L’adaptation progressive du droit à des élections libres face aux menaces externes pesant sur la démocratie (obs. sous Cour eur. dr. h., arrêt Bradshaw et autres c. Royaume-Uni, 22 juillet 2025)

L’arrêt Bradshaw et autres c. Royaume-Uni, rendu le 22 juillet 2025, marque une extension considérable du champ d’applicabilité du droit à des élections libres (article 3 du Protocole n° 1 à la Convention européenne). La Cour y consacre une obligation positive de protéger l’intégrité des élections face aux ingérences étrangères. Confrontée à une problématique complexe, la Cour a été conduite à innover, tout en faisant preuve de retenue et en veillant à demeurer fidèle, autant que possible, à sa jurisprudence constante.

Maria Gudzenko est Docteure en droit public qualifiée aux fonctions de maître de conférences, Enseignante-chercheuse contractuelle à l’Université Toulouse 1 Capitole, IDETCOM

Human Rights Building

Par son arrêt Bradshaw et autres c. Royaume-Uni, rendu le 22 juillet 2025¹, la Cour européenne des droits de l’homme a reconnu que les ingérences étrangères dans les élections par le biais de campagnes informationnelles peuvent porter atteinte au droit à des élections libres consacré à l’article 3 du Protocole n° 1 à la Convention. Il s’ensuit que les Parties contractantes ont une obligation positive de protéger l’intégrité de leurs processus électoraux contre les ingérences imputables à un État étranger hostile. L’arrêt Bradshaw et autres constitue la première contribution jurisprudentielle majeure au régime juridique international de lutte contre les ingérences étrangères dans les élections, dont les contours ont jusqu’alors fait l’objet d’une discussion essentiellement doctrinale². La Cour a dû se prononcer dans un contexte tendu, marqué par l’annulation juridictionnelle du premier tour de l’élection présidentielle en Roumanie en raison de l’influence russe sur le champ discursif préélectoral³, la multiplication des lois nationales de lutte contre les ingérences étrangères dans les élections⁴ et la réflexion approfondie au sein du Conseil de l’Europe sur le sujet. La question posée à la Cour par Ben Bradshaw et deux autres anciens élus de la Chambre des communes occupe désormais une place centrale dans le débat public, où les métaphores guerrières sont devenues la règle pour parler des opérations d’influence sur les processus démocratiques⁵.

Loin de devoir traiter le problème dans son intégralité, la Cour a dû se pencher sur un aspect particulier de celui-ci, à savoir les obligations positives de l’État « victime » de l’ingérence étrangère vis-à-vis de son électorat. Pour la doctrine, leur existence ne fait guère de doute : la Déclaration d’Oxford, adoptée par un collectif de juristes en 2020, affirme notamment que

States have an obligation to protect and ensure their own electoral processes from interference by other states. To discharge this obligation, states may be required to put in place electoral security measures, such as legislation and backup systems, as well as to secure the availability of public, timely and accurate information on electoral processes. Any restrictive measures taken by states that interfere with human rights must be in accordance with applicable legal requirements, such as legitimate purpose, legality, necessity, proportionality and non-discrimination⁶.

Il s’agissait alors de déterminer si l’article 3 du Protocole n° 1 contient une obligation similaire à la charge des Hautes Parties contractantes. La problématique déférée à l’examen de la Cour l’a amenée à s’aventurer sur un terrain aussi peu balisé que difficile à naviguer, donnant lieu à un arrêt aussi mesuré qu’attentif à la cohérence de sa jurisprudence relative au droit à des élections libres.

En effet, la dénonciation de la carence du Royaume-Uni, tant dans l’enquête sur les allégations d’ingérences russes touchant les trois processus électoraux et référendaires du pays que dans la mise en place d’un cadre légal adéquat, devait être jugée sur le terrain d’une disposition que la Cour interprète, en règle générale, avec une certaine retenue. Pour rappel, l’article 3 du Protocole n° 1 dispose de l’engagement « à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif ». Depuis le célèbre arrêt Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique, la Cour interprète cette disposition comme garantissant les droits individuels de vote et d’éligibilité⁷ aux élections des assemblées susceptibles d’être qualifiées de « corps législatif » au regard du rôle qu’elles jouent dans l’ensemble du processus législatif⁸. Ainsi, « les élections libres doivent se concevoir à la fois comme un droit individuel et comme une obligation positive incombant à l’État, entourée d’un certain nombre de garanties »⁹. Or, alors que le volet « subjectif » de ce droit fait l’objet d’une jurisprudence foisonnante, son volet « objectif », signifié par le libellé même de l’article 3 du Protocole n° 1, demeure sous-développé¹⁰.

