Un quatrième Sommet du Conseil de l’Europe : pour quoi faire ? (Partie 2)

Anca AILINCAI, Professeure de droit public, Membre de l’Institut universitaire de France (IUF), Université Grenoble-Alpes, Centre de recherches juridiques (CRJ)

 

Un quatrième Sommet des chefs d’État et de gouvernement du Conseil de l’Europe est attendu depuis longtemps mais il a été jusqu’à présent empêché par des blocages politiques (Partie I). Un tel Sommet se réunira finalement les 16 et 17 mai 2023, à Reykjavik, en Islande. Il a le potentiel de revitaliser le Conseil de l’Europe, en apportant des réponses crédibles aux multiples défis qu’il doit affronter depuis quelques années. Il reste à savoir si les chefs d’État et de gouvernement estiment que cette organisation a encore un intérêt.

 

II Un Sommet à haut potentiel

D’un point de vue global, le Conseil de l’Europe a besoin que ses États membres réaffirment son rôle et dynamisent les outils dont il dispose pour l’assurer. La Déclaration de Vienne de 1993 a synthétisé le rôle post Guerre Froide du Conseil de l’Europe sous la forme de la sécurité démocratique. Celle-ci doit être recherchée par la mise en place d’un espace politique et juridique commun, basé sur les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit.

Cet objectif a été largement mis à mal par l’agression militaire de l’Ukraine par la Fédération de Russie. Dans ce contexte, les principaux organes du Conseil de l’Europe aspirent à ce que l’Organisation joue un rôle clé dans l’instauration de mécanismes de responsabilité et d’indemnisation. A cette fin, ils soutiennent la mise en place d’un tribunal pénal international ad hoc[1] et d’un mécanisme international de compensation, incluant un registre visant à répertorier les preuves des dommages, pertes ou préjudices résultant du conflit armé[2].

L’objectif de sécurité démocratique s’est également fissuré au gré du délitement de l’engagement des États en faveur des valeurs européennes qu’incarne le Conseil de l’Europe. L’unité autour de ces valeurs doit être réaffirmée dans les termes les plus puissants. Mais les déclarations solennelles et les engagements creux ne suffisent plus. Il faut à présent traduire le discours des valeurs en soutien financier, juridique et politique.

L’une des manifestations les plus visibles du désengagement des États à l’égard du Conseil de l’Europe est d’ordre budgétaire. Il est de notoriété publique que l’Organisation souffre d’un sous-financement chronique, qui en dit long sur la place qu’elle occupe dans les priorités de ses membres. La situation a même été aggravée par l’exclusion de la Fédération de Russie, qui a logiquement amputé le budget de la contribution russe[3]. C’est plus précisément son budget ordinaire qui est en berne, en raison d’une politique de croissance zéro en termes nominaux qui signifie que les États n’ont pas ajusté leurs contributions au taux d’inflation[4]. Cette frugalité est en partie compensée par des contributions volontaires, en provenance des États membres ou de l’Union européenne. Mais leur caractère fluctuant empêche une planification au long cours. En 2020, le Comité des Ministres a consenti à ce que le budget soit établi sur la base du principe d’une croissance réelle zéro, ce qui a permis d’ajuster le budget ordinaire à hauteur de l’inflation[5]. De nombreux États membres ont également promis de combler à court terme le déficit budgétaire provoqué par l’exclusion de la Russie[6]. Tous ces efforts sont néanmoins insuffisants, d’autant plus que le Conseil de l’Europe continue à travailler sur des dossiers impliquant directement la Russie[7]. Il est désormais vital de doter à brève échéance cette organisation internationale des ressources financières qui lui sont nécessaires pour s’acquitter efficacement de son mandat[8].

Le soutien financier doit s’accompagner d’une adhésion sincère aux valeurs européennes, ce qui passe par une mise en œuvre effective de l’ensemble des normes du Conseil de l’Europe qui en constitue la déclinaison. Le quatrième Sommet doit être l’occasion de rehausser l’intensité politique de la détermination des chefs d’État et de gouvernement à faire face aux difficultés constatées sur ce terrain (A).

Enfin, le soutien financier et juridique doit être parachevé par un soutien politique à l’égard de la position du Conseil de l’Europe en tant qu’organisation de référence pour toutes les questions touchant aux droits de l’homme, à la démocratie et à l’État de droit. Cela suppose principalement d’asseoir clairement son rôle politique dans la nouvelle architecture géopolitique européenne, et plus spécifiquement de rehausser son poids politique face à l’Union européenne (B).

 

A – La nécessité d’assurer la mise en œuvre effective des normes existantes

Le cadre normatif du Conseil de l’Europe présente quelques lacunes en regard des enjeux contemporains majeurs. En particulier, il n’existe pas de normes suffisantes dans les domaines de la protection de l’environnement, de l’intelligence artificielle et de la gouvernance démocratique. Ces brèches sont en cours d’examen à différents échelons du Conseil de l’Europe. Si les travaux normatifs sont déjà bien avancés sur les deux dernières thématiques[9], aucune décision n’a encore été prise quant à la nécessité d’adopter un texte juridiquement contraignant visant à protéger l’environnement[10]. Le quatrième Sommet pourrait jouer ici un rôle décisif, en donnant une impulsion politique qui serait déterminante[11].

Pour le reste, le cadre normatif existant est suffisant pour faire face aux défis actuels. La difficulté réside plutôt dans la mise en œuvre imparfaite de ces normes, ce qui soulève la question de l’effectivité des mécanismes de contrôle et de suivi chargés d’y veiller. Les inquiétudes les plus visibles à cet égard concernent le respect de la Convention européenne des droits de l’homme, mais elles s’étendent en réalité à toutes les normes adoptées sous les auspices du Conseil de l’Europe. Ces inquiétudes se sont installées progressivement. Elles ont déjà donné lieu à des réflexions approfondies, des réformes et ajustements à l’intensité variable. Ces initiatives ont permis des progrès, parfois significatifs. Mais l’optimisation incrémentale des méthodes de travail n’est plus suffisante aujourd’hui. Un changement d’échelle est nécessaire. Il faut opérer un saut qualitatif, qui ne peut être réalisé qu’au moyen d’une intervention des plus hauts représentants des États membres. Ce saut qualitatif n’implique pas une restructuration globale des procédures de contrôle et de suivi, ni même leur multiplication. Ce qui manque surtout c’est la volonté politique d’asseoir la crédibilité des mécanismes existants, et donc d’assurer la mise en œuvre effective de la Convention européenne des droits de l’homme (1) et des autres normes adoptées sous les auspices du Conseil de l’Europe (2).

 

1- Assurer la mise en œuvre effective de la Convention européenne des droits de l’homme

 

La Convention européenne des droits de l’homme bénéficie assurément du système de contrôle le plus perfectionné, en ce qu’il repose sur l’intervention cumulée d’une juridiction internationale, qui tranche les différends en droit, et d’organes non juridictionnels chargés de veiller à la mise en œuvre de ses arrêts. Depuis plusieurs années l’autorité de ce système est cependant fragilisée, non seulement parce que la Cour est la cible de critiques acerbes, souvent injustifiées et toujours politiquement motivées[12], mais aussi parce que l’exécution de ses arrêts soulève de plus en plus de difficultés[13]. Mis à part les cas fréquents dans lesquels ces difficultés sont d’ordre technique et résultent de la complexité des mesures structurelles à adopter, il arrive que le processus de surveillance bute sur un manque de volonté politique. Une telle résistance principielle[14], rare mais spectaculaire et donc inquiétante, se manifeste notamment par les limites constitutionnelles opposées à l’exécution des arrêts de la Cour, entre autres par l’Allemagne, l’Italie, la Russie ou la Pologne[15]. La résistance politique s’observe dans des affaires politiquement sensibles, et plus particulièrement dans les affaires interétatiques ou liées à des conflits non résolus ainsi que dans les affaires concernant la limitation abusive des droits et libertés (« arrêts article 18 »)[16]. La première hypothèse peut être illustrée par l’affaire Chypre c. Türkiye[17]. Les illustrations les plus retentissantes de la seconde hypothèse résident dans les affaires Ilgar Mammadov c. Azerbaidjan[18], Navalny c. Fédération de Russie[19] et Kavala c. Türkiye[20].

D’intenses réflexions ont déjà eu lieu au cours des deux dernières décennies en vue d’améliorer l’exécution des arrêts de la Cour. Le Protocole n° 14 à la CEDH a ainsi ouvert deux nouvelles voies de recours au Comité des Ministres : le recours en interprétation et le recours en manquement[21]. Le sujet a fait aussi partie des questions prioritaires abordées au cours du processus d’Interlaken, qui a donné lieu à de multiples ajustements des modalités de la surveillance de l’exécution des arrêts[22]. En dépit de tous ces efforts, les moyens disponibles ne sont toujours pas suffisamment efficaces pour faire face à des postures délibérées de défiance à l’égard du système de garantie établi par la CEDH. Pour preuve, le recours en manquement, qui n’a été activé qu’à deux reprises à ce jour, a produit des résultats mitigés. S’il a facilité la libération d’Ilgar Mammadov par l’Azerbaïdjan[23], il n’a en revanche pas permis d’obtenir la libération d’Osman Kavala par la Turquie[24].

Il apparaît donc évident que la réflexion doit se poursuivre. Le Comité des Ministres le reconnaît d’ailleurs lui-même : à la session ministérielle de Hambourg de 2021, il a chargé les Délégués « d’examiner s’il y a lieu de renforcer, et de quelle manière, les outils dont [il] dispose […] pour surveiller les affaires de non-exécution ou de refus persistant d’exécuter les arrêts définitifs de la Cour »[25].

Qu’est-ce qu’un Sommet pourrait apporter aux travaux déjà en cours ? Il ne paraît pas raisonnable d’en attendre une liste détaillée de mesures concrètes. Des lignes directrices, en particulier sur des sujets politiquement sensibles, semblent plus appropriées. La question de l’intervention de la Cour dans la phase d’exécution de ses arrêts relève de cette catégorie. Il est suggéré de longue date, à la fois par la doctrine[26], certains juges[27] et la Commission de Venise[28], que la juridiction européenne fournisse davantage d’indications quant aux mesures d’exécution attendues. Mais les représentants des États se sont montrés réticents à un recours fréquent à de telles indications[29], dans une ambiance générale d’exaltation de la subsidiarité et donc d’une grande latitude pour les États dans le choix des mesures d’exécution idoines. Le Sommet serait un cadre opportun pour que les plus hauts représentants des États parties indiquent à la Cour qu’ils sont disposés à accepter de réviser leur position[30]. A supposer que cela soit possible, il ne faut pas pour autant se leurrer sur la portée potentielle d’une telle pratique. Si des indications judiciaires plus précises pourraient faciliter le processus d’exécution en cas de difficultés techniques[31], rien ne garantit en revanche qu’elles faciliteraient l’exécution des arrêts suscitant une résistance politique de principe. Le statu quo constaté dans l’affaire Kavala, dans laquelle la Cour avait d’emblée ordonné la libération immédiate du requérant[32], entretient ces doutes.

Pour faire face à une telle résistance de nature politique, l’Assemblée parlementaire propose que les plus hauts représentants des États parties – et plus seulement les Ministres des affaires étrangères[33] – rappellent le caractère juridiquement contraignant des arrêts de la Cour, mais aussi des mesures provisoires qu’elle ordonne, ainsi que la primauté de la Convention, telle qu’interprétée par la Cour, sur le droit interne, y compris la Constitution[34]. Cela mériterait d’être redit avec toute la solennité qu’un Sommet permet, même si un tel message ne serait utile qu’à la condition que tous les chefs d’État et de gouvernement en soient eux-mêmes convaincus.

Puisque cela n’est pas établi à ce stade, il semble désormais nécessaire de se donner la possibilité de changer de paradigme à chaque fois que l’exécution d’un arrêt est manifestement empêchée par un défaut persistant de volonté politique. Une sévérité accrue dans le contrôle de l’exécution des arrêts s’impose et le Sommet serait un échelon approprié pour acter une telle évolution. Cela pourrait se concrétiser à travers un usage plus fréquent et plus déterminé du recours en manquement[35], mais aussi une diversification des moyens de pression politique exercée sur l’État récalcitrant. En ce sens, le Groupe de réflexion de haut niveau et l’Assemblée parlementaire proposent un dialogue politique renforcé avec l’État défendeur, basé sur une coordination et une complémentarité entre les différents organes du Conseil de l’Europe, à commencer par le Comité des Ministres, l’Assemblée parlementaire et le Secrétaire général, et impliquant les autorités nationales au plus haut niveau[36]. Ces propositions pourraient tout à fait prospérer car elles constituent le prolongement d’orientations récentes. A la session ministérielle d’Athènes en 2020, le Comité des Ministres a en effet convenu « de continuer à renforcer l’efficacité du processus de surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour […], y compris par un recours approprié au levier politique pour traiter de cas de non-exécution ou de refus persistant d’exécuter les arrêts de la Cour »[37]. Cette impulsion a donné lieu à une pratique consistant pour le Secrétaire général à évoquer les arrêts à exécuter lors de ses contacts à haut niveau avec les autorités nationales[38]. Le Comité des Ministres a lui aussi commencé à inviter à ses réunions droits de l’homme des ministres ou d’autres hauts responsables des États membres qui manquent systématiquement à leur obligation d’exécuter les arrêts. Ces démarches peuvent être utiles, mais elles ne sont pas toujours fertiles. Par exemple, les multiples initiatives politiques, dont la déclaration commune adoptée le 11 juillet 2022 par le Président du Comité des Ministres, le Président de l’Assemblée parlementaire et la Secrétaire générale exhortant la Türkiye à libérer Osman Kavala, n’ont pas prospéré[39].

