Les limites de la liberté d’association en questions : CEDH, Ayoub et autres c. France, 8 octobre 2020, n°77400/14 et s.
Par Catherine Gauthier, CERCCLE, Université de Bordeaux
L’arrêt Ayoub contre France, rendu le 8 octobre 2020 par la 5ème section de la Cour européenne des droits de l’homme[1], qui concerne la question désormais classique et cruciale de la dissolution d’association, est intéressant à plus d’un titre. Cet arrêt met en effet en jeu la liberté d’association (article 11) lue à la lumière de la liberté d’expression (article 10), mais également l’interdiction de l’abus de droit prévu par l’article 17 de la Convention.
Il traite de la dissolution administrative par décrets du président de la République française, d’un groupement de fait et de deux associations se revendiquant de la mouvance de l’extrême droite. Plus précisément, l’espèce concerne trois requêtes portant les intérêts de trois organisations distinctes qui ont été dissoutes en 2013, après le tragique décès de Clément Méric, étudiant et militant anti-fasciste, intervenu à l’occasion d’une rixe ayant impliquée ces organisations. Respectivement, les requêtes sont celles portée par Serge Ayoub pour le groupement de fait la « troisième voie » et son service d’ordre, les Jeunesse nationalistes révolutionnaires, celle d’Yvan Benedetti pour l’Oeuvre française et enfin, celle d’Alexandre Gabriac pour les Jeunesses nationalistes.
Les trois requêtes n’ont pas connu le même sort devant la Cour européenne, et c’est d’ailleurs ce traitement différencié qui constitue l’un des principaux intérêts de l’arrêt. Au-delà, il soulève des questions qui sont d’une actualité et d’une acuité particulière en France depuis quelques années. La dissolution du mouvement génération identitaire a ainsi suscité de vifs débats et a donné lieu à un positionnement remarqué du Conseil d’État au mois de juillet dernier[2]. Peu de temps avant et suite à l’assassinat de Samuel Paty, c’est la dissolution d’associations liées à la mouvance islamique qui avaient connu le même sort[3]. En outre, très récemment, le législateur est intervenu pour tenter de renforcer les possibilités de dissolution d’associations dans le cadre de la loi confortant le respect des principes de la République[4].
Ailleurs en Europe, l’enjeu est de taille et la question de la dissolution d’associations qui présentent une certaine dangerosité pour la société est régulièrement soulevée devant le prétoire de la Cour européenne. Elle est susceptible de l’être de plus en plus dans un contexte de montée en puissance de ce qu’il convient désormais de nommer l’illibéralisme[5]. Régulièrement, certains États parties à la Convention sont ainsi condamnés par la Cour, car dissoudre des associations n’est pas qu’un moyen de défendre la démocratie, ce peut-être aussi un moyen, assez radical et de plus en plus souvent employé, de contrôler et même parfois de bâillonner la société civile[6].
La ligne de crête est ainsi tenue et c’est bien toute la subtilité de la liberté associative et de la question de ses possibles et impossibles limitations, qui sont au cœur de l’arrêt Ayoub (I). La Cour européenne des droits de l’homme a retenu des solutions riches et a priori équilibrées, mais qui ne sont cependant pas sans soulever des questions redoutables quant à leur portée réelle (II).
I – La distinction entre le possible et l’impossible
Si la Cour a tenu à les traiter ensemble, elle n’a pas retenu les mêmes solutions pour les trois requêtes dont elle était saisie. Cette distinction ne doit cependant pas être surévaluée. Elle répond aux motifs avancés par le gouvernement français. Dans la première affaire, l’argument tiré de la violation de l’article 17 de la Convention n’a en effet pas été invoqué, à l’inverse de ce qui a été fait dans le pour les deux autres requêtes. Les conséquences sont déterminantes car la première requête sera jugée au fond, ce qui ne sera pas le cas des autres.
La première des requêtes, celle déposée par le président de « Troisième voie », Serge Ayoub, a donc été jugée recevable et a fait l’objet d’un jugement sur le terrain de l’article 11 lu à la lumière de l’article 10. La Cour va analyser précisément les faits de l’espèce, à savoir l’activité du groupement en question et son contexte, pour déterminer si sa dissolution par décret, avalisée par le Conseil d’État[7], pouvait être considérée comme compatible avec les dispositions conventionnelles.