Les allégations des requérants concernent une série d’actes matériels qui seraient imputables à la Fédération de Russie et qui auraient pour but d’influencer l’issue du référendum sur l’indépendance de l’Écosse de 2014, du référendum sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne de 2016, ainsi que des élections générales de 2019. Seul le dernier scrutin relève ratione materiae de l’article 3 du Protocole n° 1¹¹. Les requérants s’appuient sur deux rapports de commissions d’enquête parlementaires. Le premier, publié en février 2019, relevait la vulnérabilité du Royaume-Uni aux campagnes de désinformation menées depuis l’étranger. Le second, rendu public en juillet 2021, reconnaissait que la Russie représentait une menace significative pour le Royaume-Uni, inter alia, en raison de ses ingérences dans les processus démocratiques britanniques. Parmi les actes constitutifs d’ingérences, sont cités la diffusion de la désinformation, le financement illicite des campagnes électorales, des attaques directes par le biais de la divulgation d’informations piratées (hack and leak), ainsi que la simulation de la mobilisation citoyenne par les « usines à trolls » sur les réseaux sociaux (astroturfing). Ces ingérences relèvent de la sous-catégorie « opérations informationnelles » des utilisations de la technologie à des fins d’ingérence¹², et consistent en la diffusion de contenus numériques.

La plupart de ces techniques de désinformation ne sont pas l’apanage exclusif des entités agissant sous le contrôle de la Fédération de Russie, des collectifs de militants et de très grandes plateformes numériques se livrant également à des activités comparables¹³. La subversion du débat démocratique par ces techniques est rendue possible grâce aux algorithmes qui permettent le microciblage des électeurs. Au-delà de la problématique des ingérences russes donc, la Cour était indirectement invitée à se prononcer sur les problèmes structurels de la communication politique moderne du point de vue du droit de la Convention.

Face à ces phénomènes, selon les requérants, le cadre législatif britannique serait défaillant car caractérisé par l’absence d’une institution compétente, un laxisme concernant la réglementation des réseaux sociaux et du financement étranger de la vie politique et l’absence de régime d’enregistrement des « agents étrangers » (foreign State agents) auprès des autorités¹⁴. La liste particulièrement étendue de garanties dont l’absence est déplorée par les requérants puise implicitement dans deux cadres normatifs qu’il y a lieu de mettre en lumière ici. Il s’agit des principes structurants de la proposition du Règlement relatif à la transparence et au ciblage de la publicité à caractère politique, présentée par la Commission européenne le 25 novembre 2021¹⁵, ainsi que du Foreign Agents Registration Act, loi américaine en vigueur depuis 1938. L’obligation de remanier ce cadre légal ainsi que d’enquêter sur les violations plausibles du droit à des élections libres en raison des ingérences étrangères découleraient de l’obligation générale d’organiser les élections dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple. Dans ce cadre, la Cour a pu reconnaître l’obligation positive d’examiner les allégations crédibles de graves irrégularités dans le processus de décompte des voix et d’établissement des tableaux de résultats qui risquent de fausser grossièrement l’expression des intentions des électeurs¹⁶. Pour les requérants, les menaces émanant d’un État étranger étant aussi graves que la fraude électorale imputable aux autorités, une pareille obligation positive procédurale d’enquêter s’y étendrait également. Ils invoquent également la jurisprudence de la Cour au titre des articles 2 et 3 dont elle fait découler une obligation autonome d’enquête.

De son côté, le Gouvernement considère que la problématique des ingérences étrangères dans les élections ne relève pas du champ d’application restreint de l’article 3 du Protocole n° 1. Accéder aux prétentions des requérants reviendrait pour la Cour à créer une nouvelle catégorie d’obligations positives qui cadrerait mal tant avec la jurisprudence passée qu’avec la marge d’appréciation traditionnellement large dont disposent les États dans le choix et l’aménagement du système électoral. Il serait au demeurant excessif d’exiger d’enquêter sur des ingérences qui n’auraient pas eu d’influence décisive sur le résultat du scrutin. Le Gouvernement s’appuie notamment sur le caractère complexe des motivations derrière les choix électoraux, irréductibles à une perspective simpliste de causalité transitive.

La réponse de la Cour est structurée en deux temps, à savoir l’établissement de l’applicabilité et l’examen des obligations positives de l’État. Sur le premier point (I), la Cour s’est déclarée prête à admettre l’existence de l’obligation positive des États parties de protéger l’intégrité de leurs processus électoraux « s’il existait un risque réel, du fait d’une ingérence d’un État hostile, que les droits des électeurs au sein de l’État membre soient restreints au point de les atteindre dans leur substance même, à savoir la libre expression de l’opinion du peuple dans le choix du corps législatif, et de les priver de leur effectivité »¹⁷. Il peut certes être relevé, à l’instar de Laurence Burgorgue-Larsen, des circonvolutions et des précautions grammaticales dans la motivation de cette position de principe¹⁸, qui ne sont pas sans incidence sur la portée matérielle du devoir de protection. Pourtant, au regard de l’état embryonnaire de la jurisprudence sur les obligations positives en matière d’administration des élections, il s’agit incontestablement d’une avancée jurisprudentielle majeure qui nourrira le contentieux futur et influencera les autres juges de protection des droits de l’homme saisis de problématiques similaires¹⁹.

