L’arrêt « Toutefois ». Quand la méthode du juge rend les conditions de détention indignes impossibles à établir.
par Hafida Belrhali, Professeure, Université Grenoble-Alpes et Nicolas Ferran, Responsable du pôle contentieux, Section française de l’OIP (Observatoire international des prisons)[1]
Le contentieux indemnitaire des conditions de détention indignes a été récemment affecté par deux évolutions. L’une découle de l’arrêt du 3 décembre 2018 qui instaure de nouvelles modalités de calcul de l’indemnisation du préjudice continu et évolutif[2]. L’autre résulte des conséquences de la condamnation de la France en 2020 dans l’affaire J.M.B.[3]. La jurisprudence de la Cour de cassation qui a suivi et l’adoption de la loi du 8 avril 2021[4] ont remis le contentieux indemnitaire à sa modeste place. Celui-ci ne permet pas de faire cesser les conditions indignes ; l’impératif de recours effectif a conduit à créer une procédure permettant, sous certaines conditions, au juge judiciaire d’ordonner le transfèrement, la remise en liberté de la personne concernée ou l’aménagement de sa peine. La possibilité de saisir le juge administratif de prétentions indemnitaires demeure néanmoins.
Quelles que soient les vertus et limites de ces évolutions, l’une et l’autre conduisent à poser une question centrale : comment caractériser l’existence de conditions de détention indignes ? Rien ne sert en effet de porter l’attention sur les conséquences potentielles de l’atteinte à la dignité si l’on ne se penche pas sur la manière même dont cette atteinte peut être démontrée. Lorsque la protection des droits fondamentaux semble progresser, le diable se cache souvent dans les qualifications et méthodes d’appréciation employées.
Méthode d’appréciation des conditions de détention indignes : un enjeu central pour le juge judiciaire et le juge administratif
Le débat est d’importance devant le juge judiciaire. Avant l’entrée en vigueur de la loi du 8 avril 2021, la chambre criminelle de la Cour de cassation exige « une description [par le détenu] de ses conditions personnelles de détention (…) suffisamment crédible, précise et actuelle »[5]. Instauré par cette loi, l’article 803-8 du code de procédure pénale vise, dans une formule très ressemblante, « les allégations circonstanciées, personnelles et actuelles » qui constituent un commencement de preuve du caractère attentatoire à la dignité. L’appréhension du caractère personnel notamment pourra influer sur le sort des demandes des détenus : le rapport entre les conditions générales de détention et les conditions propres au demandeur peut ainsi faire débat[6].
L’enjeu de méthode est également déterminant en contentieux indemnitaire devant le juge administratif. Pour engager la responsabilité de l’État, il convient de démontrer que les conditions de détention sont indignes au sens de la jurisprudence du Conseil d’État. Précisément, depuis 2013, le juge administratif[7] a élaboré une liste des éléments à prendre en considération : sur-occupation des cellules, respect de l’intimité, configuration des locaux, accès à la lumière, hygiène, qualité des installations sanitaires et chauffage. Surtout, il met en balance les éléments relatifs à la vulnérabilité du détenu, d’une part, et les manquements à l’obligation d’assurer des conditions de détention dignes appréciés au regard de leurs motifs, d’autre part[8]. Cette grille de lecture formalisée par le Conseil d’État présente deux caractéristiques. Ne s’en tenant pas à la constatation objective d’éléments matériels, elle intègre les justifications des manquements de l’Administration : cette approche est manifestement compréhensive à l’égard de cette dernière. En outre, en énonçant l’ensemble des éléments à prendre en considération, le juge adopte une appréhension globale de la situation du détenu et de ses conditions de vie.
Ce dernier point est un élément essentiel de la qualification des conditions de détention. La lecture d’un arrêt du 25 février 2021 rendu par la cour administrative d’appel de Nancy[9] permet de démontrer que la manière dont il est fait usage de cette méthode d’appréciation globale conditionne l’issue du procès. Plus exactement, la démarche adoptée par la cour de Nancy voue la demande indemnitaire à l’échec.