Admettant aisément que la dissolution du groupement s’assimilait à une ingérence de la part des autorités françaises dont l’hypothèse était prévue par la loi et plus précisément par l’article L.221-1 alinéa 2 du Code de la sécurité intérieure[8], la Cour estime ensuite que la dissolution pouvait répondre aux buts légitimes visés par le paragraphe 2 de l’article 11 et plus précisément à la protection de la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la protection des droits d’autrui. En effet, le groupement en question, qui présentait toutes les caractéristiques d’une organisation paramilitaire, s’était illustré non seulement dans les évènements qui avaient donné lieu au tragique décès de Clément Méric mais également dans d’autres faits violents destinés à intimider et à troubler l’ordre public. Restait alors à établir si l’ingérence répondait à un besoin social impérieux et surtout, si elle était proportionnée.
Pour ce faire, et concernant une association à vocation politique, la Cour relève la nécessité de « procéder à un examen plus rigoureux de la nécessité » de la restriction à la liberté d’association. Elle insiste sur le fait que ce n’est pas tant l’idéologie du groupement en question, que le contexte violent, le décès de Clément Méric et les agissements passés de son service d’ordre (JNR) qui ont amené les autorités nationales à penser que l’organisation constituait une menace pour l’ordre public et que la mesure de dissolution, certes radicale, répondait à un besoin social impérieux[9]. Sur la proportionnalité de la mesure elle-même (contrôle de proportionnalité stricto sensu), si la Cour admet que la dissolution est une mesure ultime et radicale et que le gouvernement ne disposait pas de solution intermédiaire, du type suspension, elle insiste sur le fait que cette mesure a été prise au terme d’un examen très minutieux des faits opéré d’abord par les autorités exécutives et avalisés ensuite, de manière tout aussi précise, par le Conseil d’État. Elle souligne le caractère avéré de la nécessité de la mesure en insistant sur le fait qu’en tout état de cause, les autorités nationales jouissent, sur ce terrain particulier, d’une marge d’appréciation conséquente. Au terme de ce raisonnement précis, il est admis que l’ingérence des autorités françaises était nécessaire et que la Convention européenne n’avait pas été violée.
La Cour ne va pas aller aussi loin dans son raisonnement dans les deux autres requêtes en cause, celles de « l’œuvre française » et celle des « jeunesses nationalistes ». Comme le gouvernement français le défendait, ces requêtes ont été purement et simplement jugées irrecevables pour incompatibilité ratione materiae, la Cour estimant qu’elles constituaient des abus de droit au sens de l’article 17 de la Convention. En d’autres termes, les requérants ne pouvaient pas, compte tenu de leurs activités, revendiquer la protection de la liberté d’association, alors même que leur groupement visait précisément la destruction des valeurs véhiculées par la Convention[10]. Pour en venir à cette conclusion, la Cour a précisément examiné si les idées et les actions politiques des organisations requérantes étaient compatibles ou non avec les valeurs véhiculées par la Convention, et plus précisément avec les fondements de la démocratie. Dans les deux hypothèses, et au terme d’une analyse circonstanciée des activités concrètes des deux associations, la Cour estime que les visées racistes, xénophobes et négationnistes des requérantes étaient avérées ; qu’elles poursuivaient sans ambiguïté des objectifs de provocation à la haine et à la discrimination raciale. Partant, les actions qu’elles menaient constituaient un détournement de leur droit à la liberté d’association, droit qu’elles utilisaient « dans le but de détruire les idéaux et valeurs d’une société démocratique ». En conséquent, « leurs activités étaient incompatibles avec les fondements de la démocratie ». La conclusion donc est sans ambiguïté aucune. Pour la Cour, la dissolution de ces associations est la marque d’une « démocratie apte à se défendre dans un contexte de persistance et de renforcement du racisme et de l’intolérance en France et en Europe »[11].
Ce faisant et dans l’ensemble des trois requêtes soumises, la Cour prend soin de reprendre, avec une vigilance particulière des grilles d’analyse déjà éprouvées, tant sur le terrain de l’article 11 lu à la lumière de l’article 10 que de celui plus délicat de l’article 17.
Ce positionnement est important, notamment sur ce terrain sensible qui est celui de la dissolution d’associations mais il n’est pas sans soulever des questionnements réels.