Un changement plus radical est donc nécessaire. S’il est pertinent de continuer à privilégier au jour le jour une « approche cohérente et coordonnée au sein de l’Organisation, axée sur la recherche de solutions », « dans certains cas bien précis, un système de sanctions devrait être envisagé pour des manquements manifestes aux engagements pris »[40]. A l’évidence, la question est politiquement sensible, ce dont témoigne la « forte opposition [qui] s’est exprimée à l’égard d’éventuelles sanctions en cas de non-exécution des arrêts de la Cour par les États défendeurs » au cours du processus d’Interlaken[41]. Il est vrai que toute rationalité punitive est étrangère au système de protection des droits de l’homme mis en place par la CEDH, et plus largement par le Conseil de l’Europe. Mais il s’agit précisément là du talon d’Achille de l’Organisation. Dans la situation actuelle, il est largement temps d’y remédier, en imaginant une panoplie crédible de sanctions graduelles, à usage proportionné[42]. Pour ce faire, il est possible d’envisager l’activation des sanctions de l’Assemblée parlementaire, avec le soutien du Comité des Ministres. La procédure complémentaire (conjointe) récemment instituée pourrait également être mise à profit[43]. Son principal avantage résiderait dans le fait que le dialogue engagé serait placé sous la menace potentiellement dissuasive d’une suspension des droits de représentation dans les deux organes statutaires, voire d’une exclusion de l’Organisation, selon une lecture alternative de la procédure prévue à l’article 8 du Statut.

Un changement tout aussi radical, mais dont les conséquences seraient moins dramatiques, consisterait à instaurer un système d’astreintes, sur le modèle de ce qui existe depuis 1993 s’agissant des arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne. Des propositions en ce sens ont été formulées par l’Assemblée parlementaire en 2000, 2002 et 2004[44]. De l’avis concordant du Comité directeur pour les droits de l’homme et de la Commission de Venise, ce système pourrait être utile lorsque la non-exécution résulte d’un manque de volonté politique[45]. La solution a pourtant été rejetée par l’échelon intergouvernemental, une première fois en 2002[46], et une seconde fois en 2013 au motif qu’ « [i]l serait prématuré d’envisager l’introduction de mesures coercitives avant que l’efficacité, dans la pratique, de l’article 46 paragraphe 4 ait été testée »[47]. Puisqu’il paraît évident à présent que le recours en manquement ne suffit pas pour rompre toute résistance politique à l’exécution, il est temps que la question soit réexaminée[48].

Incontestablement, seul un Sommet des chefs d’État et de gouvernement a l’envergure nécessaire pour engager le Conseil de l’Europe dans une trajectoire plus comminatoire[49]. Un tel revirement serait également utile pour assurer la mise en œuvre des autres normes que la CEDH adoptées sous les auspices de l’Organisation.

 

2- Assurer la mise en œuvre des autres normes adoptées sous les auspices du Conseil de l’Europe

 

L’action du Conseil de l’Europe s’articule autour de trois dimensions, qui forment le « triangle stratégique ». Il élabore des normes juridiques (standard-setting) en réponse aux défis émergents. La mise en œuvre de ces normes par les États membres est évaluée à travers une multitude de mécanismes de contrôle et de suivi (monitoring). Afin d’assurer l’effectivité de ses normes, l’Organisation déploie des programmes conjoints de coopération technique (programmes de coopération et d’assistance), pour aider les États à réaliser les réformes requises.

Au titre de la première branche de sa stratégie triangulaire, de très nombreuses normes de protection des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit ont été adoptées au sein du Conseil de l’Europe. Certaines de ces normes sont incluses dans des conventions juridiquement contraignantes, dont la CEDH ne constitue que l’exemple le plus visible[50]. D’autres sont véhiculées par des instruments de soft law, comme des recommandations ou des lignes directrices.

Pour assurer la mise en œuvre de ce vaste réseau normatif, une vingtaine de mécanismes de suivi (ou de monitoring) ont été créés[51]. Avec la Cour européenne des droits de l’homme, ils donnent chair à la deuxième dimension de la stratégie triangulaire du Conseil de l’Europe. Ces mécanismes de suivi sont très différents les uns des autres. Certains ont été institués par la voie conventionnelle, alors que d’autres l’ont été au moyen d’un texte adopté par le Comité des Ministres. La grande majorité de ces mécanismes est ciblée sur une thématique spécifique. Par exemple, le Comité pour la prévention de la torture (CPT) veille au respect de l’interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants, tandis que la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) est, comme son nom l’indique, spécialisée dans les questions de lutte contre le racisme, la discrimination, la xénophobie, l’antisémitisme et l’intolérance, y compris à l’égard des personnes LGBTQI+.

Les thèmes non couverts par les procédures thématiquement orientées peuvent être traités par des mécanismes à vocation transverse. Dans le prolongement du premier Sommet de 1993, l’Assemblée parlementaire a été la première à mettre en place un mécanisme de ce type, conçu comme un pendant de l’élargissement du Conseil de l’Europe vers l’Est. Initié dès 1993[52], le suivi de l’Assemblée parlementaire se subdivise aujourd’hui en quatre procédures formellement distinctes, pilotées par la Commission pour le respect des obligations et engagements des États membres du Conseil de l’Europe (Commission de suivi) créée en 1997[53]. Les quatre procédures visent à assurer la mise en œuvre de l’intégralité des obligations statutaires, mais aussi des engagements spécifiques souscrits par certains États membres au moment de leur adhésion. Ce champ très vaste est également couvert, du moins en théorie, par la procédure ponctuelle de suivi « pays par pays » mise en place par le Comité des Ministres en 1994, ainsi que par la procédure de suivi thématique instituée en 1995 et la procédure post-adhésion établie en 2000[54]. Enfin, un Commissaire aux droits de l’homme a été institué en 1999 avec un mandat très large, pour compenser les failles du périmètre thématique ou géographique des autres mécanismes de suivi dans le champ des droits de l’homme[55].

Les modalités de travail de ces mécanismes sont elles aussi diversifiées. Par exemple, certains organes de suivi, à l’instar du CPT, procèdent à des visites in situ, tandis que d’autres travaillent essentiellement sur des documents écrits, y inclus, mais pas toujours, sur des rapports initiaux rédigés par les autorités nationales.

Par-delà cette forte hétérogénéité, il existe des points communs. Tous les organes de suivi procèdent à une évaluation cyclique des situations nationales, qui s’achève par des recommandations adressées aux États pour accroître le respect de leurs obligations en tant que parties à la convention pertinente et/ou en tant que membres du Conseil de l’Europe. Dans tous les cas, la rationalité du suivi est d’aider les États membres à se conformer à leurs obligations. Cela implique le choix d’une approche douce, fondée sur le dialogue, de préférence à une démarche basée sur les menaces ou les sanctions. En un mot, il s’agit de convaincre, plutôt que de contraindre.

De l’avis du Secrétaire général et du Comité des Ministres, « [l]es mécanismes de suivi sont l’une des caractéristiques les plus importantes du travail du Conseil de l’Europe ». Ils « contribuent manifestement à sa valeur ajoutée » et leur travail, « hautement apprécié », « s’est avéré crucial pour la défense des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit en Europe et pour faire avancer les réformes dans les États membres »[56]. Une évaluation indépendante rendue publique en 2022 aboutit aux mêmes conclusions : « monitoring is at the heart of the Council of Europe’s activities » ; « the results of the monitoring are considered useful by 74% to 100% of the state contact persons (depending on the MM [monitoring mechanism]) in their decision-making process and in the design of strategic decisions »[57].

Pourtant, les mécanismes de suivi souffrent d’une mise en œuvre globalement insuffisante des recommandations sur lesquelles ils débouchent[58]. C’est pourquoi la réforme du Conseil de l’Europe engagée depuis 2010 a rapidement intégré un volet substantiel sur le suivi, l’objectif étant de « renforcer l’impact des divers instruments » et « non pas de les élargir ni de créer de nouveaux mécanismes »[59]. Deux lignes d’action parallèles sont suivies depuis une dizaine d’années, tout en veillant scrupuleusement à préserver l’indépendance des organes concernés de toute ingérence injustifiée.

D’une part, le Secrétaire général s’est efforcé, avec un certain succès, d’impulser une rationalisation des méthodes de travail des différents mécanismes. Pour ce faire, il a initié à partir de 2021[60] des réunions annuelles de coordination avec les Présidents des différents organes de suivi, ce qui a favorisé la diffusion de bonnes pratiques. Cela a permis notamment d’assurer la coordination des différents dispositifs, d’éviter les doublons, de développer leur capacité de réaction rapide et de consolider leur évaluation régulière de la mise en œuvre des recommandations. Certains mécanismes de suivi ont même connu des réformes significatives[61]. La plus importante d’entre elles, qui n’est pas encore achevée, concerne le suivi de la mise en œuvre de la Charte sociale européenne[62]. Dans le prolongement de ces réflexions, le Comité des Ministres a décidé, en juin 2021, de mettre un terme à sa procédure de « suivi pays par pays » et à sa procédure post-adhésion, parce qu’elles se recoupaient très largement avec les procédures que l’Assemblée parlementaire avait elle-même instituées[63]. Signe d’une nette amélioration des relations entre les deux organes statutaires, un dialogue institutionnel sur le suivi a été engagé entre eux à la même époque[64].

D’autre part, la réforme a globalement réussi à renforcer la coordination entre les activités de suivi d’un côté et les programmes de coopération et d’assistance qui forment la troisième dimension de la stratégie triangulaire du Conseil de l’Europe de l’autre[65]. Une restructuration des directions générales de l’Organisation en 2014[66] a ainsi permis de mettre plus facilement en place des activités opérationnelles d’assistance ciblée, lorsqu’il s’avère nécessaire d’aider les États à remédier aux difficultés ou insuffisances mises en exergue par le suivi. Selon l’évaluation indépendante de 2022, « [s]uch programmes have proven effective in assisting with reforms that have allowed member states to progress in their compliance with the recommendations of the MMs [monitoring mechanisms] »[67].

Malgré tous ces efforts, qui se poursuivent à l’heure actuelle, malgré des réformes et ajustements incessants, la situation sur le terrain ne s’est pas améliorée. En 2021, le Comité des Ministres faisait encore état d’« inquiétudes […] quant à la récurrence de cas où les avis et recommandations des organes de suivi ont été ignorés »[68]. Les réformes doivent donc se poursuivre. Il serait surtout utile que le quatrième Sommet s’empare du sujet pour impulser une dynamique plus déterminante.

L’une des difficultés persistantes est d’ordre financier. Les coupes budgétaires cinglantes découlant de la crise économique et financière de 2007/2008 ont obligé le Conseil de l’Europe à faire des arbitrages, qui ont été défavorables aux programmes de coopération et d’assistance. Le nombre total de programmes opérationnels a ainsi été substantiellement réduit[69] et leur financement a été ouvert à des contributions volontaires extrabudgétaires. De l’aveu même du Secrétaire général, « la mise en œuvre des normes du Conseil de l’Europe a sans doute pâti de [cette] restructuration »[70]. Le quatrième Sommet pourrait inverser le cours des choses si les États s’engagent à financer l’Organisation à la hauteur de ses besoins.

Une autre évolution qui relève tout particulièrement du ressort des chefs d’État et de gouvernement serait d’impliquer le Comité des Ministres dans le suivi des recommandations clé des organes de suivi, à chaque fois qu’un faisceau d’indices pointe des problèmes graves ou structurels et que l’État concerné rechigne durablement à suivre les suggestions qui lui sont adressées pour y remédier, voire refuse de coopérer avec un ou des organes de suivi. Cela permettrait de compenser le fait que les organes de suivi ne disposent d’aucun moyen de pression politique, ou alors de moyens dérisoires qui se résument à des déclarations publiques relevant du « name and shame ». Cette proposition a déjà été formulée par l’Assemblée parlementaire et l’ECRI en 2010[71]. Elle a été relayée à la fois par la première réunion annuelle des présidents des organes de suivi en 2011[72], l’évaluation indépendante des mécanismes de suivi en 2022[73] et le Sommet de la société civile de La Haye en 2023[74]. Or le Comité des Ministres ne s’est jamais emparé de cette idée prometteuse. Il est temps que cela change, en intégrant si possible une panoplie d’actions comminatoires graduelles, applicable dans les situations les plus inextricables. Il ne faudrait pas pour autant qu’une telle avancée serve de prétexte tactique à certains États pour s’immiscer indûment dans l’élaboration des évaluations de suivi ou des recommandations elles-mêmes. Afin que l’intervention intergouvernementale reste bien cantonnée à la phase exécutoire, il serait approprié que l’intervention du Comité des Ministres soit clairement subordonnée à la sollicitation préalable des organes de suivi eux-mêmes[75].

Un dernier sujet connexe qui mériterait d’être abordé par le Sommet découle de ce que la très grande majorité des mécanismes de suivi relève du champ des droits de l’homme et, dans une bien moindre mesure, de l’État de droit[76]. Le troisième pilier d’action du Conseil de l’Europe, la démocratie, n’est pas couvert par une procédure spécifiquement dédiée. Tout au plus le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux traite-t-il le thème plus ciblé de la démocratie locale et la Commission de Venise procure-t-elle des conseils juridiques sur les questions constitutionnelles. La démocratie est pourtant menacée au même titre que les deux autres piliers. Pour combler cette brèche, le Sommet pourrait décider de la création d’un nouveau mécanisme de suivi indépendant, doté de ressources suffisantes. La nouvelle instance, déjà proposée par l’Arménie en 2003[77] pourrait prendre la forme d’un Commissaire à la démocratie (et à l’État de droit), comme le suggère l’Assemblée parlementaire[78]. En veillant à une coordination efficace avec les travaux sur le sujet du Commissaire aux droits de l’homme, son mandat pourrait opportunément être étendu à la protection de la société civile[79], dont les membres les plus actifs sont aujourd’hui menacés dans plusieurs États. Mieux encore, le mandat de la Commission de Venise pourrait être révisé, pour la transformer en une Commission de la démocratie et de l’État de droit, chargée d’assurer un véritable suivi sur ces thématiques et plus seulement de rendre des avis consultatifs comme c’est le cas aujourd’hui[80]. Ce changement permettrait au Conseil de l’Europe d’adopter ses propres rapports sur l’État de droit[81], et de regagner ainsi du terrain dans un champ désormais investi par l’Union européenne[82].