L’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nancy du 25 février 2021
Dans cette affaire, un détenu incarcéré à la maison d’arrêt de Strasbourg du 29 avril 2016 au 8 avril 2017 a vu sa demande indemnitaire rejetée en première instance[10]. Auparavant, fin 2016, alors qu’il est encore en détention, l’intéressé a demandé au juge la désignation d’un expert pour faire constater ses conditions de détention. Celle-ci lui est refusée au motif que la maison d’arrêt de Strasbourg a déjà fait l’objet d’un rapport de visite du CGLPL en mars 2009 et de recommandations en urgence de cette même autorité en avril 2015. Selon le juge des référés, « la mesure de constat sollicitée (…) ne pourrait que reprendre les éléments relevés par ces deux rapports dont la qualité et l’objectivité ne sont pas sérieusement contestables »[11]. Il y aurait déjà beaucoup à dire à propos de cette approche de l’utilité du référé-constat. Il est tout de même étrange de trouver, dans l’arrêt commenté, des références à un rapport de visite établi sept ans avant la détention de l’intéressé[12]. La rationalisation des outils contentieux à la disposition des détenus dessert l’appréciation personnelle et circonstanciée des conditions de détention. Avec de tels raisonnements, le référé-constat, qui a été si précieux pour faire reconnaître les conditions de détention indignes, devient difficile d’accès.
Au-delà de cet aspect procédural, l’arrêt reprend – sans surprise – les termes du considérant de principe progressivement élaboré par le Conseil d’État depuis 2013. Cependant, dans la mise en œuvre de la grille de lecture du juge administratif suprême, l’arrêt de la cour est à la fois surprenant et inquiétant. La cour procède à une fragmentation de l’analyse des conditions de détention qui conduit à rejeter l’appel formé par l’intéressé.
La méthode « Toutefois » de la cour : une analyse fragmentée des conditions de détention
Le requérant met ici en évidence plusieurs éléments, notamment la superficie disponible pour chaque codétenu, en l’occurrence inférieure à 3 m², et le fait que le coin toilettes dans l’une des cellules qu’il a occupée n’est pas isolé. Il évoque en outre certains aspects liés à la salubrité : la taille réduite des fenêtres ou encore l’insalubrité des espaces communs, en particulier de la cour jonchée de détritus (alors que sa cellule se trouvait au rez-de-chaussée). Il mentionne aussi son tabagisme passif, un confinement en cellule de 17h30 à 7h, voire même pendant plus de 22 heures par jour lorsqu’il était détenu au quartier arrivant, un contrôle systématique de ces correspondances et d’autres difficultés sur lesquelles la cour passe plus rapidement.