Sur le second point (II), l’arrêt admet l’existence de l’obligation positive de mettre en place un cadre légal et règlementaire pour protéger l’intégrité des élections, mais s’en remet aux États quant au choix de son contenu. Concrètement, la Cour a trouvé satisfaction dans le cadre légal britannique, forgé entre 2019 et 2023. Plutôt que de suivre les requérants faisant valoir l’existence d’une obligation autonome d’enquêter, la Cour considère que l’enquête peut, selon les circonstances, faire partie du devoir général de protection de l’intégrité des élections dont le respect doit être établi au terme d’un examen global. Si le manque d’éléments d’orientation pour les autres Parties contractantes peut être déploré, il y a lieu de se féliciter du rappel des garde-fous contre d’éventuels abus du devoir de protection des élections.

I. L’applicabilité de l’article 3 du Protocole n° 1 aux campagnes informationnelles imputables à un État étranger

Reconnaître qu’une campagne de désinformation menée par un État étranger puisse entraver la libre expression du peuple sur le choix du corps législatif revenait, pour la Cour, à aller au-delà des jalons de sa jurisprudence relative à la liberté du vote (A). En quête de l’équilibre entre l’audace et la retenue, la Cour a assorti l’extension du champ d’applicabilité de l’article 3 du Protocole n° 1 de conditions qui trahissent une approche davantage réactive que proactive aux problèmes structurels de la communication politique moderne (B).

A. Une applicabilité qui ne va pas de soi

Bien que la Cour prenne soin d’ancrer l’applicabilité du droit à des élections libres aux campagnes informationnelles imputables à un État étranger dans sa jurisprudence constante aussi bien que dans l’environnement normatif international (1), l’arrêt Bradshaw et autres semble faire sensiblement évoluer la conception de la libre formation de la volonté de l’électeur propre à la jurisprudence de la Cour (2).

1. Le récit d’une continuité jurisprudentielle

La Cour assoit l’applicabilité du droit à des élections libres aux campagnes informationnelles dirigées par un État étranger sur les principaux piliers de sa jurisprudence relative à l’article 3 du Protocole n° 1. Elle rappelle que la démocratie, le seul régime politique compatible avec la Convention, est l’élément fondamental de l’ordre public européen qui ne saurait exister sans élections libres ni sans liberté du débat politique. Dans la mesure où la démocratie libérale contient les germes de sa propre destruction – les ennemis des valeurs démocratiques pouvant user des libertés qu’elle confère afin d’y mettre fin – la démocratie doit être apte à se défendre²⁰. La Cour réitère donc la légitimité de la démocratie militante dans ce contexte. Or, si les États peuvent légitimement invoquer la défense de l’ordre démocratique afin de justifier les restrictions aux droits et libertés, la Cour n’a jusqu’alors consacré aucune obligation positive de protection de la démocratie contre ses ennemis. Certes, l’arrêt Bradshaw et autres ne rattache pas l’obligation positive de protéger les élections contre les ingérences étrangères à la démocratie militante. Il est tout de même permis de se demander si une mutation de cette doctrine d’un but légitime d’une restriction à une source d’obligations positives n’est pas à l’œuvre.

Après le rappel de ce volet axiologique, la Cour prend soin de mettre en lumière des obligations positives existantes. En particulier, elle rappelle la dualité de la garantie inscrite à l’article 3 du Protocole n° 1, qui consacre tant les droits subjectifs de vote et d’éligibilité que l’obligation systémique d’adopter des mesures en vue de l’organisation des élections périodiques dans des conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. Parmi ces conditions figure le pluralisme des tendances politiques dont la garantie nécessite l’action positive de l’État en vue d’ouvrir les médias aux différents points de vue²¹ et pour garantir l’égalité des chances aux candidats²². De même, les Parties contractantes doivent créer un système interne permettant l’examen effectif des recours et griefs individuels en matière de droits électoraux par les organes de type juridictionnel²³.