II – Les implications incertaines de la solution retenue
La solution dégagée par la Cour européenne des droits de l’homme à l’occasion de l’arrêt Ayoub pourrait très bien être analysée comme une simple confirmation de ses solutions antérieures. Elle appelle néanmoins certaines observations, notamment dans le contexte français actuel où paradoxalement, le cinquantenaire de la décision « Liberté d’association » du Conseil constitutionnel[12] s’est accompagné de propositions législatives visant à renforcer ses possibles limitations[13].
En premier lieu, et contrairement à ce qui pourrait paraître au premier abord, l’arrêt Ayoub n’a pas clairement fixé la frontière entre les champs d’application respectifs de l’article 17 et de l’article 11§. 2 de la Convention, entre « l’effet guillotine »[14] du premier et la limitation plus douce du second. Si la Cour a suivi sur ce terrain l’orientation fixée par les requêtes et les moyens utilisés par les parties, il n’en reste pas moins que la distinction entre l’abus de droit et les limitations légitimes à la liberté d’association demeure floue et qu’elle n’est pas clairement explicitée par la Cour. De même, la Cour ne saisit pas l’occasion pour distinguer entre l’irrecevabilité pure et simple fondée sur l’article 35§.3 a) pour requête manifestement mal fondée et l’irrecevabilité pour incompatibilité ratione materiae avec les dispositions de la Convention[15]. Partant, la lecture du présent arrêt est loin d’éclairer l’observateur quant au cadre juridique applicable en la matière.
Des principes sont néanmoins rappelés. Une association à vocation politique ne peut se prévaloir de la protection de la Convention si les objectifs qu’elle poursuit sont expressément le recours à la violence et la destruction des valeurs et principes de la démocratie et de protection de l’État de droit, qui sont le fondement même de la Convention. Les requêtes déposées par Yvan Benedetti pour l’« Œuvre française » et par Alexandre Gabriac pour les « Jeunesse nationalistes » relevaient assez clairement de cette hypothèse. Dans l’affaire Ayoub, était en cause un groupement de fait, et non une association politique. Par ailleurs, ce dernier avait été dissous au motif qu’il constituait une milice privée (article 212-1 2°) et non parce qu’il incitait à la discrimination, la haine et la violence (article 212-16°)[16]. Ici, la Cour s’en tient à la qualification juridique des faits opérée par le Conseil d’État et ne la remet nullement en cause[17]. Il paraît pourtant assez clair, à la lecture des faits, que le groupement en question visait lui aussi à la destruction des valeurs défendus par la Convention et par la jurisprudence de la Cour européenne.
En second lieu, c’est précisément cette articulation entre la solution européenne et la solution nationale qui mérite l’intérêt. Non seulement le juge européen s’en tient à la qualification juridique opérée par le Conseil d’État pour faire le choix des bases juridiques en jeu, mais encore, les solutions de fond se réfèrent assez largement au raisonnement adopté en interne. Cet arrêt est dès lors une illustration intéressante de ce que le juge Guyomar, ayant eu d’ailleurs à se déporter dans l’affaire en question[18], a récemment mis en lumière sous le terme de « contrôle du contrôle »[19]. La Cour se borne bien à réaliser un contrôle du contrôle opéré dans un premier temps par le juge national, en refusant explicitement de se substituer à lui et ce d’autant plus que l’on se situe dans un domaine où les autorités nationales disposent d’une certaine marge d’appréciation[20]. Et s’agissant de l’appréciation du contrôle réalisé, elle le fait d’ailleurs a minima, notamment sur le terrain de la proportionnalité. Elle estime en effet que même si « le gouvernement ne disposait pas de moyens légaux moins intrusifs pour encadrer la restriction litigieuse, faute de suspension possible des groupements par exemple »[21], et même si « le Conseil d’État n’a pas expressément développé sa motivation sur la proportionnalité de la mesure litigieuse »[22], le contrôle opéré était néanmoins acceptable et la mesure de dissolution pouvait donc « passer pour proportionnée au but poursuivi »[23]. La Cour semble donc confirmer que dès lors qu’une certaine marge d’appréciation est laissée aux autorités nationales, ce qui est le cas en l’espèce pour la détermination de la nécessité de l’ingérence[24], l’intensité de son contrôle est mécaniquement moins précis. Ce faisant, elle semble davantage rappeler des principes généraux que procéder elle-même à un contrôle précis et circonstancié des faits de l’espèce.
