voeten, « Walking back Human Rights in Europe ? », EJIL 2020, pp. 797–827.
[174]Ibid. p. 800.
[175]Cette analyse a toutefois été contestée ce qui donna lieu à une vive controverse : A. Stone Sweet, W. Sandholtz, M. Andenas, « Dissenting Opinions and Rights Protection in the European Court: A Reply to Laurence Helfer and Erik Voeten », EJIL 2021, pp. 897–905 ; R. Helfer et E. Voeten, Walking Back Dissents on the European Court of Human Rights: A Rejoinder to Alec Stone Sweet, Wayne Sandholtz and Mads Andenas », EJIL 2021, pp. 907–913 ; A. Stone Sweet, W. Sandholtz, M. Andenas, « Walking Back Dissents: A Reply to Helfer and Voeten », EJIL:Talk !, 9 décembre 2021.
[176]Déclaration de Copenhague, 12 et 13 avril 2018, § 30.
[177]APCE, 17 janvier 2018, Rapport d’activité, Élection de juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Doc. 14455 Add. 2.
[178]S. Ayusao, « Pérez de los Cobos no es el favorito de la terna para formar parte del Tribunal de Estrasburgo », El pais, 22 janvier 2018. A. Lardiez, « Así ha maniobrado Rajoy para manipular la Justicia de Estrasburgo y favorecer a Pérez de los Cobos », elplural, 7 décembre 2017 ;
[179]J. Precedo, P. Agueda, « El legado de la nueva jueza del Tribunal de Derechos Humanos: 20 años de conferencias y artículos homófobos », El diario, 25 janvier 2018 « La jueza que representará a España en el Tribunal de Derechos Humanos: “Está claro que la homosexualidad produce patologías », El diario.
[180]M. Fabra, «¿Está a favor del matrimonio homosexual?: “No voy a contestar”». El País (España).26 janvier 2018.
[181]Sa maîtrise de l’anglais aurait également fait défaut « Nanclares, el favorito para Estrasburgo a pesar de las ayudas de Rajoy a Pérez de los Cobos », elplural, 22 janvier 2018.
[182]Communiqué de presse des Sociaux Démocrates, 26 janvier 2018, « L’élection de la juge María Elósegui à la CEDH inquiète gravement les S&D ».
[183]Dans l’affaire russe des Pussy Riot, elle s’est ralliée à la majorité concernant la violation des article 5§3, 6§1 et 6§3 ainsi de l’article 10 en ce qui concerne la censure de la vidéo sur internet. Elle estime toutefois que les manifestations des requérantes auraient pu être sanctionnées civilement ou administrativement, la sanction pénale apparaissant néanmoins inappropriée à ses yeux. Elle conteste également la violation de l’article 3 en raison des mesures de contrôle spécial adoptées pendant le procès (CEDH, 17 juillet 2018, Mariya Alekhina et autres c. Russie, n° 38004/12, opinion partiellement dissidente, juge Elósegui). Se reporter également à son opinion dans l’affaire Mortier c. Belgique qui concernait l’euthanasie (Cour EDH, 4 octobre 2022, Mortier c. Belgique, n° 78017/17).
[184]Voir note de bas de page n° 157 supra.
[185]Devant la Grande Chambre, les pratiques sont différentes, et le poid du juge rapporteur est donc moins important : c’est un comité de rédaction, composé de 3 rapporteurs, dont le juge national, et d’un juriste du greffe qui se charge de préparer le projet de décision ou d’arrêt.
[186]La Cour, contrairement à la CJUE, n’a en effet pas les moyens de faire traduire l’intégralité du dossier.
[187]J.-F. Flauss, op. cit., RTDH, 2001/47, p. 700.
[188]CDDH, Rapport sur le processus de sélection et d’élection des juges de la Cour européenne des droits de l’homme, décembre 2017, §12-16 (CDDH(2017)R88addI).