Afin de parvenir à la conclusion que le pluralisme politique, condition de réalisation de la liberté de l’électeur, peut être entravé par les campagnes de désinformation menées depuis l’étranger, la Cour s’appuie sur les positions des services de renseignement britanniques, du Conseil de l’Union européenne, du Commissaire aux droits de l’homme des Nations Unies ainsi que de la Commission de Venise. Les points de vue de ces acteurs convergent sur la capacité des campagnes de désinformation à « entraver l’engagement politique, susciter ou accentuer la méfiance à l’égard des institutions et des processus démocratiques, et entraver la participation éclairée aux affaires politiques et publiques »²⁴. Globalement, la partie « droit international et pratique [pertinents] »²⁵ est d’une longueur considérable, traduisant la volonté de la Cour d’ancrer la novation dans la pratique existante.

2. Vers un renouveau de l’approche de la liberté du vote

Nonobstant la mise en exergue de la continuité jurisprudentielle, la Cour a sensiblement fait évoluer son approche de la liberté du suffrage. En effet, celle-ci est traditionnellement conçue comme une liberté négative qui déploie ses effets dans le cadre d’une relation verticale entre le citoyen, acteur rationnel, et l’autorité publique qui ne saurait détenir aucun monopole de la vérité. Le citoyen est présumé capable de se forger une opinion nonobstant le caractère éventuellement inéquitable de la compétition politique pour son suffrage. Par exemple, dans une situation de couverture médiatique biaisée, le fait que « les électeurs qui recherchaient activement des informations pouvaient en obtenir de différentes sources » permet de préserver l’effectivité du droit de vote nonobstant la rupture d’équité²⁶. S’agissant des candidats, ceux-ci n’ont pas le droit à l’égalité parfaite des conditions de concurrence politique, seule l’égalité des chances devant être garantie. En particulier, l’article 3 du Protocole n° 1 n’impose pas le plafonnement des dépenses électorales ni n’interdit l’abus du temps d’antenne par la majorité sortante aussi longtemps qu’une « visibilité minimale à la télévision » est garantie à l’opposition²⁷. Si le souci de faire en sorte que les électeurs fassent leur choix en pleine connaissance de cause fait partie de buts légitimes justifiant les restrictions étatiques à la liberté d’expression²⁸, l’article 3 du Protocole n° 1 n’exige aucunement que le discours préélectoral soit véridique. Ainsi, ce n’est que dans les circonstances dénotant l’application manifestement arbitraire du droit électoral que la Cour a pu sanctionner, sur le fondement de l’article 3 du Protocole n°1, les atteintes au pluralisme des courants d’opinion durant la campagne électorale²⁹.

Or, en l’occurrence, la Cour a reconnu que certaines campagnes informationnelles étrangères sont susceptibles de porter atteinte à la liberté de l’électeur, au cœur de l’article 3 du Protocole n°1, en raison des effets amplificateurs inédits des réseaux sociaux. Elle endosse notamment les conclusions de la Commission de Venise selon laquelle le « désordre informationnel » créé par les campagnes informationnelles étrangères déformerait l’écosystème de la communication à tel point que les électeurs peuvent être sérieusement entravés dans leurs choix par des informations trompeuses conçues pour influencer leur vote³⁰. À condition qu’un certain seuil d’intensité soit atteint par la campagne informationnelle étrangère³¹, l’électeur autrement rationnel perdrait sa capacité de naviguer à travers le champ informationnel préélectoral. Assez curieusement, il s’agit d’une présomption que la Cour fait sienne tout en admettant qu’elle est irréfutable puisque l’impact de la désinformation étrangère sur le vote est impossible à mesurer³².

En l’espèce, la Cour a admis l’existence d’un risque réel d’une telle situation au Royaume-Uni à partir des rapports des commissions d’enquête parlementaires, sans se poser la question de savoir si un électeur normal pouvait faire preuve de discernement critique entre la désinformation et la vérité face aux contenus auxquels il avait été exposé. Un tel questionnement aurait pu être attendu au regard de la jurisprudence établie sur les questions de propagande électorale. Par le passé, en se prononçant sur les restrictions à la liberté d’expression et sur les inégalités entre les candidats, la Cour ne manquait pas de souligner la diversité des moyens de communication pouvant être utilisés pour faire campagne³³. Certes, l’époque où la Cour a pu considérer que « rien ne montre qu’Internet et les réseaux sociaux aient bénéficié [au Royaume-Uni] d’un transfert de l’influence des médias de télédiffusion suffisamment important »³⁴ est révolue. Cependant, la circonstance que les campagnes informationnelles étrangères ne se déploient que dans le cyberespace ne semble pas être un obstacle à ce que la Cour en retienne les effets délétères sur l’ensemble de l’écosystème informationnel préélectoral.

En éludant cette considération, la Cour adopte une approche moins libérale de la libre formation de la volonté de l’électeur. Sans doute tient-elle compte de l’évolution de la communication politique. On pourrait être tenté de se féliciter du recul de la fiction de l’électeur rationnel, éloignée de la réalité empiriquement observable. Il conviendrait de s’en garder : cette fiction reste utile du point de vue juridique dans la mesure où elle sert de bouclier contre la tentation de contrôle étatique accru de la « vérité » en matière électorale, dont on ne saurait être convaincu du caractère désintéressé. La Cour semble d’ailleurs en être consciente lorsqu’elle systématise les limites à l’action positive de l’État en la matière, résultant de l’article 10 de la Convention.