Si elles sont décidées puis mises en œuvre avec détermination, de telles évolutions pourraient permettre à brève échéance de rehausser la crédibilité du Conseil de l’Europe, notamment dans le regard que lui porte la société civile, mais aussi de renforcer son poids politique dans l’architecture européenne, en particulier dans ses relations avec l’Union européenne.

 

B- La nécessité de rehausser le poids politique du Conseil de l’Europe vis-à-vis de l’Union européenne

 

L’Europe ne se réduit pas à l’Union européenne. C’est une évidence. Pourtant, en 2021-2022, l’Union européenne a organisé un premier exercice de démocratie participative d’envergure. L’événement a été qualifié de Conférence pour l’avenir de … l’Europe, alors même qu’il ne concernait que l’Union européenne. Le Conseil de l’Europe n’y a même pas été convié[83]. Ce fait résume assez bien les rapports entre les deux organisations, marqués par une invisibilisation du Conseil de l’Europe, qui évolue dans l’ombre projetée par l’hypertrophie un tantinet impérialiste de l’Union sur la scène européenne. Depuis toujours, leurs relations sont faites de complémentarité dans la concurrence, à moins que ce ne soit l’inverse (1). Des tensions récurrentes sont générées et entretenues par le fait que leurs États membres, qui sont en partie les mêmes, n’ont jamais ressenti le besoin de définir clairement les sphères de compétence et les fonctions de chacune de ces deux organisations européennes. Cela serait pourtant utile car les développements progressifs au sein de l’Union européenne ont généré des chevauchements croissants, qui ont brouillé toutes les tentatives de démarcation entre les deux organisations (2).

 

1- Des relations marquées par une concurrence dans la complémentarité

 

Le Conseil de l’Europe et l’Union européenne partagent la même finalité globale ; ils sont fondés sur les mêmes valeurs[84]. Les deux organisations « sont né[e]s d’une même idée, d’un même esprit, d’une même ambition. [Elles] ont mobilisé l’énergie des mêmes pères fondateurs de l’Europe. L’un[e] comme l’autre ont fait leur le constat que le comte Richard Coudenhove-Kalergi formulait dès l’entre-deux-guerres : « Une Europe divisée conduit à la guerre, à la misère ; une Europe unie à la paix, à la prospérité » »[85].

Pour atteindre cet objectif commun d’unité et de paix, chacune des deux Organisations a emprunté des chemins différents et s’est drapée dans une identité propre, du moins à l’origine. Dès le départ, le Conseil de l’Europe a affiché sa mission de gardien des valeurs fondamentales, synthétisées à travers le triptyque « droits de l’homme, démocratie, État de droit »[86]. Il les incarne au moyen de méthodes intergouvernementales. Pour leur part, les Communautés européennes se sont initialement vu assigner des objectifs essentiellement économiques et une vocation supranationale. « La démocratie n’était pas inscrite dans l’ADN du projet d’intégration européenne »[87]. Tant et si bien que les valeurs européennes n’étaient ni affichées, ni protégées dans les traités originels de l’Union.

Mais cette répartition initiale des tâches, à la fois limpide et opérationnelle, n’a jamais véritablement fonctionné. La « CE [Communauté européenne] [est venue] très consciencieusement empiéter sur les domaines d’action politique du Conseil de l’Europe »[88], au fur et à mesure de l’approfondissement de l’intégration et de l’élargissement de ses compétences. Au fil du temps, l’Union européenne est devenue bien plus qu’un forum de coopération économique entre certains États membres du Conseil de l’Europe. Cette évolution a affecté le leadership politique de ce dernier.

Parce que cela lui était nécessaire pour parfaire l’intégration politique, la Communauté puis l’Union européennes ont investi des domaines d’action perçus comme étant en principe « réservés » au Conseil de l’Europe, car relevant de son triptyque identitaire. L’Union européenne a élaboré progressivement son propre système de protection des droits fondamentaux. La Cour de justice s’est érigée en juridiction protectrice de ces droits dans l’ordre juridique de l’Union, lequel s’est doté d’une Charte des droits fondamentaux devenue juridiquement contraignante le 1^er décembre 2009. Parallèlement, des mécanismes non juridictionnels de promotion et de protection des droits de l’homme ont été institués, d’abord à travers la création de l’Agence des droits fondamentaux en 2007[89], puis la nomination d’un Représentant spécial pour les droits de l’homme à partir de 2012[90], et plus récemment sous la forme d’une panoplie de mécanismes de protection de l’État de droit, institués à partir de 2014[91].

Ces interférences, pour ne pas dire ces doublons, à la fois normatives et opérationnelles, ont suscité des inquiétudes vives et récurrentes au Conseil de l’Europe. Tout en accueillant favorablement les évolutions à valeur ajoutée qui viendraient effectivement combler des lacunes, l’Assemblée parlementaire[92], et dans une moindre mesure le Secrétaire général[93], ont attiré l’attention sur « un risque […] de répétition inutile d’activités, voire de double système de normes »[94]. Certes, ces duplications peuvent accroître l’effectivité des droits de l’homme. Mais elles drainent aussi des effets plus sombres, expérimentés dans le cadre du suivi de l’Assemblée parlementaire. Jusqu’à une période très récente[95], il lui a été impossible de soumettre l’un des États membres de l’Union à la surveillance qu’elle a instituée à partir de 1993, vraisemblablement parce que ceux-ci estimaient être déjà contrôlés par l’Union. Ce régime de faveur est depuis longtemps perçu comme un traitement discriminatoire par les États qui ne font pas partie de l’Union et ont de ce fait été soumis au contrôle de l’Assemblée. Le suivi parlementaire s’en est trouvé fortement délégitimé. Tout cela s’ajoute au sentiment d’une nette préférence de la part des États membres pour l’Union européenne, dont la manifestation la plus visible est la disproportion très excessive dans les moyens budgétaires et humains alloués à chacune des deux organisations européennes[96].

L’échec de la différenciation par les actes et les missions a été un temps compensé par un autre axe de complémentarité, issu du contexte géopolitique généré par l’effondrement du mur de Berlin en 1989. Les relations entre les deux organisations se sont alors articulées autour d’une nouvelle distinction : l’une s’est élargie, tandis que l’autre s’est d’abord approfondie. Puisqu’à l’époque l’Union européenne n’était pas en capacité d’accueillir à brève échéance les États issus de l’effondrement du bloc soviétique, l’élargissement vers l’Est a été réalisé par le Conseil de l’Europe, devenu par ce biais une organisation paneuropéenne. Celui-ci fut alors chargé d’aider ses nouveaux membres dans leur processus de démocratisation et d’appropriation des valeurs européennes, avec le soutien financier de l’Union européenne à laquelle ils souhaitaient à terme adhérer. C’est ainsi que les programmes conjoints de coopération et d’assistance, destinés à accompagner les réformes nécessaires, ont été mis en place en 1993 (programmes par pays) et 1996 (programmes thématiques)[97]. Encore aujourd’hui, ces programmes sont financés principalement par l’Union européenne et mis en œuvre par le Conseil de l’Europe.

Mais cette démarcation s’est à son tour estompée lorsque l’Union européenne s’est elle-même élargie aux États d’Europe centrale et orientale, en 2004 puis 2007. Le recoupement partiel du champ d’intervention géographique s’est alors accentué, ce qui a également provoqué des conséquences qui n’avaient manifestement pas été suffisamment anticipées. Les États membres de l’Union européenne sont en effet devenus majoritaires au sein du Conseil de l’Europe. Compte tenu de leur obligation de coopération loyale en tant que membres de l’Union, ils ont commencé à défendre dans le processus décisionnel du Conseil de l’Europe des positions communes élaborées entre eux en amont[98]. Grâce au poids du nombre, l’Union a ainsi acquis une influence déterminante dans la prise de décision au sein des comités intergouvernementaux et du Comité des Ministre. Outre le fait que cette pratique a réveillé le spectre d’un nouveau clivage au sein même du Conseil de l’Europe, elle a provoqué un certain désintérêt pour les réunions du Comité des Ministres[99]. La participation à ces réunions des représentants des États membres de l’Union pouvait paraître superfétatoire puisque leur position commune y était de toute façon soutenue par le représentant de l’Union, autorisé à participer aux réunions de tous les comités intergouvernementaux depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne[100]. Quant à eux, les représentants des États non membres de l’Union pouvaient, à juste titre, avoir le sentiment que le centre décisionnel s’était déplacé à Bruxelles et donc que les décisions leur échappent en partie.

Les deux organisations ont tenté d’atténuer ces effets négatifs, avec plus ou moins d’enthousiasme selon les époques. Mais les efforts de rationalisation sont encore insuffisants à ce jour.

 

2- Des efforts à ce jour insuffisants de rationalisation des relations

 

Le Conseil de l’Europe et l’Union européenne ont entrepris à de nombreuses reprises d’organiser leur coopération et leur complémentarité, ce dont témoignent les nombreux textes adoptés au fil du temps[101]. Le sujet a été abordé à chacun des Sommets du Conseil de l’Europe, et en particulier le troisième. Cette dernière rencontre de haut niveau a néanmoins suscité une forme de désintérêt de la part de certains chefs d’État et de gouvernement d’États membres de l’Union, qui se sont faits représenter par leurs Ministres des affaires étrangères[102]. Malgré tout, ce troisième Sommet a débouché sur l’adoption, en mai 2007, d’un Mémorandum d’accord. Il s’agit à ce jour du document le plus abouti d’organisation d’une coexistence pacifique des deux organisations. Ce texte reconnaît le Conseil de l’Europe dans sa spécificité d’organisation en charge du rayonnement du modèle européen de société démocratique. Il indique en effet que « [l]e Conseil de l’Europe restera la référence en matière de droits de l’homme, de primauté du droit et de démocratie en Europe »[103]. Il ajoute que « [l]’Union européenne considère le Conseil de l’Europe comme la source paneuropéenne de référence en matière de droits de l’homme. Dans ce contexte, les normes pertinentes du Conseil de l’Europe seront citées comme référence dans les documents de l’Union européenne. Les décisions et conclusions de ses mécanismes de suivi seront prises en compte par les institutions de l’Union européenne lorsque cela est pertinent »[104]. L’adoption de ce texte a temporairement apaisé les craintes du Conseil de l’Europe, d’autant plus que le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1^er décembre 2009, oblige désormais l’Union européenne à adhérer à la CEDH. Mais ce traité favorise aussi une expansion des activités de l’Union dans des domaines couverts par le mandat statutaire du Conseil de l’Europe, ce dont le Mémorandum d’accord ne tenait logiquement pas compte.

Du fait de ce nouveau développement des compétences de l’Union, l’Assemblée parlementaire a lancé, pour la première fois en 2009, l’idée d’un quatrième Sommet du Conseil de l’Europe, l’objectif prioritaire étant alors de redéfinir le rôle du Conseil de l’Europe suite à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne[105]. En 2011, l’Assemblée suggérait à nouveau qu’« une étude détaillée soit réalisée sur la distribution des compétences entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne »[106]. A l’époque, la question fut absorbée dans le vaste processus de réforme globale engagé en 2010, notamment pour rendre le Conseil de l’Europe plus efficace suite à l’adoption du traité de Lisbonne[107]. La réforme a conduit le Conseil de l’Europe à redéfinir ses priorités stratégiques et à se recroqueviller en conséquence sur le cœur de son domaine d’action, synthétisé par le triptyque « droits de l’homme, démocratie, État de droit ». Par un effet de vases communicants, le Conseil de l’Europe est ainsi devenu une organisation spécialisée, tandis que l’Union européenne s’épanouit comme l’organisation générale d’intégration du continent européen.

Les effets cumulés du Mémorandum d’accord et du processus de réforme ont permis d’améliorer les relations entre les deux organisations[108]. Elles se sont structurées autour d’un partenariat stratégique, fondé sur trois piliers : le dialogue politique, la coopération juridique et les programmes conjoints. Mais le Mémorandum d’accord reste un texte minimaliste. Ce document et le patchwork de textes connexes « ne tiennent pas pleinement compte de l’état actuel d’intégration et du vaste transfert de compétences réalisé dans le cadre des traités de l’Union européenne »[109]. Il en résulte que la coopération stratégique est déséquilibrée, au profit de l’Union européenne.

Le quatrième Sommet, qui associera des représentants de l’Union, constitue une bonne occasion de rééquilibrer ces relations. Une mise à jour du partenariat est encore plus nécessaire depuis l’exclusion de la Fédération de Russie du Conseil de l’Europe, qui accroît mécaniquement le poids démographique des États membres de l’Union au sein du Conseil[110].

Pour le Conseil de l’Europe, l’enjeu global est de rehausser son poids politique, y inclus sa visibilité, face à l’Union européenne. Il s’agit pour lui d’obtenir une affirmation puissante de sa pertinence dans l’architecture politique européenne en tant qu’organisation chef de file s’agissant de la promotion et de la protection des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit[111]. Une telle affirmation, qui a déjà été formulée en des termes assez modestes par le Mémorandum d’accord de 2007, ne saurait toutefois être crédible que si elle s’accompagne de garanties supplémentaires quant au respect effectif de la répartition des responsabilités qui en découle. En ce sens, le Groupe de réflexion de haut niveau propose la création d’un « groupe de liaison », chargé principalement de superviser la mise en œuvre effective de l’accord éventuellement issu du Sommet[112]. De telles garanties pourraient également résulter d’un rééquilibrage du partenariat stratégique avec l’Union dans chacun de ses trois volets.