[189]Voir supra (Conseil de l’Europe, « Le panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH , Bref guide sur le rôle du panel et qualifications minimales requises des candidats », 2020, p. 5).
[190]Ibid.
[191]37 800 euros par an (Panel consultatif, 31 juillet 2019, quatrième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres, Panel consultatif (2019)REV, §38 ; Panel consultatif, 27 octobre 2022, cinquième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres, Panel consultatif (2022), §74).
[192]Constat qui existait déjà en 2008 (J.-F. Flauss, op. cit., RTDH 2008, p. 734).
[193]APCE, Résolution 2278 (2019).§2.4.
[194]L. Burgorgue-Larsen, op. cit., La Revue des droits de l’homme [Online], 6 | 2014), §37.
[195]CM (2012) 40 final, IV, 1.
[196]L. Burgorgue-Larsen, op. cit., La Revue des droits de l’homme [Online], 6 | 2014), §38.
[197]« la composition de l’organe national de sélection ; en particulier (a) la question de savoir si la composition de l’organe national de sélection était équilibrée, avec des membres venant d’horizons divers (dont certains membres nommés par des entités indépendantes comme des conseils de l’ordre, des associations de magistrats, des organisations non gouvernementales et des organismes représentant le monde universitaire et la société civile) ou (b) au contraire si l’organe national de sélection est composé de représentants du gouvernement, de la majorité politique au parlement et de fonctionnaires (…) le rôle joué par les ministres ou le chef d’État dans la finalisation de la liste des candidats ; les éventuelles plaintes (y compris des candidats) au sujet de la procédure nationale de sélection ou en rapport avec celle-ci et le traitement de ces plaintes par les autorités nationales » (Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH, 27 octobre 2022, « Cinquième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres », Panel consultatif (2022), p. 8).
[198]CDDH(2017)R88addI, §16.
[199]La France s’est toutefois exprimée en faveur de cette option : CDDH, 4 mai 2017, Contribution présentée en vue de la 3 e réunion du DH-SYSC, France, DH-SYSC-I(2017)013.
[200]CDDH(2017)R88addI, §15.
[201]CDDH(2017)R88addI, §13 et 87.
[202]Panel consultatif d’experts sur les candidats à l’élection de juges à la Cour EDH, 27 octobre 2022, « Cinquième rapport d’activité à l’attention du Comité des Ministres », Panel consultatif (2022), p. 7.
[203]Le comité national de sélection était composé du Secrétaire d’État aux affaires étrangères (Président), du Secrétaire d’État à la Justice, du Sous-secrétaire à la Justice et du Sous-secrétaire à la Présidence et des administrations territoriales. Un Procureur y siégeait également mais en tant que secrétaire (APCE, 19 décembre 2017, Communication, Élection de juges à la Cour européenne des droits de l’homme, liste et curriculums vitae des candidats présentés par le Gouvernement de l’Espagne, Doc. 14460).
[204]APCE, 14 avril 2021, Rapport d’activité, Élection de juges à la Cour européenne des droits de l’homme, Doc. 15263 Add. 2.
[205]CM, 24 novembre 2021, Documents CM, CM(2021)131-addfinal.
[206]CDDH, 14-17 juin 2022, Rapport, 96eme réunion, CDDH(2022)R96, §14.
[207]CDDH, groupe de rédaction sur l’efficacité du système de sélection et d’élection des juges de la Cour et des moyens d’assurer la reconnaissance du statut et de l’ancienneté des juges de la Cour et offrant des garanties supplémentaires pour préserver leur indépendance et leur impartialité (DH-SYSC-JC), 1ere réunion, 28-30 septembre 2022, Annexe 1, liste des participants, DH-SYSC-JC(2022)R1).
[208]Ibid., § 4.
[209]CDDH, 12 décembre 2023, Projet d’ordre du jour, groupe de rédaction sur les questions relatives aux juges de la Cour EDH, DH-SYSC-JC(2023)OJ2.