Trois points développés dans l’arrêt peuvent illustrer ce que l’on désignera comme la méthode « Toutefois » de la cour. Au point 12, la cour affirme : « Il résulte de l’instruction et il n’est au demeurant pas contesté par l’administration que la cellule n° EA2P32 située dans le bâtiment A, dans le quartier « arrivant », occupée par M. A… du 29 avril au 27 mai 2016, était également occupée par deux autres détenus durant cette période. Ainsi, la surface au sol dont disposait chaque détenu était inférieure à 3 m² ». Suivent aussitôt des considérations contrebalançant ce constat et fondées sur les rapports du CGLPL : « Toutefois[13], outre la circonstance que l’intéressé n’a passé qu’un peu moins d’un mois dans cette cellule, le CGLPL précise dans son rapport de visite de 2009 que les cellules du quartier des arrivants bénéficient d’équipements supplémentaires mis gratuitement à la disposition de ces derniers, tels un poste de télévision et une plaque chauffante avec une casserole. En outre, le rapport de visite de 2017 mentionne que les détenus affectés dans le quartier des arrivants bénéficient d’une promenade quotidienne d’une heure et demie. Dans ces conditions, la surface au sol par détenu ne peut pas, dans les circonstances particulières de l’espèce, être regardée comme ayant porté atteinte à la dignité du requérant ». Au point 15, la cour constate : « il résulte de l’instruction, notamment du rapport de 2017 du CGLPL, que le coin toilettes des cellules du quartier des arrivants n’est pas isolé, alors pourtant qu’il s’agit de cellules doubles, et que la configuration des toilettes exclut ainsi toute intimité ». Elle ajoute : « Toutefois, ainsi qu’il a été dit plus haut, M. A… n’a occupé la cellule n° EA2P32 que durant un peu moins d’un mois et il pouvait en outre utiliser les équipements sanitaires collectifs, à chaque fois que c’était possible ». Au point 19, la cour affirme que « l’administration admet elle-même que la taille des fenêtres est réduite, limitant ainsi la luminosité dans les cellules », puis elle ajoute : « une telle circonstance ne saurait être regardée comme portant atteinte à la dignité des détenus ou méconnaissant les dispositions précitées du code de procédure pénale, alors notamment que les cellules sont également éclairées par un éclairage artificiel »[14].
Ainsi, à chaque allégation qui pourrait, cumulée avec d’autres, conduire à qualifier les conditions de détention d’indignes, la cour oppose une considération qui vient relativiser l’atteinte portée. En traitant de manière isolée chacun des facteurs de la détention présentés par le requérant, et en le relativisant, elle adopte une méthode qui peut conduire à rendre proprement impossible la démonstration du caractère attentatoire à la dignité. En effet, cette démarche empêche de prendre en compte l’effet cumulé des conditions de détention. Elle utilise en outre à contre-emploi les observations du CGLPL comme des éléments de compensation des atteintes à la dignité.
Les excès de méthode de la Cour administrative d’appel de Nancy sur les facteurs compensateurs
L’arrêt de la cour de Nancy ne semble pas conforme à l’approche globale préconisée par la Cour européenne des droits de l’Homme. Certes des facteurs compensateurs peuvent être pris en considération mais cette combinaison de facteurs est précisée par la CEDH. Cette dernière souligne, à propos de la superficie disponible pour chaque détenu, dans son arrêt Muršić c/ Croatie du 20 octobre 2016[15] qu’un espace personnel inférieur à 3 m² dans une cellule collective donne lieu à « une forte présomption de violation de l’article 3 ». L’administration peut cependant la renverser en démontant que plusieurs éléments favorables au détenu sont cumulés dans l’établissement concerné qui viennent amoindrir l’impact de cette faible superficie. Plus précisément, tous les facteurs suivants doivent être réunis : la limitation de l’espace doit être courte, occasionnelle et mineure, elle doit en outre être compensée par une liberté de circulation suffisante hors de la cellule et par l’accès à des activités motivantes. De plus, cette limitation ne doit pas se combiner avec d’autres circonstances aggravantes de mauvaises conditions de détention.
Le raisonnement de la cour de Nancy heurte cette jurisprudence. Tout d’abord, elle envisage les éléments favorables au détenu (que sont la présence d’un poste de télévision, d’une plaque chauffante avec une casserole et la possibilité d’une promenade journalière) sans souligner qu’existent d’autres facteurs défavorables qui s’ajoutent à cette faible superficie. La cour, qui a rejeté les autres arguments du requérant, fait comme si ces autres circonstances aggravantes n’existaient pas ou du moins neutralise leur effet cumulé. Ensuite, la décision Muršić précise qu’une durée limitée (27 jours) de réduction de l’espace personnel ne permet pas de renverser la présomption. Enfin, considérer 1h30 de promenade comme une liberté de circulation suffisante conduit à considérer les 22h30 de présence dans une cellule à trois avec moins de 3 m² disponibles comme une situation digne. Dans l’arrêt de la cour de Nancy, la promiscuité est compensée par la télévision et la plaque chauffante mises à disposition et le temps de promenade : la présomption forte dégagée par la CEDH est privée d’effet.