 

a) Le dialogue politique

 

Premièrement, le dialogue politique entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne pourrait être à la fois plus intensif et plus inclusif. Les accords précédents ont déjà permis d’établir des réunions régulières entre les représentants de haut niveau des deux organisations. Les échanges ont aussi été facilités par la mise en place réciproque de bureaux de liaison, désormais dirigés par des ambassadeurs[113]. Ces échanges de haut rang se sont doublés d’un dialogue plus technique, entre hauts fonctionnaires[114].

En dépit de cette intensification des échanges, le Conseil de l’Europe n’a bizarrement pas été associé à la décision de convoquer une nouvelle « Communauté politique européenne », prise par les États membres de l’Union lors du Sommet européen des 23 et 24 juin 2022. Il n’a pas non plus été invité à participer à sa première réunion inaugurale, qui s’est déroulée le 6 octobre 2022 à Prague, en République tchèque. Certes, le mandat de cette nouvelle Communauté est pour le moment assez imprécis et il n’est pas certain qu’elle ait vocation à être institutionnalisée. Il n’en reste pas moins qu’elle réunit la quasi-totalité des États membres du Conseil de l’Europe[115] autour de l’objectif, qui le concerne, « de favoriser le dialogue politique et la coopération afin de répondre aux questions d’intérêt commun, de manière à renforcer la sécurité, la stabilité et la prospérité du continent européen »[116]. Même si les sujets abordés ne sont pas directement traités par le Conseil de l’Europe[117], la mise en place par les États membres de l’Union d’un forum politique parallèle, dans un contexte de surabondance institutionnelle en Europe, ne peut que nourrir la crainte d’un désengagement préjudiciable pour cette organisation. D’autant plus que ses thématiques de prédilection ne suscitent plus un enthousiasme visible. Sans compter que la nouvelle Communauté est affectée d’une charge symbolique puissante car elle fait immanquablement écho à des projets antérieurs avortés, qui auraient pu, au moins dans une certaine mesure, concurrencer le Conseil de l’Europe. La dénomination choisie est en effet la même que celle du projet de 1952, qui aurait dû transformer la Communauté économique en communauté politique. Le profil de l’actuelle Communauté est par ailleurs comparable à la Confédération européenne proposée par le président Mitterrand en 1989, pour accompagner la libéralisation dans les démocraties d’Europe centrale et orientale. Dans son versant politique, cet accompagnement a finalement été assumé par le Conseil de l’Europe.

Dans ce contexte, il n’est pas surprenant que les appels à une rationalisation des rapports entre le Conseil de l’Europe et la Communauté politique européenne se soient multipliés. L’Assemblée parlementaire a ainsi « appel[é] l’Union européenne à engager un dialogue avec le Conseil de l’Europe pour maximiser les synergies et les complémentarités entre le Conseil de l’Europe et la Communauté politique européenne »[118]. En écho, le Parlement européen a « invit[é] le Conseil européen à associer le Conseil de l’Europe à la préparation des sommets de la Communauté politique européenne »[119]. Dans la perspective plus ciblée du quatrième Sommet, le Groupe de réflexion de haut niveau a quant à lui recommandé qu’une déclaration commune clarifie leurs rôles respectifs[120].

 

b) La coopération juridique

 

Deuxièmement, la coopération juridique pourrait largement être approfondie, en empruntant la voie d’un double ordonnancement, à la fois normatif et procédural.

Du point de vue de l’ordonnancement normatif, deux outils mériteraient d’être explorés avec plus de détermination. Le premier, et le plus facilement accessible, réside dans la mise en place d’un mécanisme institutionnel de coordination des évolutions normatives, afin de dissoudre les risques de duplication et de conflits de normes que le développement parallèle de deux corpus juridiques dans des domaines similaires porte nécessairement en germe. Le Mémorandum d’accord de 2007 a déjà permis d’établir des canaux de communication utiles, à travers le Mécanisme informel d’information mutuelle (MiM) établi en 2011[121]. Mais, de l’avis même du Parlement européen, les échanges pourraient encore être améliorés[122]. Dans cette optique, le Groupe de réflexion de haut niveau suggère deux évolutions. Il envisage d’une part de confier au « groupe de liaison » qu’il propose de créer le soin de procéder à des consultations plus précoces sur les travaux normatifs envisagés de part et d’autre[123]. D’autre part, il évoque la nécessité pour l’Union européenne de consulter les organes du Conseil de l’Europe pertinents sur le contenu de ses initiative normatives dont la thématique relève de leur compétence première[124]. Le rôle du Conseil de l’Europe en tant que référence sur le triptyque serait ainsi préservé.

La seconde méthode d’ordonnancement normatif est plus radicale, et donc plus efficace mais aussi plus hypothétique. Elle consiste en l’adhésion de l’Union européenne aux conventions phares du Conseil de l’Europe. Sur ce terrain, toutes les attentions sont depuis longtemps orientées vers la perspective d’adhésion de l’Union européenne à la CEDH, qui constitue une priorité absolue pour le Conseil de l’Europe. Promise par le traité de Lisbonne et permise par le Protocole n° 14 à la CEDH, cette adhésion tarde pourtant à se concrétiser. Un premier projet d’accord finalisé en 2013 a été balayé un an plus tard par un avis négatif de la Cour de justice de l’Union européenne. Celle-ci a jugé qu’il ne garantissait pas une protection suffisante de l’autonomie du droit de l’Union, de ses modalités juridiques spécifiques et de la compétence exclusive de la Cour à l’égard du droit de l’Union[125]. Après une phase d’abattement, les négociations ont repris en septembre 2020 et sont aujourd’hui dans une phase finale puisque la grande majorité des questions soulevées par la Cour de justice ont été résolues. Le Groupe chargé des négociations a clôturé ses travaux en mars 2023 et a transmis au Comité directeur pour les droits de l’homme un ensemble de projets d’instruments d’adhésion, qui ont ensuite été relayés auprès du Comité des Ministres[126]. Il n’est donc pas impossible que l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH soit annoncée lors du quatrième Sommet, ce qui représenterait assurément une victoire pour le Conseil de l’Europe. Cette perspective est tout de même assombrie par la nécessité pour l’Union de régler, en son sein et à très brève échéance, l’épineuse question du contrôle par la Cour européenne des droits de l’homme des actes de l’Union dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, qui sont en principe exclus de la juridiction de la CJUE[127].

Quelle que soit l’issue à court terme, les progrès réalisés sur ce sujet pourraient favoriser une dynamique nouvelle d’adhésion de l’Union européenne à d’autres conventions importantes du Conseil de l’Europe, en particulier la Charte sociale européenne, la Convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (Convention d’Istanbul), la Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel et son protocole d’amendement (« Convention 108 + ») ou encore la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales[128]. Cette perspective est ancienne. Elle se heurte cependant à des pesanteurs politiques au sein de chacune des deux organisations. Par exemple, l’adhésion de l’Union européenne à la Convention d’Istanbul piétine depuis 2016, principalement parce que le Conseil a choisi de privilégier en amont un consensus difficile à obtenir de tous les États membres en son sein[129]. L’adhésion de l’Union à la Charte sociale européenne, envisagée de longue date parce qu’elle permettrait d’atténuer des conflits de normes avérés[130], suscite pour sa part des réserves au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. Certaines délégations nationales se montrent en effet « réticentes à prendre des mesures immédiates » compte tenu du « processus long et complexe de l’adhésion de l’UE à la Convention européenne des droits de l’homme »[131]. Le quatrième Sommet pourrait permettre de lever certaines de ces résistances politiques.

Cet ordonnancement normatif doit s’accompagner d’un ordonnancement des procédures de contrôle de la mise en œuvre des normes. Parce que cela peut produire des effets pervers de « fatigue du suivi » et/ou de mise en concurrence des mécanismes par les États[132], il n’est pas nécessairement judicieux de dupliquer les mécanismes du Conseil de l’Europe au sein de l’Union européenne. La voie d’un renforcement des procédures du Conseil de l’Europe, pour en garantir l’effectivité, paraît plus appropriée. D’autant plus qu’elle pourrait opportunément permettre d’accroître la sécurité démocratique dans le voisinage immédiat de l’Union européenne et contribuer ainsi à ses politiques de voisinage et d’élargissement.

Emprunter cette voie nécessite en tout premier lieu un renforcement substantiel du soutien financier apporté au Conseil de l’Europe, y compris de la part de l’Union européenne. Un autre vecteur d’effectivité résiderait dans l’adhésion de la seconde aux principales Conventions du premier. Cela lui ouvrirait les portes des mécanismes de suivi qu’elles instituent, ce qui permettrait à l’Union d’accroitre la pression politique sur les États récalcitrants, en particulier ceux qui en sont membres ou qui souhaitent y adhérer. A défaut d’une adhésion rapide, qui paraît politiquement problématique, l’Union pourrait participer aux travaux des organes consultatifs et de suivi du Conseil de l’Europe en qualité d’observateur[133]. Tout cela suppose néanmoins que l’Union européenne accepte de déléguer (ou plus exactement de laisser) la charge du suivi au Conseil de l’Europe, et s’abstienne en conséquence de concrétiser la proposition récurrente du Parlement européen visant à instituer un mécanisme global pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux[134].

Il est vrai toutefois que l’option d’une participation de l’Union aux mécanismes de suivi du Conseil de l’Europe présente des limites car, pour le moment[135], ceux-ci se focalisent principalement sur les droits de l’homme. Comparativement, le domaine de l’État de droit peut paraître quelque peu délaissé puisqu’il est essentiellement couvert par les mécanismes de suivi relevant du GRECO et de l’Assemblée parlementaire[136]. Si l’Union européenne siège en qualité d’observateur au GRECO depuis 2019[137], elle ne peut en revanche pas participer directement au suivi de l’Assemblée parlementaire, faute d’avoir ratifié le Statut du Conseil de l’Europe.

Dans ce champ spécifique, il serait opportun de construire une imbrication entre les dispositifs du Conseil de l’Europe et la panoplie d’outils mis en place par l’Union européenne, afin de les rendre complémentaires et pas simplement juxtaposés. Une ébauche en ce sens s’observe dans la période la plus récente. Depuis décembre 2019, la question est abordée lors des réunions à haut niveau entre les représentants des deux organisations[138]. Dans le cadre de la préparation des rapports annuels de la Commission européenne sur l’État de droit, un processus de consultations préliminaires et d’échanges d’informations réguliers a par ailleurs été instauré, et le Conseil de l’Europe a désigné un correspondant pour coordonner sa contribution auxdits rapports[139]. Tout cela transparaît dans les rapports les plus récents de la Commission européenne. Ceux-ci font référence aux travaux de différents organes du Conseil de l’Europe, avec une préférence assez nette pour les avis de la Commission de Venise[140]. Ces efforts méritent d’être accentués d’un point de vue quantitatif, pour visibiliser davantage l’expertise du Conseil de l’Europe sur les thématiques abordées[141]. Des améliorations d’ordre qualitatif sont également possibles. Il serait en particulier utile que la Commission européenne diversifie ses sources d’information et d’analyse[142], en s’appuyant sur les travaux d’organes du Conseil de l’Europe qu’elle semble pour l’instant négliger. Il en va tout particulièrement ainsi de la Commission de suivi de l’Assemblée parlementaire. Sa mise à l’écart[143] ne serait plus justifiée si cette dernière obtient les ressources nécessaires pour exercer une surveillance automatique à l’égard de tous les États membres du Conseil de l’Europe, même s’ils font partie de l’Union[144]. Une étape encore plus décisive pourrait être franchie si l’Union européenne acceptait de déléguer au Conseil de l’Europe l’élaboration des rapports sur l’État de droit. Une telle évolution pourrait être facilitée si ce dernier se dote d’un mécanisme de suivi indépendant et spécifiquement dédié à la démocratie et à l’État de droit, comme mentionné précédemment.

Que cette étape ultime soit ou non franchie, il est grand temps d’établir un partage cohérent des tâches entre les deux organisations, basé sur leurs points forts respectifs. Le Conseil de l’Europe a acquis au fil du temps une expertise juridique et technique incontestable[145] dans le champ des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit. L’Union peut faire confiance à ses évaluations et les exploiter dans son propre ordre juridique. Elle pourrait se focaliser sur les conséquences, politiques et juridiques, à tirer des constats de déviance manifeste et récurrente à l’égard des normes européennes issus des travaux des organes du Conseil de l’Europe, y inclus la Cour européenne des droits de l’homme[146]. Le cas échéant, elle pourrait exercer une pression, éventuellement sous forme de sanctions pécuniaires, à l’égard des États frondeurs[147]. Certes, l’Union européenne peine elle aussi à adopter des sanctions à l’encontre de ses propres membres. Le gel, au Conseil, du dossier polonais basé sur l’article 7 TUE[148] en témoigne. Le Conseil de l’Union a néanmoins trouvé la majorité requise pour suspendre, le 12 décembre 2022, une partie des fonds européens destinés à la Hongrie, au titre du Règlement sur la conditionnalité liée à l’État de droit. Il reste à convaincre les États membres de la nécessité d’un ordonnancement optimal.

 

c) La coopération technique

 

Troisièmement, sur le terrain de la coopération technique, la principale difficulté résulte de ce que l’Union européenne finance en très grande partie les programmes de coopération et d’assistance déployés par le Conseil de l’Europe. C’est d’ailleurs la seule voie de participation financière de la première aux activités du second. Ces programmes, établis et ajustés en fonction des conclusions des organes de suivi du Conseil de l’Europe, visent à aider les États à mener les réformes requises pour se conformer aux normes européennes, y compris dans la perspective de leur éventuelle adhésion à l’Union européenne. Par ce biais, le Conseil de l’Europe joue donc un rôle majeur dans les élargissements de l’Union européenne. Cependant, les modalités de financement de ces programmes confèrent à l’Union un poids considérable dans leur mise en œuvre par le Conseil de l’Europe, à tel point que l’autonomie dont celui-ci est supposé jouir en la matière peut en être affectée[149]. Du fait de cette dépendance financière, celui-ci craint de devenir une simple agence de l’Union, qui plus est chargée de gérer uniquement sa politique de voisinage avec les États qui n’en sont pas membres.