B. Une applicabilité conditionnée

Il résulte de la motivation de l’arrêt Bradshaw et autres que la carence à contrer une menace d’ingérence étrangère dans les élections ne saurait faire grief au regard de l’article 3 du Protocole n° 1 que si cette menace est significative (1) et qu’elle émane d’un État hostile (2).

1. L’existence d’une menace d’intensité suffisante

Dans un contexte d’anxiété engendrée par les menaces d’ingérences étrangères dans les élections, admettre que celles-ci sont justiciables sur le fondement de la Convention aurait inévitablement provoqué l’afflux de requêtes dénonçant l’insuffisance de mesures nationales de riposte. Ce risque est d’autant plus important que les campagnes informationnelles étrangères portent potentiellement préjudice à la liberté de tout électeur. Comme l’admet la Cour elle-même, en principe, « quiconque éligible pour se porter candidat à l’élection ou de voter dans un État partie peut être victime potentielle de la carence de l’État à adopter des mesures positives afin de protéger l’intégrité de ses processus électoraux »³⁵. C’est ainsi que l’applicabilité de l’article 3 du Protocole n° 1 est limitée par la Cour aux « ingérences d’une intensité suffisante pour porter atteinte à l’essence même du droit de bénéficier des élections organisées ‘dans des conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple’ »³⁶. Cette intensité peut se voir diminuée par les mesures prises par le décideur national afin d’atténuer les effets de l’ingérence. L’introduction du seuil de gravité de l’ingérence étrangère emporte des conséquences sur la qualité de la victime puisqu’il appartient aux requérants de démontrer la probabilité de la survenance d’une telle atteinte, non diminuée par les efforts d’atténuation de la part de l’État défendeur. Or, puisque celle-ci dépend des considérations au cœur de la substance même de la requête, la Cour a décidé de joindre l’examen de la qualité de victime à son contrôle sur le fond.

S’agissant de l’évaluation prima facie de l’existence du risque d’atteinte, la Cour contrôle la plausibilité des prétentions des requérants au regard de l’environnement normatif pertinent, caractérisé par un consensus des institutions internationales et européennes sur les effets des campagnes informationnelles comme celle au principal. De même, c’est sur la base des appréciations des autres organes que la Cour admet l’imputabilité des campagnes informationnelles litigieuses à la Russie, sans entrer elle-même sur le terrain épineux de l’attribution d’actes illicites à un État.

2. L’imputabilité de la menace à un État hostile

Bien que la Cour relève que tant les acteurs étatiques que non étatiques instrumentalisent la désinformation afin d’influencer les élections, ce n’est que lorsque l’ingérence émane d’un « État hostile » que le problème peut être soulevé sur le fondement de l’article 3 du Protocole n° 1³⁷. La restriction du champ d’applicabilité du droit à des élections libres aux agissements imputables aux acteurs étatiques semble se justifier par les effets potentiellement dilatoires de la démarche consistant à voir une menace dans toute tentative d’influencer le cours de la vie démocratique dans un État étranger. Il en résulterait une fermeture du champ informationnel préélectoral aux acteurs exclusivement internes, laquelle ne serait ni nécessaire pour assurer le droit à des élections libres, ni réaliste eu égard au caractère global tant du cyberespace que des enjeux sur lesquels se jouent les scrutins nationaux.

Cette restriction peut toutefois être regrettée en ce que l’imputation des campagnes informationnelles est délicate à réaliser en la matière. En d’autres termes, il est plus facile d’en observer les effets dans l’espace médiatique que d’en identifier les auteurs au-delà de tout doute raisonnable. En l’occurrence, les parties s’accordaient sur le fait que les campagnes informationnelles litigieuses étaient imputables à la Russie et que celle-ci devait être regardée comme hostile envers le Royaume-Uni. Cette circonstance n’étant pas contredite par la pratique des institutions internationales, la Cour n’a pas eu à procéder ni à une analyse autonome de l’imputation, ni de l’hostilité. Dans des affaires ultérieures en revanche, la question d’imputation peut prêter à controverses devant le prétoire strasbourgeois en l’absence d’un tel accord. Le critère d’hostilité de l’État à l’origine de la subversion du débat démocratique paraît en outre superflu : à partir du moment où un acteur étatique dirige une campagne informationnelle ayant pour but d’influencer, bien qu’indirectement, l’issue d’un processus de désignation de l’autorité politique, il adopte un comportement hostile car incompatible, dans son esprit, avec le respect du droit de l’État de choisir et de développer librement son système politique³⁸.