Le raisonnement tenu par la Cour administrative d’appel de Nancy à propos des toilettes et de la taille des fenêtres aboutit également à rendre la qualification de conditions de détention indignes quasi-impossible. Si le manque d’intimité des toilettes dans une cellule partagée est contrebalancé par la possibilité d’utiliser des toilettes collectives durant le temps de promenade, et si la faible taille des fenêtres est compensée par la lumière artificielle, ne trouvera-t-on pas toujours des éléments pour relativiser l’impact des conditions de détention ?
Au total, chaque caractéristique de ses conditions de détention présentée par le détenu est immédiatement contrecarrée par un facteur qui la minore. Dans ce schéma, jamais la première n’est cumulée avec un autre facteur qui pourrait pourtant être considéré comme aggravant.
La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme mais également celle du juge administratif sont suffisamment compréhensives à l’égard de l’Administration. Point trop n’en faut. La CEDH envisage des facteurs compensateurs ; le Conseil d’État depuis 2013 met en balance la vulnérabilité du détenu et les contraintes de la détention. Dès lors, les conditions de détention ne sont pas indignes par nature mais sont indignes au regard d’un détenu, des motifs de l’administration, et d’une situation d’ensemble. Cette appréciation globale peut aisément se retourner contre le demandeur si elle ne conduit qu’à des combinaisons univoques sur le modèle de l’arrêt commenté. Le juge administratif suprême a su ramener sur sa ligne jurisprudentielle certaines juridictions du fond : il a par exemple rappelé que doivent être indemnisées des conditions de détention indignes même si elles n’ont été supportées « que » durant quelques jours[16]. Dans l’affaire qui nous intéresse, espérons qu’il admettra le pourvoi formé par le requérant avec l’appui de l’OIP et qu’il ramènera à plus de raison une juridiction du fond égarée sur le chemin d’une méthode improbable.
[1] Le requérant a formé, avec l’appui de l’OIP, un pourvoi en cassation à l’encontre de l’arrêt objet de ce commentaire. Le Conseil d’État s’est prononcé ultérieurement à la rédaction de ce commentaire et n’a pas admis ce pourvoi. Selon sa décision en date du 17 mars 2022 (n° 443986), « aucun des moyens soulevés n’est de nature à permettre l’admission du pourvoi ». Rappelons que l’article L. 228-1 du code de justice administrative dispose : « Le pourvoi en cassation devant le Conseil d’État fait l’objet d’une procédure préalable d’admission. L’admission est refusée par décision juridictionnelle si le pourvoi est irrecevable ou n’est fondé sur aucun moyen sérieux ». Cette discussion sur la méthode d’appréciation des conditions de détention indignes, qui nous semble pourtant essentielle, n’aura donc même pas lieu devant le juge administratif suprême.
[2] CE, 3 décembre 2018, n° 402010.
[3] CEDH, 30 janv. 2020, J.M.B. et autres c./ France
[4] Loi n°2021-403 tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention.
[5] Crim. 8 juill. 2020 n°20-81.739.
[6] Sur les précisions relatives aux « conditions personnelles de détention », v. Crim. 10 août 2020, n° 20-82.171 ; Crim. 25 nov. 2020, n° 20-84.886. Une comparaison des conditions appréciées comme indignes par le juge judiciaire dans le cadre de la procédure de l’article 803-8 et des conditions indignes au sens de la jurisprudence administrative serait intéressante. V. également Crim, 15 déc. 2020, n° 20-85.461 qui reprend la grille d’analyse de la CEDH. Pour un exemple d’ordonnance (refusant de qualifier les conditions d’indignes) censurée en appel, v. TJ Toulouse, ord., 30 déc. 2021, n° 201500012624 ; CA Toulouse, 17 févr. 2022, n° 22/00081).