Au-delà, la solution retenue par la Cour européenne des droits de l’homme doit être lue et analysée dans son contexte. Ce contexte spécifique, qui est d’ailleurs à plusieurs reprises rappelé par la Cour elle-même, notamment dans sa conclusion à propos des deux requêtes envisagées sous l’angle de l’article 17 dans lesquelles elle évoque « un contexte de persistance et de renforcement du racisme et de l’intolérance en France et en Europe », est en effet déterminant. S’il doit amener à davantage de rigueur face aux menaces que constituent les appels à la haine, à la violence et à la discrimination, il doit s’accompagner d’un cadre précis et rigoureux, qui n’est pas forcément présent dans l’arrêt Ayoub. Ce cadre et d’autant plus nécessaire quand les tentatives de déstabilisation de la démocratie sont réelles, et que face à elles se manifestent les réactions légitimes des pouvoirs publics. Ainsi, le législateur français a récemment tenté de modifier l’article L.212-1 du Code la sécurité intérieure afin de « moderniser » les possibilités de dissolution d’associations menaçant l’ordre public. L’avant-projet de loi proposait en effet un mécanisme de suspension qui aurait pu constituer une mesure moins intrusive que la dissolution. Cette proposition, qui a été dénaturée au cours du processus législatif, et qui a été réservée, à titre conservatoire, aux associations faisant effectivement l’objet d’une procédure de dissolution, a été censurée par le Conseil constitutionnel[25]. Partant, les autorités françaises demeurent dans cette logique de tout ou rien, ne disposant pas de solution alternative à la dissolution pure et simple[26]. Cet état du droit est regrettable, et ce d’autant plus que la question de la dissolution d’association a pris récemment une envergure particulière, notamment à la suite de l’assassinat de Samuel Paty l’année passée. Les réactions ont été vives et d’autres dissolutions d’associations ont été prononcées par les autorités exécutives. Elles ont par la suite été avalisées par le Conseil d’État[27].
Ailleurs en Europe, la question de la liberté associative est également très sensible ainsi qu’a pu le souligner la Cour elle-même et dès lors, le contrôle opéré par celle-ci nécessite probablement davantage de rigueur et de précision. Le principe de subsidiarité, en vertu duquel « grâce à leurs contacts directs et constants avec les forces vives de leur pays, les autorités de l’État se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour se prononcer sur la proportionnalité d’une ingérence destinée à protéger, contre les activités d’une association se livrant à la violence, la société démocratique dont l’ordre est ébranlé »[28], a évidemment ses limites. Pour acceptable qu’il soit en l’espèce, ce raisonnement doit être regardé avec vigilance et transposé avec circonspection, notamment dans un contexte de polarisation de plus en plus grande des rapports sociaux. L’incitation à l’usage de la violence peut en effet être appréciée différemment d’un État à un autre, d’une période à une autre, et il convient de demeurer très circonspect sur le degré de marge d’appréciation laissé aux autorités nationales dans le cadre du contrôle des ingérences à la liberté d’association.
La liberté associative est l’un des maillons essentiels de toute société démocratique, qu’il convient de préserver à tout prix. La dissolution d’association ne peut donc intervenir que très exceptionnellement, dans un cadre très précisément fixé et sous surveillance.
[1] CEDH, Ayoub et autres c. France, 8 octobre 2020, n°77400, n°34532/15, n°34550/15.
[2] Décret du 3 mars 2021 portant dissolution d’une association ; CE, 2 juillet 2021, n°451741 rejetant la requête déposée par l’association « Génération identitaire ».
[3] Décret du 28 octobre 2020 portant dissolution d’une association, « Barakacity » ; Décret du 2 décembre 2020 portant dissolution du groupement de fait « Association de défense des droits de l’homme – collectif contre l’Islamophobie en France ».
[4] Loi n°2021-1109 adoptée le 24 août 2021.
[5] V. entre autres, F. Zakaria, L’avenir de la liberté. La démocratie illibérale aux États-Unis et dans le monde, Odile Jacob, 2003 ; J. Rupnik, « La démocratie illibérale en Europe centrale », Esprit », 2017/6, pages 69- 85.
[6] Pour des exemples récents, v. CEDH, Adana Tayad c. Turquie, 21 juillet 2020, n°59835/10 ; CEDH, Yordanovi c. Bulgarie, 3 septembre 2020, n°11157/11 ; CEDH, Alcatay et autres c. Turquie, n°14299/05, 23 octobre 2018.