Au regard de cette considération, paraît discutable la proposition du juge Jakab invitant la Cour à varier l’intensité de son contrôle en fonction du pays auteur de l’influence étrangère. Dans son opinion concordante, le juge autrichien propose de distinguer entre les ingérences provenant d’États démocratiques qui « acceptent les principes fondamentaux du Conseil de l’Europe, y compris en dehors de l’Europe », et celles émanant d’États non démocratiques, à l’instar de la Russie³⁹. Il met en avant les critères que la Cour devrait considérer pour évaluer le degré de conformité de l’État à la démocratie libérale, dans le sillage d’une vision de la Cour européenne comme « chien de garde de la démocratie » que partagent certains de ses membres⁴⁰. L’utilité de la distinction proposée appelle des réserves, dans la mesure où une ingérence d’une intensité telle qu’elle porte atteinte au droit à des élections libres ailleurs est un acte intrinsèquement contraire aux principes fondamentaux du Conseil de l’Europe, dont le pluralisme politique. La gravité d’un tel acte, dirigé envers le public externe, ne saurait être affectée par la qualité de la délibération démocratique interne de l’État auteur de l’ingérence.

En second lieu, une atteinte à l’intégrité des élections ne devient pas moins problématique du point de vue du droit à des élections libres si celle-ci émane d’un acteur non étatique. Dans le contexte où l’influence des GAFAM est sans précédent et dans la mesure où certains de leurs dirigeants ont fait connaître leur intention d’utiliser cette place dominante afin d’influencer des processus politiques à l’étranger⁴¹, il est fort probable que leur entrée en scène aurait des effets semblables aux ingérences étatiques. En adoptant une perspective purement stato-centrée, la Cour européenne se contente de réagir à une pratique dont le caractère pernicieux fait déjà l’objet d’un consensus au niveau européen, plutôt qu’à proposer une grille de lecture qui pourrait être adaptée aux défis émergents. Par exemple, la Cour aurait pu également conditionner l’applicabilité de l’article 3 du Protocole n° 1 aux campagnes informationnelles coordonnées, à fort impact, présentant un certain degré d’organisation et menées sous la direction d’une autorité identifiable. Un tel faisceau d’indices aurait eu pour effet d’écarter l’activité régulière de soutien des alliés politiques à l’étranger ainsi que les incursions sporadiques des acteurs de la société civile dans les débats électoraux ailleurs, tout en ouvrant la porte à la responsabilisation des grandes entreprises du numérique souhaitant fausser les algorithmes des réseaux sociaux afin d’influencer le débat préélectoral.

II. Le contenu des obligations positives de l’État victime de campagnes informationnelles imputables à un État étranger

En consacrant le devoir général de protection face aux menaces externes aux processus démocratiques relevant du champ d’applicabilité de l’article 3 du Protocole n° 1, l’arrêt Bradshaw et autres c. Royaume-Uni tient dûment compte de la complexité du phénomène des ingérences étrangères dans les élections ainsi que de la variabilité de leur impact en fonction de contextes politiques. Il en résulte une approche globale et prudente des obligations positives (A). L’arrêt prend aussi soin d’insister sur l’importance de la conformité aux autres droits et libertés des mesures de protection choisies par la Partie contractante (B).

A. Un devoir global de protection élaboré avec prudence

Compte tenu du caractère potentiellement préjudiciable des campagnes informationnelles imputables à un État hostile, la Cour a considéré que les Hautes Parties contractantes ont l’obligation positive de protéger l’intégrité de leurs processus électoraux contre les ingérences étrangères⁴². Cela sous-entend la surveillance des activités pouvant menacer l’intégrité des élections et la mise en place d’un cadre légal et réglementaire de nature à en contrer d’éventuels effets. Il s’agit d’une obligation positive de moyens dont les dimensions substantielle et procédurale sont indissociables. Ainsi la Cour rejette-t-elle l’argumentation des requérants tendant à la reconnaissance d’une obligation procédurale autonome d’enquêter sur des allégations crédibles des ingérences étrangères. En effet, ce n’est que lorsqu’en raison de son négligence l’État a manqué d’employer les moyens suffisants pour protéger la liberté du vote du corps électoral contre une ingérence étrangère grave que l’absence d’enquête peut lui être reprochée au regard de l’article 3 du Protocole n° 1⁴³. La Cour ne fait ici qu’appliquer dans un contexte nouveau sa doctrine constante des obligations de vigilance, selon laquelle « [a]fin de décider si le souverain s’est correctement acquitté de son devoir de coercition, il faudra déterminer dans quelle mesure l’événement préjudiciable pouvait être maîtrisé et, compte tenu de la nature et de la force de l’événement, si le souverain a adéquatement déployé son autorité pour le contenir »⁴⁴.