Cette crainte est en partie atténuée depuis que l’Union européenne finance également des programmes conjoints à destination de ses États membres, dont le volume est en augmentation[150]. Mais elle ne peut être totalement balayée que selon deux modalités. La première suppose que l’Union accepte de participer au financement des activités du Conseil de l’Europe en versant une contribution non affectée à son budget ordinaire[151]. Cela conférerait à ce dernier une autonomie dans la gestion des fonds reçus, dont la répartition entre les différents pole de son « triangle stratégique » lui incomberait. La seconde modalité réside dans l’implication plus visible et plus structurée du Conseil de l’Europe dans le processus d’élargissement de l’Union, qui a suscité un regain d’intérêt après l’agression de l’Ukraine par la Fédération de Russie[152]. Plus précisément, il s’agirait pour l’Union européenne de tirer davantage profit des programmes de coopération et d’assistance ainsi que de l’expertise que le Conseil de l’Europe acquiert à travers leur pilotage, en l’associant plus étroitement à l’évaluation des candidatures et donc à l’évaluation des réformes envisagées ou mises en œuvre. En ce sens, le Groupe de réflexion de haut niveau recommande notamment « que les activités de coopération et de renforcement des capacités dans les domaines des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit dans les pays du voisinage et de l’élargissement de l’Union européenne soient utilisées de manière plus explicite, institutionnelle et fréquente par l’Union européenne »[153].

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L’heure est grave. Le Conseil de l’Europe vit un de ces moments charnières qui font l’Histoire. Il n’est peut-être pas exagéré de prétendre que sa survie est en jeu, ou plus exactement sa survie glorieuse, celle qui ne le réduirait pas à une organisation anémiée, à un vestige du passé. En réalité, la séquence est longue. Elle a débuté au moins en 2014, lorsque ses États membres ont choisi le confort plutôt que le courage face à l’annexion illégale de la Crimée par la Fédération de Russie. Sans l’anticiper certainement à l’époque, ils ont alors engagé l’Organisation dans une spirale de déclin. Leur complaisance, ou leur naïveté, a en effet alimenté une querelle institutionnelle grave, elle a sans doute laissé croire qu’aucune dérive ne serait dénoncée à sa juste mesure et elle a conduit l’Union européenne à établir ses propres mécanismes pour protéger l’État de droit. On pouvait alors craindre que le Conseil de l’Europe ne devienne à terme obsolescent.

L’exclusion sans tergiversations de la Fédération de Russie dès mars 2022 et la décision prise quelques mois plus tard d’organiser un quatrième Sommet peuvent laisser espérer que le vent est en train de tourner. Pour que l’espoir se transforme en perspective d’avenir, encore faut-il que ce Sommet soit un succès. Un premier signal en ce sens serait donné par la représentation de tous les États membres au niveau de leur chef d’État ou de gouvernement. Un second signal, plus puissant encore, découlerait d’un agenda ambitieux. Un troisième signal, décisif, résulterait d’une Déclaration finale et d’un programme d’action politiquement courageux, à la hauteur des enjeux.

L’apport global du Sommet doit être de rehausser le poids politique du Conseil de l’Europe pour les décennies à venir. Ce qu’il faut au Conseil de l’Europe, d’urgence, c’est que ses États membres lui disent qu’ils ont encore besoin de lui. Pas seulement à travers des mots. Ces mots ils les ont déjà prononcés à l’occasion des sessions ministérielles de ces dernières années[154]. A présent, il faut que les beaux discours se matérialisent par des actes, par des décisions incarnées révélatrices d’un soutien matériel et politique réel aux activités de ses organes.

Les décisions attendues doivent réaffirmer l’identité du Conseil de l’Europe et lui donner des moyens effectifs de la concrétiser, mais aussi de la projeter vers l’extérieur. Telle qu’elle a été définie en 1993, cette identité réside dans la sécurité démocratique, qui vise la paix par les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit. L’une et les autres ayant été ébranlés ces dernières années, il convient de les rétablir, ou plus exactement de rétablir la capacité du Conseil de l’Europe de les promouvoir et de les protéger efficacement.

Le Conseil de l’Europe n’a pas le pouvoir de rétablir la paix. Mais il peut faire en sorte que justice soit faite pour les violations graves du droit international commises dans le contexte du conflit armé entre la Fédération de Russie et l’Ukraine. Cette thématique fait globalement consensus. D’ailleurs, un pas décisif a déjà été franchi le 19 avril 2023, date à laquelle un « Registre des dommages causés par l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine » a été établi, non pas « avec l’assistance du Conseil de l’Europe »[155], mais bien « dans [son] cadre institutionnel »[156]. Ce mécanisme a été créé sous la forme d’un Accord partiel élargi, ce qui signifie qu’il est ouvert à l’adhésion d’États non membres, mais aussi à des organisations internationales. Ce premier succès pourrait être transformé en victoire à l’occasion du Sommet, si les chefs d’État et de gouvernement sont en mesure d’annoncer qu’un grand nombre d’États du monde entier, mais aussi l’Union européenne, ont notifié leur intention d’adhérer au dispositif. Il s’agirait non seulement d’un pas important dans la lutte contre l’impunité et d’un message supplémentaire de soutien à l’Ukraine, mais aussi d’un « événement historique » pour le Conseil de l’Europe[157].

Un engagement incarné en faveur des valeurs européennes pourrait être plus difficile à obtenir. Sur ce terrain, l’une des principales mesures concrètes attendues, qui irrigue toutes les autres, est d’ordre budgétaire. Augmenter le budget ordinaire du Conseil de l’Europe, en valeur réelle, et acter une contribution non affectée de l’Union européenne à ce budget seraient des signaux forts de l’importance politique accordée à l’Organisation. Mais il faut aller encore plus loin. Le Sommet doit renouveler le Conseil de l’Europe, lui permettre d’innover dans ses moyens d’action, pour en garantir la pérennité. Cela nécessite avant tout un tournant paradigmatique. Si l’approche par le dialogue et la coopération reste pertinente, il est désormais nécessaire de la compléter par des outils plus musclés, de nature comminatoire, qui auraient vocation à être activés dans les hypothèses de défaut patent de volonté politique de suivre la voie des valeurs européennes.

Si l’identité du Conseil de l’Europe est réaffirmée et que sa déclinaison est en partie réinventée, il faut aussi que cette identité soit projetée efficacement vers l’extérieur. Le Conseil de l’Europe doit être plus visible dans la multiplicité des actions qu’il mène, et surtout dans son rôle de référence, en Europe et dans le monde, sur le terrain des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit. Cet objectif se décline en un versant citoyen, et un autre institutionnel. Sur le premier point, le Conseil de l’Europe a besoin d’être mieux connu des citoyens ordinaires, pour d’attirer leur intérêt[158]. Non sans lien avec l’une des propositions formulées à l’occasion de la Conférence pour l’avenir de l’Europe[159], cela pourrait être favorisé par un changement du nom de l’Organisation, afin d’y intégrer une référence aux droits de l’homme, à la démocratie et à l’État de droit[160]. Sur le terrain de la visibilisation institutionnelle, l’une des voies prioritaires est celle d’un rééquilibrage de son poids politique face à l’Union européenne.

A ce jour, le programme préliminaire du Sommet[161], n’a pas été rendu public. Il est donc difficile de prédire si cette réunion au sommet sera à la hauteur des enjeux. Il n’y a pas particulièrement de raisons d’être confiant. Les problèmes auxquels le Conseil de l’Europe est confronté sont enracinés dans le temps. Dans leur grande majorité, les solutions proposées dans la perspective du Sommet n’ont pas grand-chose de novateur. Ce n’est pas rassurant. Cela signifie qu’elles ont déjà été envisagées par le passé, mais qu’elles n’ont pas été retenues. Il n’en reste pas moins qu’un vent d’optimisme de forte intensité souffle au Conseil de l’Europe depuis quelques mois. Les relations entre le Comité des Ministres, l’Assemblée parlementaire et le Secrétaire général se sont largement améliorées, ce qui contribue à élargir le champ des possibles. Par ailleurs, l’agression militaire de l’Ukraine par la Fédération de Russie et l’exclusion de ce dernier État du Conseil de l’Europe ont changé en profondeur le contexte géopolitique.

Cette reconfiguration institutionnelle et politique a permis, semble-t-il, l’adoption d’un ordre du jour « pertinent et significatif »[162]. Il semble déjà acté que « l’ordre du jour du Sommet et le document final mett[ro]nt clairement l’accent sur l’Ukraine, en particulier lorsqu’il s’agit de demander des comptes à la Russie pour ses atrocités »[163]. L’exécution des arrêts de la Cour européenne « devrait [également] être un thème important du Sommet »[164] et la question de la coopération avec l’Union européenne sera vraisemblablement abordée[165]. A en croire la présidente de l’Islande, la « précieuse contribution [de l’Assemblée] aux travaux de fond du Sommet […] a [même] été intégrée dans le projet de document final […] préparé par la Présidence islandaise »[166]. Quel changement de paradigme !

On se surprendrait presque à céder à l’enthousiasme ambiant. Ce serait oublier que le dernier mot revient à tous les représentants des États membres du Conseil de l’Europe. Or, les résultats du dernier Sommet, à Varsovie, ont été « bien maigres au regard des attentes initiales de l’Organisation »[167]. Hélas, une organisation internationale ne peut pas être plus puissante que ce que ses États membres veulent bien qu’elle soit. Il reste donc à savoir si les chefs d’État et de gouvernement qui restent persuadés de l’intérêt du Conseil de l’Europe parviendront à convaincre les autres. L’issue du Sommet et donc l’avenir du Conseil de l’Europe en dépend. « Let Europe arise ! »[168].

 

[1] Sur ce sujet, qui a généré un vaste débat, voir not. C. McDOUGALL, « Why Creating a Special Tribunal for Aggression Against Ukraine is the Best Available Option : A Reply to Kevin Jon Heller and Other Critics », Opinio Juris, 15 mars 2022 ; The Case for Creating an International Tribunal to Prosecute the Crime of Aggression Against Ukraine, Just Security Series, Part I (O. A. HATHAWAY, 20 septembre 2022), Part II (A. REISINGER CORACINI, 23 septembre 2022) et Part III (J. TRAHAN, 26 septembre 2022). Une première étape vers la création de ce tribunal spécial a été franchie grâce à la création, en mars 2023, du Centre international pour la poursuite du crime d’agression (CIPA) établi à La Haye. L’objectif de ce parquet intérimaire est de coordonner les enquêtes sur le crime d’agression contre l’Ukraine et de stocker les preuves en vue de futurs procès.

[2] APCE, Recommandation 2245 (2023), 24 janvier 2023, Le Sommet de Reykjavik du Conseil de l’Europe : Unis autour de valeurs face à des défis hors du commun, par. 8-9 ; Secrétaire Général, SG/Inf(2023)7, 31 janvier 2023, Responsabilité pour les violations des droits de l’homme résultant de l’agression de la Fédération de
Russie contre l’Ukraine : rôle de la communauté internationale, y compris du Conseil de l’Europe ; Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2023)1457bis/2.3, 24 février 2023, Conséquences de l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine.

[3] En 2022, les ressources budgétaires et extrabudgétaires dont disposait le Conseil de l’Europe s’élevaient à un total de 510,4 millions d’euros. En 2023 il a chuté à 478,9 millions d’euros. Voir Comité des Ministres, CM(2023)1, 15 décembre 2022, Programme et budget 2022-2025 du Conseil de l’Europe (2023 ajusté).

[4] Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, octobre 2022, p. 17, par. 9 : entre 2020 et 2020, les contributions des États membres n’ont augmenté que de 10,3 %, alors que l’inflation cumulée a atteint 13,3 %.

[5] APCE, Doc. 15282, 11 mai 2021, Budgets et priorités du Conseil de l’Europe pour la période 2022-2025, Rapport de la Commission du Règlement, des immunités et des affaires institutionnelles, par. 14.

[6] Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2022)132/2, 20 mai 2022, Unis autour de nos valeurs – la réponse du Conseil de l’Europe à l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine, 132e session, Turin, 20 mai 2022, point 2.B.

[7] Par exemple, la Cour européenne des droits de l’homme continue à traiter les nombreuses requêtes mettant en cause la responsabilité de la Russie et le Comité des Ministres surveille toujours l’exécution des arrêts la concernant. Voir CEDH, Résolution du 22 mars 2022 sur les conséquences de la cessation de la qualité de membre du Conseil de l’Europe de la Fédération de Russie à la lumière de l’article 58 de la Convention européenne des droits de l’homme ; Comité des Ministres, Résolution CM/Res(2022)3 sur les conséquences juridiques et financières de la cessation de la qualité de membre du Conseil de l’Europe de la Fédération de Russie, 23 mars 2022, par. 7.

[8] En ce sens, voir Conference of International NGOs, Proposals for the High-Level Reflection Group, op. cit., pp. 17-18, par. 9-11; APCE, Recommandation 2245 (2023), op. cit., par. 22 ; Conference of International NGOs, Proposals for the High-Level Reflection Group, 29 juillet 2022 ; The Hague Civil Society Declaration on Council of Europe Reform, point 1.

[9] Une convention [cadre] sur l’intelligence artificielle, les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit est en cours d’élaboration (la dernière version du projet à l’examen a été rendu public le 6 janvier 2023). De même, plusieurs recommandations visant à renforcer le cadre démocratique sont en cours de négociation (voir par exemple

le projet de Recommandation sur les principes de bonne gouvernance démocratique et son exposé des motifs, qui ont été adoptés lors de la réunion du Comité européen sur la démocratie et la gouvernance (CDDG) des 27 et 28 avril 2023).