[7] Le considérant de principe a évolué dans sa formulation : v. CE, 6 déc. 2013, n°363290 ; CE, 13 janv. 2017, n° 389711 ; CE, 3 décembre 2018, n° 402010.
[8] CE, 3 décembre 2018, n° 402010 : « 3. En raison de la situation d’entière dépendance des personnes détenues vis-à-vis de l’administration pénitentiaire, l’appréciation du caractère attentatoire à la dignité des conditions de détention dépend notamment de leur vulnérabilité, appréciée compte tenu de leur âge, de leur état de santé, de leur personnalité et, le cas échéant, de leur handicap, ainsi que de la nature et de la durée des manquements constatés et eu égard aux contraintes qu’implique le maintien de la sécurité et du bon ordre dans les établissements pénitentiaires. Les conditions de détention s’apprécient au regard de l’espace de vie individuel réservé aux personnes détenues, de la promiscuité engendrée, le cas échéant, par la sur-occupation des cellules, du respect de l’intimité à laquelle peut prétendre tout détenu, dans les limites inhérentes à la détention, de la configuration des locaux, de l’accès à la lumière, de l’hygiène et de la qualité des installations sanitaires et de chauffage. Seules des conditions de détention qui porteraient atteinte à la dignité humaine, appréciées à l’aune de ces critères et des dispositions précitées du code de procédure pénale, révèlent l’existence d’une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique. Une telle atteinte, si elle est caractérisée, est de nature à engendrer, par elle-même, un préjudice moral pour la personne qui en est la victime qu’il incombe à l’État de réparer ». (Nous soulignons.)
[9] CAA Nancy,25 févr. 2021, n° 19NC02316,
[10] TA Strasbourg, 16 mai 2019, n° 1704620.
[11] TA Strasbourg, ord., 16 janv. 2017, n° 1606477.
[12] Il est surprenant, à l’inverse, que la cour ne fasse pas référence dans la motivation de sa décision aux recommandations en urgence du CGLPL de 2015, plus récentes et très critiques à l’égard des conditions de détention dans l’établissement
[13] Nous soulignons.
[14] D’autres passages de l’arrêt sont édifiants : « 22. Si M. A… soutient que la cellule n° B0P06 était située au rez-de-chaussée, au niveau d’une cour fermée jonchée de détritus occasionnant de fortes odeurs et la présence de nuisibles (rats, pigeons), le rapport de visite de 2009 du CGLPL mentionne que, si « Les abords des bâtiments sont particulièrement sales et peu entretenus », en revanche, « La présence de rats et de cafards n’a pas été constatée et un contrat de lutte contre les nuisibles a été conclu avec une entreprise spécialisée ». Il indique également que seule « la présence de nombreux pigeons et de mouettes est attestée », mais que « La pose de caillebotis a permis de limiter les projections de détritus par les fenêtres ». En tout état de cause, il ne résulte pas de l’instruction que l’état d’insalubrité de la cour, qui du reste n’était pas accessible aux détenus, aurait été tel qu’il constituerait une atteinte à la dignité humaine de M. A…. Il résulte également de l’instruction que, à la suite du rapport de visite du CGLPL de 2009, les urinoirs et poubelles des cours de promenade ont été fermés, et M. A… ne conteste pas que les cours de promenade sont nettoyées régulièrement suivant un planning établi par une note de service du 16 décembre 2014.
- (…) Enfin, si la maison d’arrêt de Strasbourg a été effectivement touchée par une épidémie de gale en mars 2017, M. A… n’allègue même pas avoir été personnellement touché par cette épidémie ». (Nous soulignons).
[15] CEDH, 20 oct. 2016, Muršić c/ Croatie, n° 7334/13.
[16] CE, 13 janv. 2017, n° 389711.