Cette position concorde en outre avec la jurisprudence de la Cour en matière d’obligations positives procédurales découlant de l’article 3 du Protocole n° 1. Pour rappel, face aux irrégularités électorales, il existe un devoir de réaction pesant sur les autorités : lorsqu’il est allégué « que la violation des règles de droit interne était de nature à porter gravement atteinte à la légitimité de l’élection dans son ensemble, l’article 3 du Protocole n° 1 […] impose de rechercher si pareille violation a bien eu lieu et si elle a empêché la tenue d’élections libres et équitables »⁴⁵. Il appartient dès lors à l’État d’établir la matérialité des faits avant d’évaluer leur incidence sur le résultat du scrutin, mais le devoir de réaction n’est pas autonome : il ne naît qu’en présence d’irrégularités graves, « propres à dénaturer la libre expression du choix du peuple »⁴⁶. Le présent schéma, développé dans l’affaire Davydov c. Russie, a été adapté au contexte des ingérences étrangères dans Bradshaw et autres c. Royaume-Uni.

Bien que l’applicabilité de l’article 3 du Protocole n° 1 dans ce contexte nécessite que la campagne informationnelle atteigne un certain seuil d’intensité, le devoir de protection quant à lui n’est pas subordonné à la réussite, réelle ou potentielle, de cet effort⁴⁷. Selon la Cour, il est presque impossible d’établir le lien direct de causalité entre la campagne de désinformation et les résultats du scrutin. Cette position s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence sur les infractions aux règles relatives au financement de la vie politique : contraires à la loi nationale, ces infractions ne portent pas pour autant atteinte au droit à des élections libres dans la mesure où il est quasiment impossible d’établir un lien de causalité entre la propagande électorale « excessive » et les résultats électoraux⁴⁸. On retrouve ici la difficulté structurelle pour un juge international d’appréhender l’impact des campagnes informationnelles sur la liberté du vote dans la mesure où la désinformation étrangère vient s’ajouter à une myriade de facteurs qui influencent le choix des électeurs.

Concrètement, les Parties contractantes doivent mettre en place un cadre légal et réglementaire ayant pour finalité la protection de l’intégrité des élections. Le juge européen s’abstient d’apporter des précisions sur son contenu, citant l’absence de consensus international clair sur la manière dont il faudrait protéger les démocraties contre les ingérences étrangères. Il est difficile de contester que l’arrêt Bradshaw et autres ne saurait être lu comme un manuel à destination des décideurs nationaux, la Cour n’exploitant pas pleinement la vocation de l’arrêt commenté « à clarifier, sauvegarder et développer les normes de la Convention et à contribuer de la sorte au respect, par les États, des engagements qu’ils ont pris »⁴⁹.

Toutefois, il importe de ne pas sous-estimer l’obligation positive d’un encadrement normatif clair et conforme au droit de la Convention, propre à rétablir le pluralisme menacé et à garantir la compatibilité des mesures de riposte avec la prééminence du droit. Cette dernière fonction du cadre légal et réglementaire revêt une importance particulière au regard du contexte de l’affaire. Il est probable que l’annulation totale du premier tour de l’élection présidentielle roumaine par la Cour constitutionnelle le 7 décembre 2024, intervenue sur un fondement juridique qui a fait l’objet d’une interprétation extensive⁵⁰, ait pesé dans la rédaction de l’arrêt Bradshaw et autres. Or, pour rappel, des mesures de la sorte, à supposer qu’elles concernent un scrutin relevant du champ d’application de l’article 3 du Protocole n° 1⁵¹, sont traitées avec circonspection par la Cour. Ainsi, l’annulation partielle du scrutin ne saurait être fondée sur des éléments qui ne figurent pas, de manière suffisamment claire et prévisible, dans le droit interne, et dont la présence ne démontre pas l’impossibilité d’établir la volonté des électeurs⁵². L’arrêt Bradshaw et autres peut, de ce point de vue, être lu comme réitérant l’importance de la prééminence du droit dans la manière dont l’État lutte contre les ingérences étrangères dans les élections⁵³.