[10] Le Comité directeur pour les droits de l’homme examine actuellement la nécessité et la faisabilité d’un ou plusieurs instruments juridiques ayant cette finalité (Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2021)1416/3.1, 3 novembre 2021, par. 3.1 (b)). Il semble improbable, mais pas tout à fait exclu, qu’il achève ses travaux avant la tenue du Sommet. Voir, à ce stade, le projet de rapport (CDDH-ENV (2023) 04 REV, 11 avril 2023), qui doit être examiné lors de la réunion de mai 2023.

[11] Voir en ce sens APCE, Recommandation 2245 (2023), op. cit., par. 16 ; The Hague Civil Society Declaration on Council of Europe Reform, point 6.

[12] Parmi une littérature très abondante, voir not. E. LAMBERT ABDELGAWAD, P. DOURNEAU-JOSETTE (dir.), La cour européenne des droits de l’homme dans la presse, Anthemis / Nemesis, coll. « Droit et justice », 2015, 228 p. ; S. LAMBRECHT, « Criticism of the ECHR system : Tracing its origins, contents and degrees », in E. DUBOUT, S. TOUZE (dir.), Refonder les droits de l’homme. Des critiques aux pratiques, Pedone, 2019, pp. 45-75 ; Y. LECUYER, « Les critiques ataviques à l’encontre de la Cour européenne des droits de l’homme », Revue des droits et libertés fondamentaux, 2019, chron. n° 53 ; M. R. MADSEN, « From Boom to Backlash ? The European Court of Human Rights and the Transformation of Europe », in H. AUST, E. DEMIR (eds), The European Court of Human Rights : Current Challenges in Historical and Comparative Perspective, Cheltenham, 2020, pp. 21-42 ; L. BURGORGUE-LARSEN, La CEDH ne mérite pas d’être le bouc-émissaire du réductionnisme de la pensée », Revue des droits et libertés fondamentaux, 2020, chron. n° 73 ; Y. LECUYER, « La diabolisation de la Cour européenne des droits de l’homme », Revue des droits et libertés fondamentaux, 2023, chron. n° 11.

[13] Pour une vision globale, voir les rapports réguliers de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire sur La mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme. Le dernier en date a été adopté le 11 avril 2023 (APCE, Doc. 15742, 11 avril 2023, 11^e rapport ; APCE, Résolution 2494 (2023), 26 avril 2023 et Recommandation 2252 (2023), 26 avril 2023).

[14] M. BREUER (ed.), Principled Resistance to ECtHR Judgments – A New Paradigm ?, Berlin, Springer, 2019, 350 p.

[15] Voir not. P.-F. LAVAL, « Les limites constitutionnelles à l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme à la lumière de la jurisprudence nationale comparée », RGDIP, 2017, vol. 12, n° 3, pp. 661-682 ; ; J. KAHN, « The Relationship between the European Court of Human Rights and the Constitutional Court of the Russian Federation: Conflicting Conceptions of Sovereignty in Strasbourg and St Petersburg », EJIL, 2019, vol. 30, n° 3, pp. 933-959 ; SG/Inf (2022) 39, 9 novembre 2022, Rapport de la Secrétaire Générale en vertu de l’article 52 de la Convention européenne des droits de l’homme sur les conséquences des décisions K 6/21 et K 7/21 de la Cour constitutionnelle de la République de Pologne ; APCE, Doc. 15741, 11 avril 2023, Convention européenne des droits de l’homme et constitutions nationales, Rapport de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme et APCE, Résolution 2491 (2023), 25 avril 2023).

[16] Voir Surveillance de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour européenne des droits de l’homme, 16e Rapport annuel du Comité des Ministres, 2022, pp. 12 et 13.

[17] Cour EDH, GC, 10 mai 2001 (fond) et 12 mai 2014 (satisfaction équitable), Chypre c. Turquie, req. n° 25781/94. Dans cette affaire, la Cour a conclu à de multiples violations de la Convention liées à la situation dans la partie Nord de Chypre, placée sous le contrôle effectif de la Turquie depuis son intervention militaire de 1974.

[18] CourEDH, 25 mai 2014 et GC, 29 mai 2019 (article 46 § 4), Ilgar Mammadov c. Azerbaïdjan, req. n° 15172/13.

[19] Cour EDH, GC, 15 novembre 2018, Navalny c. Fédération de Russie, req. n° 29580/12 ; Cour EDH, 9 avril 2019, Navalny c. Fédération de Russie (n° 2), req. n° 43734/14. Voir aussi Comité des Ministres, Résolution intérimaire CM/ResDH(2023)35, 9 mars 2023, Groupe Navalnyy et Ofitserov contre Fédération de Russie.

[20] CourEDH, 10 décembre 2019 et GC, 11 juillet 2022 (article 46 § 4), Kavala c. Turquie, req. n° 28749/18.

[21] Le recours en interprétation est régi par l’article 46 § 3 de la CEDH, qui prévoit que le Comité des Ministres peut saisir la Cour en interprétation d’un arrêt, s’il estime que cela peut faciliter l’exécution dudit arrêt. Le recours en manquement est quant à lui organisé par les paragraphes 4 et 5 de l’article 46, qui permettent au Comité des Ministres d’en appeler à la Cour pour qu’elle se prononce sur le respect de l’obligation d’exécution posée à l’article 46 § 1 de la Convention.

[22] Conseil de l’Europe, Le processus d’Interlaken. Mesures prises de 2010 à 2019 pour garantir la mise en œuvre effective de la Convention européenne des droits de l’homme, novembre 2020, 131 p. ; C. GIANNOPOULOS (dir.), L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme : pratiques et perspectives après la fin du processus d’Interlaken, Paris, Pedone, 2022, 252 p. En amont de la Conférence d’Interlaken, le Comité des Ministres s’était déjà doté d’une multiplicité de moyens d’incitation, voire de pression politique, à usage graduel et éventuellement cumulatif. Voir CM(2003)37 révisé 6, 27 septembre 2004, Réponses en cas de lenteur ou de négligence dans la mise en œuvre d’un arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme ou en cas de non-exécution de celui-ci ; Inventaire des outils permettant au Comité de réagir, si nécessaire, aux situations de lenteur dans l’exécution, Document préparé par le Service de l’Exécution des arrêts de la Cour.

[23] La Cour a jugé en 2014 que la détention provisoire d’un homme politique d’opposition durant la phase d’instruction d’une procédure pénale engagée à son encontre était contraire notamment aux articles 5 § 1 et 18 de la Convention en ce qu’elle ne reposait pas sur des raisons plausibles. Après l’arrêt en manquement de 2019 et une ultime Résolution intérimaire de 2020, la Cour suprême d’Azerbaïdjan a finalement annulé la condamnation d’Ilgar Mammadov le 23 avril 2020 et le Comité des Ministres a mis fin à sa surveillance le 3 septembre 2020. Voir Cour EDH, 22 mai 2014 et GC, 29 mai 2019 (article 46 § 4), Ilgar Mammadov c. Azerbaïdjan, op. cit. ; Comité des Ministres, Rés.int.CM/ResDH(2020)47 du 5 mars 2020 ; id., Rés.finale.CM/ResDH(2020)178 du 3 sept. 2020.

[24] Il était question – là aussi – de l’incarcération, pour des motifs politiques, d’un défenseur des droits de l’homme, que la Cour a jugée contraire notamment aux articles 5 § 1 et 18 de la Convention. Le requérant avait été libéré, ce qui permettait au Gouvernement de prétendre que l’arrêt avait été exécuté. En réalité, M. Kavala avait été arrêté le même jour et placé de nouveau en détention provisoire pour les mêmes faits, mais sous une qualification juridique différente, avant d’être condamné à la réclusion à perpétuité aggravée. Voir Cour EDH, 10 décembre 2019 et GC, 11 juillet 2022 (article 46 § 4), Kavala c. Turquie, op. cit.

[25] Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2021)131/3, Garantir l’efficacité à long terme du système de la Convention européenne des droits de l’homme, 131e Session, Hambourg, 21 mai 2021, point 3.1.

[26] Voir par exemple A. MOWBRAY, « An Examination of the European Court of Human Rights’ Indication of Remedial Measures », Human Rights Law Review, 2017, n° 17, pp. 451-478 ; A. DONALD and A.-K. SPECK, « The European Court of Human Rights’ Remedial Practice and its Impact on the Execution of Judgments », Human Rights Law Review, 2019, n° 19, pp. 1-35.

[27] Voir par exemple L.-A. SICILIANOS, « The Involvement of the European Court of Human Rights in the Implementation of its Judgments : Recent Developments under Article 46 ECHR », Netherlands Quarterly of Human Rights, 2014, vol. 32, n° 3, pp. 235-262.

[28] Commission de Venise, CDL-AD(2002)34, 18 décembre 2002, Opinion on the implementation of the judgments of the European Court of Human Rights, par. 64-71 et 107 c).

[29] Voir CDDH, CM(2015)176-add1final, Rapport sur l’avenir à plus long terme du système de la Convention européenne des droits de l’homme, 3 février 2016, p. 83, § 144 et p. 84, § 145.

[30] Voir en ce sens The Hague Civil Society Declaration on Council of Europe Reform, point 2.9.

[31] Une recherche menée sur la période antérieure à 2016 conclut que de telles indications peuvent faciliter la surveillance du Comité des Ministres et accélérer l’exécution de certains arrêts, à condition qu’il existe dans l’État concerné des relais nationaux incitatifs. Voir Ø. STIANSEN, « Directing Compliance ? Remedial Approach and Compliance with European Court of Human Rights », British Journal of Political Science, 2019, pp. 1-9.

[32] CEDH, 10 décembre 2019, Kavala c. Turquie, op. cit., § 240 et point 7 du dispositif.

[33] Voir par exemple Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2021)131/3, op. cit., point 3.

[34] APCE, Recommandation 2245 (2023), op. cit., par. 15.1.

[35] Voir en ce sens Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 22, par. 26 ; APCE, Recommandation 2252 (2023), 26 avril 2023, Mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, par. 2.7 ; The Hague Civil Society Declaration on Council of Europe Reform, point 2.4 ; Amnesty International’s submission for the consultation on the 4th Council of Europe Summit, pp. 5-6.

[36] Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 21, par. 22 et pp. 22-23, par. 27 ; APCE, Recommandation 2245 (2023), op. cit., par. 15.2.

[37] Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2020)130/4, 4 novembre 2020, Garantir l’efficacité à long terme du système de la Convention européenne des droits de l’homme : évaluation du processus d’Interlaken et voie à suivre, 130e Session, Athènes, 4 novembre 2020, point 4.9.

[38] Voir par exemple le mémorandum d’accord signé en décembre 2021 par les deux États concernés et la Secrétaire générale en vue de l’exécution de l’arrêt Géorgie c. Russie (I) (CourEDH, GC, 3 juillet 2014, req. n° 13255/07), Surveillance de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour européenne des droits de l’homme, 15e rapport annuel du Comité des Ministres, 2021, p. 12.

[39] APCE, Doc. 15742, op. cit., par. 52 ; Surveillance de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour européenne des droits de l’homme, 16e Rapport annuel du Comité des Ministres, op. cit., p. 8.

[40] Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 22, par. 26. Dans le même sens, voir aussi B. ÇALI, « The present and future of infringement proceedings : lessons learned from Kavala v. Turkiye », European Human Rights Law Review, 2023, n° 2, p. 162.

[41] Le processus d’Interlaken, Mesures prises de 2010 à 2019 pour garantir la mise en œuvre effective de la Convention européenne des droits de l’homme, op. cit., par. 197.

[42] En ce sens, voir APCE, Recommandation 2252 (2023), op. cit., par. 2.2 et 2.6.

[43] En ce sens, voir Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 22, par. 26 ; ibid., par. 2.8.

[44] APCE, Recommandation 1477 (2000), 28 septembre 2000, Exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme, par. 1-2 ; id., Recommandation 1576 (2002), 23 septembre 2002, Mise en œuvre des décisions de la Cour européenne des droits de l’homme par la Turquie, par. 4 ; id., Avis n° 251 (2004), Projet de Protocole n° 14 à la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, amendant le système de contrôle de la Convention, par. 5-6.

[45] CDDH(2001)35, 9 novembre 2001, Rapport de la 52e réunion du CDDH, Annexe IV, par. 9 ; Commission de Venise, CDL-AD(2002)34, op. cit., spéc. par. 82, 85 et 107 g).

[46] APCE, Doc. 9311, Exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme, Réponse du Comité des Ministres à la Recommandation 1477 (2000) de l’Assemblée, 14 janvier 2002.

[47] CDDH(2013)R79 Addendum I, 29 novembre 2013, Rapport du CDDH sur la question de savoir si des mesures plus efficaces sont nécessaires à l’égard des États qui ne donnent pas suite aux arrêts de la Cour dans un délai approprié, par. 25-31, spéc. par. 27. Voir aussi L’avenir à plus long terme du système de la Convention européenne des droits de l’homme, Rapport du Comité directeur pour les droits de l’homme, adopté le 11 décembre 2015, par. 168.

[48] En ce sens, voir aussi H. KELLER, « « Upping the ante » : rethinking the execution of judgments of the European Court of Human Rights », European Human Rights Law Review, 2023, n° 2, pp. 149-155 ; G. STAFFORD, « The urgent reforms needed to improve the implementation of judgments of the European Court of Human Rights », European Human Rights Law Review, 2023, n° 2, pp. 145-146.

[49] Voir déjà en ce sens « Smart Power – Ways of Enhancing the Council of Europe’s Impact », Advisory Report by the Think-Tank Force, January 2014, pp. 3 et 13-14.

[50] A ce jour, 223 conventions, dont la plupart complètent ou approfondissent les droits garantis par la CEDH, ont été conclues dans le cadre du Conseil de l’Europe.

[51] Pour une présentation globale et synthétique de ces mécanismes, à laquelle il conviendrait toutefois d’ajouter le Commissaire aux droits de l’homme, voir Direction de l’Audit interne, de l’Evaluation et de l’Investigation, Evaluation of the Council of Europe’s Monitoring Mechanisms, May 2022, Appendix 2, pp. 73-83.