[7] CE, 30 juillet 2014, Association “Envie de rêver” et autres, n° 370306, 372180.
[8] L’article 221-1 alinéa 2 du Code de sécurité intérieure prévoit ainsi que « Sont dissous, par décret en conseil des ministres, toutes les associations ou groupements de fait : (…) qui présentent, par leur forme et leur organisation militaires, le caractère de groupes de combat ou de milices privées (…) ».
[9] Pour ce faire, la Cour se réfère régulièrement à sa jurisprudence antérieure, et notamment à l’affaire Vona à l’occasion de laquelle elle avait jugée conventionnelle la dissolution d’une organisation à caractère paramilitaire qui organisait régulièrement des défilés hostiles à la minorité rom (v. CEDH, Vona c. Hongrie, 9 juillet 2013, n°35943/10, §.66 notamment).
[10] Elle applique ainsi une jurisprudence établie, selon laquelle ne peuvent bénéficier de la protection de la Convention, et précisément des articles 10 et 11, des entités qui usent précisément des droits qu’elle consacre afin de les combattre. V. Pour une application de l’article 17 dans le cadre de la liberté d’association : CEDH, déc., 12 juin 2012, Hizb ut-Tahrir et autres c. Allemagne, n°31098/08 (conventionnalité de la dissolution d’une association qui appelait à la violence et à la destruction de l’État d’Israël) ; V. Pour une application de l’article 17 dans le cadre de la liberté d’expression : CEDH, déc., 24 mai 2018, Roj TV A. S. c. Danemark, 24683/14 (propagande en faveur d’une organisation terroriste).
[11] L’expression, qui avait été utilisée dans l’arrêt Perincek (CEDH GC, 15 octobre 2015, Perincek c. Suisse, n°27510), est ici reprise au §.138.
[12] Conseil constitutionnel, Décision n° 71-44 DC, 16 juillet 1971.
[13] Loi n°2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.
[14] Caroline Boiteux-Picheral et Mustapha Afroukh, «Évolutions de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – Second semestre », RDLF 2021 chron. n°12.
[15] V. notamment l’arrêt commenté, §.101.
[16] CE, 8 juillet 2014, n°370306 et n°372180, §.8.
[17] Il est ainsi précisé au §.103 de l’arrêt que « la Cour prend note de la qualification juridique des faits opérée par le Conseil d’État qui ne révèle pas prima facie des comportements du requérant visant à la destruction des droits et libertés reconnus par la Convention ».
[18] Il a été remplacé par le juge ad hoc Jean-Marie Delarue.
[19] M. Guyomar, « La Cour européenne des droits de l’homme, garante du respect du principe de proportionnalité : « le contrôle du contrôle » », RJA 24, 2020, p.15.
[20] Au paragraphe 89 de l’arrêt commenté, la Cour précise ainsi que « si la Convention laisse aux autorités nationales une marge d’appréciation (…), leur évaluation est soumise au contrôle de la Cour. Lorsqu’elle exerce ce contrôle, la Cour n’a point pour tâche de se substituer aux autorités nationales compétentes qui sont mieux placées qu’une juridiction internationale pour décider des mesures de mises en œuvre, mais de vérifier sous l’angle de l’article 11 les décisions que celles-ci ont rendu en vertu de leur pouvoir d’appréciation (…) ».
[21] §. 120 de l’arrêt.
[22] Idem.
[23] §.122 de l’arrêt.
[24] §.121 de l’arrêt.
[25] Conseil constitutionnel, Décision n° 2021-823 DC, 13 août 2021, Loi confortant le respect des principes de la République, §43 à §.47. A en revanche été déclarée conforme la disposition prévoyant que peuvent être imputés à une association ou à un groupement de fait certains agissements commis par ses membres (art.16 de la loi).
[26] R. Rambaud, « Quel contrôle du Conseil d’Etat sur la dissolution administrative d’associations (art. L. 212-1 du code de la sécurité intérieure) ? De la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées au projet de loi confortant le respect des principes de la République », RDLF 2020 chron. n°85.
[27] CE, 24 septembre 2021, Association Barakacity, n°445979 ; CE, 24 septembre 2021, CCIF, 449215, 449287, 449335.
[28] §.121 de l’arrêt.