Pour ce qui concerne l’application de ces considérations générales au cas du Royaume-Uni, la Cour a trouvé satisfaction dans la conduite de deux enquêtes parlementaires dont les rapports ont fait l’objet d’une publication et dont le contenu a inspiré l’élaboration d’un cadre juridique. Celui-ci est composé de trois actes promulgués postérieurement à la saisine⁵⁴. Le droit britannique limite désormais le financement des partis politiques par les personnes autres que les entités établies au Royaume-Uni et les électeurs résidant à l’étranger, érige en infraction pénale le fait d’aider un service de renseignement étranger à mener des activités portant atteinte à la sécurité et aux intérêts du Royaume-Uni, institue une nouvelle infraction d’ingérence étrangère, instaure un régime d’enregistrement de l’influence étrangère et responsabilise les gérants du numérique sous le contrôle d’une autorité de régulation indépendante. Un dispositif de réexamen continu du cadre légal et institutionnel a été mis en place. Eu égard à la marge nationale d’appréciation étendue et aux effets incertains des campagnes informationnelles, la Cour n’a pas révélé de carence manifeste à protéger les élections de la part du Royaume-Uni. On doit toutefois s’interroger sur la conformité de ce cadre juridique avec les autres droits protégés par la Convention.

B. Un devoir de vigilance encadré

L’arrêt commenté participe de la volonté de la Cour à rappeler les limites de la large marge d’appréciation dont disposent les États pour lutter contre les ingérences étrangères, si bien que les menaces pour la démocratie habituellement discutées devant son prétoire découlent des tendances autoritaires qui germent à l’intérieur des États européens⁵⁵. Toute mesure prise à cet effet devrait être mise en balance avec la liberté d’expression⁵⁶, l’information devant en principe circuler librement en période préélectorale. Nul besoin de restituer minutieusement la jurisprudence bien établie sur la protection renforcée des discours de nature politique par la Cour. Pour ce qui concerne le cas particulier de la désinformation en période préélectorale, elle a pu relever que les juridictions nationales sont tenues d’observer les principes consacrés à l’article 10 de la Convention⁵⁷. Il en va a fortiori de même des organisations soupçonnées de servir d’intermédiaires d’influences étrangères, dont la liberté d’association doit peser dans la recherche de l’équilibre entre la restriction étatique et la protection des droits. Dans l’arrêt commenté, la Cour rappelle les récentes affaires russes relatives aux dispositifs d’étiquetage d’associations et de personnes comme « agents étrangers » qu’elle a pu juger incompatibles avec les articles 10 et 11 de la Convention⁵⁸. Pour résumer, la lutte contre les ingérences étrangères ne saurait pas être un prétexte valable pour restreindre les libertés d’expression et d’association au-delà du strict nécessaire. Cette mise en garde semble traduire un certain malaise du juge des droits de l’homme devant une demande de transformer en obligations positives ce qui relève, dans sa jurisprudence, des mesures restrictives des libertés politiques justifiées par la protection de la démocratie que les États prennent dans la mesure où elles sont nécessaires et proportionnées.

Il aurait été intéressant de voir la Cour contrôler le cadre légal britannique non plus du point de vue de son adéquation par rapport au devoir général de protection tiré de l’article 3 du Protocole n° 1, mais de sa conformité aux obligations négatives sur le terrain des articles 10 et 11 de la Convention. Certes, une telle investigation aurait manifestement été ultra petita ainsi qu’incompatible avec le caractère concret du contrôle de la Cour. Il n’en demeure pas moins que deux aspects du National Security Act de 2023 paraissent critiquables du point de vue du droit de la Convention. En premier lieu, les sections 13 à 16 de la partie I de cette loi criminalisent les ingérences étrangères, dont la désinformation définie de manière très large⁵⁹, dans les élections britanniques. Des peines privatives de liberté sont prévues pour en sanctionner le non-respect. Certes, il est loisible aux États de combattre la désinformation en poursuivant les buts compatibles avec la Convention⁶⁰. Or, il ressort de très riches enseignements jurisprudentiels que le recours aux sanctions pénales des propos jouissant de la liberté d’expression doit être envisagé avec une extrême parcimonie⁶¹. En second lieu, la partie 4 de cette loi dispose, également sous peine de poursuites pénales, du régime d’enregistrement des activités d’influence étrangère, notamment lorsque ces activités visent à influencer la vie politique du Royaume-Uni. Bien que le National Security Act de 2023 ne souffre pas, à l’évidence, des déficiences aussi graves que le régime juridique russe – ce que la Cour a déjà pu relever dans l’affaire Kobaliya et autres c. Russie⁶² – un rappel explicite de la nécessité de l’appliquer conformément à la Convention et d’avancer des motifs pertinents et suffisants à l’appui de sanctions pénales⁶³ aurait été bienvenu au titre d’un obiter dictum.

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Si l’arrêt Bradshaw appelle, au terme, une appréciation nuancée, il convient de ne pas perdre de vue qu’il représente le point de départ d’une réflexion jurisprudentielle autour de la manière dont le droit international des droits de l’homme peut apporter une réponse aux enjeux de désinformation et de manipulation du débat public de l’extérieur. Confrontée à une problématique complexe d’ingérences étrangères dans les élections, la Cour a été conduite à innover, tout en veillant à demeurer fidèle, autant que faire se peut, à sa jurisprudence constante.