[52] APCE, Directive 485 (1993), 3 février 1993, Politique générale du Conseil de l’Europe ; APCE, Directive 488 (1993), 29 juin 1993, Respect des engagements pris par les nouveaux États membres ; APCE, Directive 508 (1995), 26 avril 1995, Respect des obligations et engagements contractés par les États membres du Conseil de l’Europe.

[53] APCE, Résolution 1115 (1997), Respect des obligations et engagements contractés par les États membres du Conseil de l’Europe, adoptée le 29 janvier 1997 et modifiée à plusieurs reprises depuis. La procédure la plus ancienne, initiée en 1993, est qualifiée de suivi complet ou stricto sensu, en ce sens que la Commission de suivi surveille en permanence la situation dans les États qui y sont soumis. La deuxième procédure, initiée à la fin des années 1990, est celle du « dialogue post-suivi ». Il s’agit d’une surveillance assouplie, enclenchée lorsque les engagements d’adhésion essentiels ont été honorés. La troisième procédure, lancée en 2006, est qualifiée de « suivi périodique ». L’objectif est d’évaluer de façon cyclique la situation dans tous les États membres qui ne sont soumis ni au suivi complet, ni au dialogue post-suivi. Enfin, la quatrième procédure, initiée en 2000 et renforcée en 2013, est une procédure d’urgence, applicable lorsque le fonctionnement des institutions démocratiques est menacé par une crise politique ou constitutionnelle. Pour une analyse de ces procédures, voir A. AILINCAI, « Le suivi de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe dans la tourmente », in A. AILINCAI, C. CHEVALLIER-GOVERS, V. EDJAHARIAN (dir.), Les Europes : de l’intérieur, vers l’extérieur, Mélanges en l’honneur du Professeur Catherine Schneider, Mare & Martin, Paris, 2021, pp. 77-105.

[54] Voir Comité des Ministres, Decl-10.11.1994, 10 novembre 1994, Déclaration sur le respect des engagements pris par les États membres du Conseil de l’Europe ; Comité des Ministres, CM/Monitor(2000)15, 1er septembre 2000, Respect des engagements pris par les États membres, Annexe ; Comité des Ministres, CM/Inf(2004)25, 16 juillet 2004, Procédure de suivi thématique du Comité des Ministres : Nouvelles modalités.

[55] Comité des Ministres, Résolution Res(99)50, 7 mai 1999, sur le Commissaire aux droits de l’homme.

[56] Secrétaire général, SG/Inf(2020)34, 23 novembre 2020, Cadre stratégique du Conseil de l’Europe, p. 6 ; Comité des Ministres, CM(2021)50-final, 28 avril 2021, Rapport sur le suivi du Conseil de l’Europe – renforcer la cohésion et les synergies, 131e session, Hambourg, 21 mai 2021, par. 54 ; Secrétaire général, SG/Inf(2022)5, 29 mars 2022, Renforcer la coordination, l’efficacité et l’impact des mécanismes de suivi – Rapport et propositions, p. 1

[57] Evaluation of the Council of Europe’s Monitoring Mechanisms, op. cit., pp. 23 et 44.

[58] R. KICKET, M. MÖSTL, E. LANTSCHNER, « Reforming Council of Europe’s Human Rights Monitoring mechanisms », Netherlands quarterly of Human Rights, 2011, vol. 29/4, p. 462 ; Secrétaire général, SG/Inf(2013)6, 19 février 2013, Renforcer le respect des obligations. Propositions du Secrétaire ; Comité des Ministres, CM(2021)50-final, op. cit., par. 20.

[59] Secrétaire général, SG/Inf(2013)15, 7 mai 2013, Démocratie, Droits de l’homme et État de droit en Europe : renforcer l’impact des activités du Conseil de l’Europe, Aperçu présenté par le Secrétaire Général, point III.

[60] Comité des Ministres, CM(2012)30, 8 février 2012, Réunion entre les présidents des organes de suivi (19 décembre 2011) – Rapport.

[61] Voir not. Secrétaire général, SG/Inf(2013)18, 9 juillet 2013, Mesures concrètes en vue d’une meilleure coordination des mécanismes de suivi et modalités afin d’assurer l’amélioration du suivi et de l’assistance ; Comité des Ministres, CM(2021)50-final, op. cit.

[62] Voir CDDH, CDDH(2019)R91Addendum3, 21 juin 2019, Rapport identifiant des bonnes pratiques et formulant des propositions visant à améliorer la mise en œuvre des droits sociaux en Europe ; Le suivi des droits sociaux au Conseil de l’Europe : Les voies à suivre, Rapport du Groupe d’experts de haut-niveau sur les droits sociaux (SGAs), 19 mars 2021 ; Comité des Ministres, CM(2022)67-final, 17 mai 2022, Améliorer le système de la Charte sociale européenne – Rapport consolidé, 132e session, Turin, 19-20 mai 2022 ; id., CM(2022)114-final, 27 septembre 2022, Mise en œuvre du rapport sur l’amélioration du système de la Charte sociale européenne. Propositions opérationnelles pour la réforme du système de la Charte sociale européenne ; id., CM (2022) 196-final, 15 mars 2023, Améliorer le système de la Charte sociale européenne : questions de fond et de procédure à plus long terme – Rapport.

[63] Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2021)1407/1.6, 16 juin 2021, suites à donner à la 131e session, Hambourg, 21 mai 2021, par. 3.

[64] Ibid. ; APCE, Résolution 2277 (2019), 10 avril 2019, Rôle et mission de l’Assemblée parlementaire : principaux défis pour l’avenir, par. 15.

[65] Voir not. Secrétaire général, SG/Inf(2022)5, op. cit. ; Evaluation of the Council of Europe’s Monitoring Mechanisms, op. cit., pp. 41-42.

[66] Depuis cette date, les directions générales sont structurées sur une base thématique, alors qu’elles étaient auparavant organisées selon la subdivision du triangle stratégique.

[67] Evaluation of the Council of Europe’s Monitoring Mechanisms, op. cit., p. 41.

[68] Comité des Ministres, CM(2021)50-final, op. cit., par. 20.

[69] Secrétaire général, Réforme du Conseil de l’Europe : sur la voie de l’avenir. Le point sur la réforme, 27 juin 2011, p. 8 ; APCE, Doc. 12458, 4 janvier 2011, Le suivi de la réforme du Conseil de l’Europe, Rapport de la Commission des questions juridiques et politiques, par. 33.

[70] Secrétaire général, SG/Inf(2013)6, op. cit.

[71] R. KICKET et al., « Reforming Council of Europe’s Human Rights Monitoring mechanisms », op. cit., p. 484, note n° 73.

[72] Comité des Ministres, CM(2012)30, op. cit..

[73] Evaluation of the Council of Europe’s Monitoring Mechanisms, op. cit., pp. 8, 65 (conclusion).

[74] The Hague Civil Society Declaration on Council of Europe Reform, point 3.1.

[75] En ce sens, voir R. KICKET et al., « Reforming Council of Europe’s Human Rights Monitoring mechanisms », op. cit., p. 485.

[76] Pour une liste des mécanismes de suivi classés, de façon nécessairement approximative, au titre de chacun des piliers d’action du Conseil de l’Europe, voir Evaluation of the Council of Europe’s Monitoring Mechanisms, op. cit., p. 25. Voir aussi infra.

[77] Groupe de travail chargé de préparer le 3e Sommet du Conseil de l’Europe, GT-SOM3(2003)6, 3 décembre 2003, Contribution de la Délégation de l’Arménie pour une réforme du système de monitoring dans la perspective du Troisième Sommet du Conseil de l’Europe, point III.

[78] APCE, Recommandation 2245 (2023), op. cit., par. 20.2.

[79] L’Assemblée parlementaire propose plutôt la création d’un mécanisme supplémentaire et autonome sur ce sujet. Voir APCE, Recommandation 2235 (2022), 21 juin 2022, La sécurité en Europe face à de nouveaux défis : quel rôle pour le Conseil de l’Europe, par. 5.3.

[80] Dans un sens comparable, voir The Hague Civil Society Declaration on Council of Europe Reform, points 3.5, 3.6 et 9.13.

[81] En ce sens, voir Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 16, par. 6 (f).

[82] Voir infra.

[83] Le Secrétaire général du Conseil de l’Europe a assisté à l’ouverture de la Conférence à Strasbourg, mais l’Organisation en tant que telle n’a pas été associée aux réflexions et échanges. Interpelés sur ce point par des membres de l’Assemblée parlementaire, les représentants de l’Union ont expliqué que la manifestation n’était pas supposée avoir un caractère institutionnel, mais visait à impliquer les citoyens dans un exercice participatif. Voir APCE, Doc. 15495, 8 avril 2022, Au-delà du Traité de Lisbonne : renforcer le partenariat stratégique entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, Rapport de la Commission des questions politiques et de la démocratie, par. 17.

[84] Déclaration conjointe sur la coopération et le partenariat entre le Conseil de l’Europe et la Commission européenne du 3 avril 2001.

[85] Conseil de l’Europe – Union européenne : « Une même ambition pour le continent européen », Rapport de Jean-Claude Juncker, 11 avril 2006, p. 1.

[86] P. LEUPREHT, « L’Europe des droits de l’homme : élargie et diluée ? », Hermès, 1999, n° 23-24, p. 317.

[87] R. COMAN, « La défense de l’État de droit dans l’Union européenne. Un long processus de mise à l’agenda ou comment éviter l’activation de l’article 7 », in E. BRIBOSIA et al. (dir.), L’Europe au kaléidoscope, Liber Amicorum Marianne Dony, éd. de l’Université de Bruxelles, 2019, p. 131.

[88] F. BERROD, B. WASSENBERG, Les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. Vers un partenariat stratégique ?, éd. du Conseil de l’Europe, 2019, p. 178.

[89] Règlement (CE) n° 168/2007 du Conseil du 15 février 2007 portant création d’une Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, JOUE L 53/1 du 22 février 2007.

[90] Décision 2012/440/PESC du Conseil du 25 juillet 2012 portant nomination du représentant spécial de l’Union européenne pour les droits de l’homme, JOUE L 200/21 du 27 juillet 2012.

[91] Voir principalement Article 7 du TUE ; COM (2014) 158 final, 11 mars 2014, Un nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’état de droit, Communication de la Commission ; COM (2019) 343 final, 17 juillet 2019, Renforcement de l’état de droit au sein de l’Union – Plan d’action, Communication de la Commission ; Conseil de l’Union européenne, Doc. 17014/14, 16 décembre 2014, Conclusions du Conseil de l’UE et des États membres, réunis au sein du Conseil, sur la garantie du respect de l’État de droit ; Règlement (EU, Euratom) 2020/2092 du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, JOUE I. 433 I/1 du 22 décembre 2020 ; C (2022) 1382 final, 2 mars 2022, Lignes directrices sur l’application du règlement (EU, Euratom) 2020/2092, Communication de la Commission.

[92] Voir not. APCE, Résolution 1427 (2005) et Recommandation 1696 (2005), 18 mars 2005, Initiative de créer une agence des droits fondamentaux de l’Union européenne ; APCE, Doc. 12017, 14 septembre 2009, L’avenir du Conseil de l’Europe à la lumière de ses 60 années d’expérience, Rapport de la Commission des questions politiques et de la démocratie, par. 20-23 ; APCE, Doc. 12458, op. cit., par. 28 ; APCE, Recommandation 2027 (2013), 3 octobre 2013, Programmes de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe en matière de droits de l’homme : des synergies, pas des doubles emplois ; APCE, Résolution 2029 (2015), 27 janvier 2015, La mise en œuvre du Mémorandum d’accord entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, par. 7.2 ; APCE, Résolution 2273 (2019), 9 avril 2019, Création d’un mécanisme de l’Union européenne pour la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux.

[93] Voir not. SG/Inf(2004)34, 16 décembre 2004, L’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne – La perspective du Conseil de l’Europe, Contribution du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe.

[94] APCE, Résolution 2041 (2015), 6 mars 2015, Les institutions européennes et les droits de l’homme en Europe, par. 4.

[95] La Pologne est le premier État, et le seul à ce jour, à avoir été soumis au suivi complet de l’Assemblée parlementaire en janvier 2020. Voir APCE, Résolution 2316 (2020), 28 janvier 2020, Le fonctionnement des institutions démocratiques en Pologne, par. 17. Pour des détails, voir A. AILINCAI, « Quelle plus-value pour un mécanisme global de suivi du respect des valeurs européennes au sein de l’Union européenne ? A propos des procédures de suivi de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe », Revue trimestrielle de droit européen, 2021, n° 3, pp. 565-586.

[96] Le budget ordinaire du Conseil de l’Europe pour 2023 s’élève à environ 264 millions d’euros, auxquels s’ajoutent 215 millions d’euros de ressources extrabudgétaires essentiellement affectées à des dépenses ciblées. Voir Comité des Ministres, CM(2023)1, op. cit.. Pour la même année, le montant total des engagements au sein de l’Union européenne a été fixé à 186,6 milliards d’euros et le montant total des paiements s’élève à 168,6 milliards d’euros.

[97] A. DRZEMCZEWSKI, « The Council of Europe’s Co-Operation and Assistance Programmes with Central and Eastern European Countries in the Human Rights Field », Human Rights Law Journal, 1993, vol. 14, n° 7-8, pp. 229-249.

[98] J. Polakiewicz, « A Council of Europe Perspective on the European Union : Crucial and Complex Cooperation », Europe and the World : A Law Review, 2021, vol. 5, p. 4.

[99] APCE, Doc. 12017, op. cit., par. 23 ; APCE, Doc. 15495, op. cit., par. 62.

[100] Direction des relations extérieures, DER/Inf (2018) 2, 31 mai 2018, Vue d’ensemble des modalités de coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, par. 8.

[101] Voir le Recueil des textes régissant les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, 4e éd., 2001.

[102] T. COURCELLE, « Le Conseil de l’Europe et ses limites. L’organisation paneuropéenne en pleine crise identitaire », Hérodote, 2005, vol. 3, n° 118, p. 62 ; F. BERROD, B. WASSENBERG, Les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. Vers un partenariat stratégique ?, op. cit., p. 119. C’est le cas notamment du président français Jacques Chirac, du président du Conseil italien Silvio Berlusconi et du premier ministre espagnol José Luis Zapatero.

[103] Comité des Ministres, CM(2007)74, Mémorandum d’accord entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, 10 mai 2007, par. 10.

[104] Ibid., par. 17.

[105] APCE, Recommandation 1886 (2009), 1er octobre 2009, L’avenir du Conseil de l’Europe à la lumière de ses 60 années d’expérience, par. 3.2.

[106] APCE, Résolution 1783 (2011), 25 janvier 2011, Le suivi de la réforme du Conseil de l’Europe, par. 5, 6 et 17.2.

[107] Secrétaire général, Réforme du Conseil de l’Europe : sur la voie de l’avenir. Le point sur la réforme, op. cit., p. 8.

[108] APCE, Résolution 2029 (2015), op. cit., par. 3-4 ; APCE, Doc. 13655, 17 décembre 2014, La mise en œuvre du Mémorandum d’accord entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, spéc. par. 77.

[109] Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 27, note 15.

[110] Le Parlement européen estime que « le bloc des 27 États membres de l’Union constitue désormais les deux tiers de la population représentée par les pays membres du Conseil de l’Europe ». Voir Parlement européen, Résolution du 18 avril 2023 sur les relations institutionnelles entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe (2022/2137(INI)), P9_TA(2023)0103, préambule, pt. D.

[111] APCE, Recommandation 2226 (2022), 26 avril 2022, Au-delà du Traité de Lisbonne : renforcer le partenariat entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, par. 4.6 ; APCE, Recommandation 2245 (2023), op. cit., par. 11.

[112] Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 27, par. 33.

[113] Direction des relations extérieures, DER/Inf (2018) 2, op. cit., par. 36-38.

[114] Ibid., par. 10.

[115] La première réunion inaugurale a regroupé 44 États européens, dont 43 États membres du Conseil de l’Europe. Parmi les membres de ce dernier, seuls des micro-États (Andorre, Monaco et Saint-Marin) ont été tenus à l’écart. Le Kosovo, candidat à l’adhésion au Conseil de l’Europe depuis 2022, a en revanche été convié.

[116] Conseil européen, 24 juin 2022, Conclusions du Conseil européen des 23 et 24 juin 2022, EUCO 24/22, CO EUR 21, CONCL 5, point I.1.

[117] Voir les propos rassurants de la Secrétaire générale du Conseil de l’Europe, lors de la session plénière de l’Assemblée parlementaire, 24 janvier 2023, après-midi, séance 4, p. 10.

[118] APCE, Résolution 2473 (2022), 25 novembre 2022, Renforcer le rôle du Coe en tant que pierre angulaire de l’architecture politique européenne, par. 16.6.

[119] Parlement européen, Résolution du 18 avril 2023, op. cit., par. 25.

[120] Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 28, par. 36.

[121] Direction des relations extérieures, DER/Inf (2018) 2, op. cit., par. 18.

[122] Parlement européen, Résolution du 18 avril 2023, op. cit., par. 4.

[123] Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 27, par. 33.

[124] Ibid., p. 28, par. 34.

[125] CJUE, 18 décembre 2014, avis 2/2013. Sur le sujet, voir utilement J. POLAKIEWICZ, « Accession to the European Convention on Human Rights (ECHR) – An insider’s view addressing one by one the CJEU’s objections in opinion 2/13 », Human Rights Law Journal, 2016, pp. 10-22.

[126] 46+1 (2023) R18, 17 mars 2023, Rapport de la 18e réunion du Groupe de négociation ad hoc du CDDH (« 46+1 ») sur l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme, par. 11 et 12 ; CDDH (2023) R_EXTRA ADDENDUM, 4 avril 2023, Rapport intermédiaire au Comité des Ministres, pour information, relatif aux négociations sur l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme, contenant les projets d’instruments d’adhésion en annexe.

[127] 46+1 (2023) R18, ibid., par. 7-8. Voir à ce propos la Résolution, pour le moins réservée, du Sénat français sur le volet relatif à la politique étrangère et de sécurité commune des négociations d’adhésion de l’Union européenne à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, adoptée le 7 mars 2023.

[128] Voir, avec une liste variable de conventions à ratifier, APCE, Résolution 2430 (2022), 26 avril 2022, Au-delà du Traité de Lisbonne : renforcer le partenariat entre le Coe et l’UE, par. 10.6 ; APCE, Recommandation 2245 (2023), op. cit., par. 12.2 ; Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 20, par. 16 ; Parlement européen, Résolution du 18 avril 2023, op. cit., par. 15 et s. et par. 32.

[129] Pour une présentation synthétique du processus d’adhésion et des difficultés qu’il soulève, voir Parlement européen, Adhésion de l’UE à la Convention d’Istanbul, février 2023.

[130] Voir C. NIVARD, « Un destin divergent : les relations entre l’Union européenne et la Charte sociale européenne », Revue de l’Union européenne, 2016, pp. 416 et s.

[131] Comité des Ministres, CM(2022)196-final, op. cit., point D.

[132] Une illustration est fournie par la Pologne, qui s’est appuyée sur les travaux du Conseil de l’Europe pour contredire la Commission européenne, puis a invoqué un arrêt de la CJUE pour contrer l’appréciation de la Commission de suivi de l’Assemblée parlementaire, en fournit une illustration. Voir respectivement L. PECH, S. PLATON, « Menace systémique envers l’État de droit en Pologne : entre action et procrastination », Fondation Robert Schuman, Question d’Europe n° 451, 13 novembre 2017, p. 5 ; APCE, Doc. 15025, 6 janvier 2020, Le fonctionnement des institutions démocratiques en Pologne, Rapport de la Commission de suivi, Annexe – Avis divergent présenté par M. Dominik Tarczyński (Pologne, CE/AD).

[133] En ce sens, voir R. KICKET et al., « Reforming Council of Europe’s Human Rights Monitoring mechanisms », op. cit., p. 487.

[134] Voir Parlement européen, Résolution du 25 octobre 2016 contenant des recommandations à la Commission sur la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux, JO C 215 du 19.6.2018, p. 162 ; Parlement européen, Résolution du 7 octobre 2020 sur la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux, JO C 395 du 29.9.2021, p. 2 ; Parlement européen, Résolution du 18 avril 2023, op. cit., par. 26.

[135] La situation pourrait changer si le Conseil de l’Europe se dote d’un mécanisme de suivi spécifiquement dédié à la démocratie et à l’État de droit, comme mentionné précédemment.

[136] La Commission de Venise joue également un rôle déterminant dans ce champ. Mais elle a une fonction consultative, c’est-à-dire qu’elle n’assure pas à proprement parler un suivi ou un contrôle du respect par les États membres des normes européennes. Il en va de même s’agissant de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ), du Conseil consultatif de juges européens (CCJE) et du Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE).

[137] Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2019)1351bis/10.1, 10 juillet 2019, Groupe d’États contre la corruption.

[138] Comité des Ministres, CM(2022)62 – final, 16 mai 2022, Rapport de synthèse sur la coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, 132e session, Turin, 20 mai 2022, point 3.

[139] APCE, Doc. 15495, op. cit., par. 31 ; APCE, Doc. 15667, 20 décembre 2022, Réponse du Comité des Ministres à la Recommandation 2226 (2022) de l’Assemblée, adoptée le 14 décembre 2022, par. 5.

[140] Des mécanismes spécifiques ont été mis en place dans le cadre des Facilités UE/CdE pour que l’Union demande des avis à la Commission de Venise : il s’agit du mécanisme de réaction rapide (QRM) du Partenariat pour une bonne gouvernance (PGG), et du mécanisme de coordination des services d’experts (ECM) de la Facilité horizontale (HF).

[141] APCE, Résolution 2430 (2022), op. cit., par. 4 et 10.4 ; APCE, Résolution 2473 (2022), op. cit., par. 16.3.

[142] Jusqu’à présent la Commission européenne a mentionné essentiellement la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et l’expertise fournie par la Commission de Venise, le GRECO, la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ), MONEYVAL, le Conseil consultatif de juges européens (CCJE) et le Conseil consultatif de procureurs européens (CCPE).

[143] Le propos mérite une nuance car, depuis 2021, des échanges de vue sont organisés entre la Commission de suivi de l’Assemblée parlementaire et la Commission européenne, au sujet des États simultanément soumis aux deux mécanismes de suivi. Voir APCE, AS/Mon (2021) CB 01, 5 février 2021, Carnet de bord des réunions de la Commission de suivi des 25-28 janvier et du 3 février 2021, p. 2 ; APCE, AS/Mon (2021) CB 02, 11 mars 2021, Carnet de bord des réunions de la Commission de suivi du 9 mars 2021, p. 1.

[144] Voir sur ce sujet A. AILINCAI, « Quelle plus-value pour un mécanisme global de suivi du respect des valeurs européennes au sein de l’Union européenne ? A propos des procédures de suivi de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe », op. cit., pp. 565-586.

[145] Evaluation of the Council of Europe’s Monitoring Mechanisms, op. cit., p. 65.

[146] De nombreuses instances jugent nécessaire que l’Union européenne participe ouvertement à la surveillance de la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme. Voir en ce sens Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 23, § 27.g ; Parlement européen, Résolution du 18 avril 2023, op. cit., par. 10 ; The Hague Civil Society Declaration on Council of Europe Reform, par. 2.7.

[147] En ce sens, voir APCE, Résolution 2029 (2015), op. cit., par. 7.8 ; APCE, Résolution 2273 (2019), op. cit., par. 16.3 ; Council of Europe’s secretariat comment to the Communication from the Commission on Further strengthening the Rule of Law within the Union – State of play and possible next steps, 2019. 

[148] Voir L. PECH, J. JARACZEWSKI, «  Systemic Threat to the Rule of Law in Poland: Updated and New Article 7(1) TEU Recommendations », CEU Democracy Institute Working Papers n° 2, 2023, 105 p. Fait exceptionnel, quatre organisations de magistrats ont saisi la CJUE en août 2022, pour dénoncer la décision du Conseil de l’UE de juin 2022 de verser à la Pologne les fonds qui lui sont destinés au titre du plan de relance européen (M. UDRESCU, « État de droit en Pologne : des juges européens saisissent la justice », Le Monde, 29 août 2022).

[149] F. BERROD, B. WASSENBERG, Les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. Vers un partenariat stratégique ?, op. cit., pp. 126-137 et 163.

[150] Comité des Ministres, CM(2019)67-final et CM(2019)67-addfinal, Programmes conjoints entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne en 2018 – Document d’information, par. 6, 12 et 14 ; APCE, Doc. 15495, op. cit., par. 66.

[151] Voir en ce sens APCE, Résolution 2430 (2022), op. cit., par. 10.11 ; APCE, Recommandation 2245 (2023), op. cit., par. 22.3.

[152] Peu après le début du conflit armé, l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie ont déposé leur candidature à l’Union européenne. Les deux premiers États ont obtenu le statut de candidat au cours du Conseil européen des 23 et 24 juin 2022.

[153] Rapport du Groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe, op. cit., p. 31, par. 44. Voir aussi APCE, Recommandation 2245 (2023), op. cit., par. 12.4 et par. 19.

[154] Comité des Ministres, Decl(17/05/2019), 17 mai 2019, Déclaration du Comité des Ministres à l’occasion du 70e anniversaire du Conseil de l’Europe, 129e session, Helsinki ; Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2020)130/3a, 4 novembre 2020, Renforcer les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit en Europe, 130e session, Athènes, point 3 ; Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2022)132/2, op. cit., point 2.B.

[155] Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2023)1457bis2/3, op. cit., par. 7.

[156] Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2023)1464/1.6, 19 avril 2023, Sommet des chefs d’État et de gouvernement du Conseil de l’Europe – Préparation, par. 1.

[157] Comité des Ministres, CM/AS(2023)2, 27 avril 2023, Communication sur les activités du Comité des Ministres.

[158] Avec cet objectif en tête, la présidence islandaise du Comité des Ministres a annoncé que la session d’ouverture du Sommet et le débat général seront retransmis en direct. Voir ibid.

[159] Conference on the Future of Europe. Report on the Final Outcome, May 2022, proposal 39, p. 83.

[160] A en croire Alice DONALD et Philip LEACH, un tel changement est envisagé dans le contexte des travaux préparatoires du Sommet (« Responding to seismic change in Europe – the road to Reykjavik and beyond », European Human Rights Law Review, 2023, n° 2, p. 110 ; « Adapt or Die ? The Council of Europe seeks new ideas to address « seismic change » », Verfassungsblog, 31 January 2023).

[161] Comité des Ministres, CM/Del/Dec(2023)1463/1.6, 13 avril 2023, 4e Sommet des Chefs d’État et de gouvernement du Conseil de l’Europe – Préparation.

[162] Compte-rendu des débats de l’Assemblée parlementaire, 24 avril 2023, séance n° 10, p. 2, intervention de Tiny Kox, président de l’Assemblée parlementaire.

[163] Comité des Ministres, CM/AS(2023)2, op. cit.

[164] Communiqué de presse de la Secrétaire générale, Réf. DC 084(2023), 6 avril 2023.

[165] APCE, Doc. 15667, op. cit., par. 11.

[166] Comité des Ministres, CM/AS(2023)2, op. cit.

[167] T. COURCELLE, « Le Conseil de l’Europe et ses limites. L’organisation paneuropéenne en pleine crise identitaire », op. cit., p. 63.

[168] Discours de Winston Churchill à l’Université de Zurich le 19 septembre 1946.