L’influence du droit de l’Union européenne dans le cadre de la reconnaissance juridique des personnes en situation de handicap

 

Le droit de l’Union européenne exerce une influence diffuse autant que certaine s’agissant des politiques publiques en faveur des personnes en situation de handicap. Diffuse dans la mesure où d’une part avant l’inscription tardive par le traité d’Amsterdam (1997) d’une politique européenne du handicap, les institutions européennes usaient pour l’essentiel du registre de la soft law et d’autre part en vertu de son caractère transversal, puisque l’ensemble des politiques de l’Union doit prendre en considération toute situation de handicap. Certaine, en raison précisément de la compétence reconnue à l’Union pour lutter contre les discriminations liées au handicap. Toutefois, la dimension économique de la construction européenne a longtemps borné l’action européenne au secteur de l’emploi. Depuis le milieu des années 1990, diverses influences sont à l’origine d’un changement de paradigme clairement exposé par la Commission et dicté par des considérations égalitaires : le traitement social du handicap cède devant l’inclusion dans la société de la personne handicapée à partir de cette idée d’une dérangeante banalité que le handicap procède pour une large part de l’environnement sociétal. Cette nouvelle approche irrigue non seulement l’ensemble de la législation européenne en vigueur ou en préparation mais aussi les instruments de soft law dont dispose la Commission. Ce retour aux sources témoigne de sa volonté d’opérer une large diffusion auprès des Etats membres de ses conceptions en matière de handicap et en particulier de ses liens avec le vieillissement d’une frange croissante de la population européenne. Chacun étant concerné par cette perspective inscrite dans notre destinée, la reconnaissance juridique des personnes en situation de handicap gagne en intensité précisément au moment où elle dépasse le cercle naturel de ces destinataires ; la dilution de son objet aboutit à la diffusion élargie de son action.

Didier Blanc, Professeur de droit public, Université de La Réunion – Centre de recherche juridique EA 14

 

La reconnaissance juridique des personnes en situation de handicap ¹ par la construction européenne intervient tardivement alors même que dès ses débuts elle reposait, sinon sur une lettre juridique favorable, à tout le moins sur un esprit tel. Les frontières étatiques, les nationalités qu’elles enserrent sont autant d’éléments jugés comme des facteurs de conflit entre les Etats. Sans attendre l’invention par le traité de Maastricht d’une citoyenneté européenne, puis l’édification d’un socle juridique commun formé d’un ensemble de droits fondamentaux, le traité de Rome interdit les discriminations exercées en raison de la nationalité ². Prohiber les discriminations fondées sur la nationalité revient à élever le commun au-delà des différences, à identifier l’Autre comme une figure possible du Soi. L’expression juridique de ce sentiment se traduit dans le droit communautaire par « un principe d’égalité de traitement qu’il énonce sous la forme négative d’une interdiction de discrimination à raison de la nationalité » ³. Exprimé de manière positive, il a pour objectif une égalité de traitement érigée en principe général du droit ⁴, laquelle fonde de nos jours et pour l’essentiel la politique européenne en faveur du handicap.

En dépit de cette inspiration générale, le terme « handicap » est absent des traités, et pour cette raison toute action en ce sens ne peut qu’emprunter la voie de la « soft law » ⁵ ou de « soft norms ». Mention n’est faite du handicap dans un texte conventionnel qu’à partir des modifications introduites par le traité d’Amsterdam en 1997 ⁶. Cette reconnaissance s’inscrit dans celle plus large des droits fondamentaux par l’Union européenne ; dès lors, leur défense devient une préoccupation de l’Union, elle compte assez naturellement parmi ses compétences la lutte contre les discriminations basées sur le handicap. Toutefois, l’article 19 TFUE (ex-13 CE) n’accorde pas à l’Union le pouvoir de fixer un régime juridique protecteur des personnes en situation de handicap à l’instar des autorités nationales, mais il « doit être compris comme permettant désormais d’adopter des mesures visant à l’interdiction des discriminations fondées » sur le handicap « dans des domaines pour lesquels le traité conférait déjà une compétence ratione materiae à la Communauté » ⁷. Par ailleurs, cette disposition ne s’est pas vue reconnaître un effet direct par le juge de l’Union ⁸.

Cette inscription tardive et circonstanciée dans les traités s’explique pour un ensemble de raisons dont certaines ne sont propres ni au handicap ni aux droits fondamentaux. En premier lieu, selon la formule consacrée, les « États sont maîtres des traités », si bien que les lacunes conventionnelles ne sont rien moins que le reflet des lacunes législatives nationales ; la proposition inverse est tout aussi vraie, à savoir que l’Union s’attache au handicap dès lors que les législations nationales s’en préoccupent ⁹. De sorte que l’effort législatif et règlementaire fait en direction des personnes en situation de handicap au niveau de l’Union européenne est le reflet de tendances nationales profondes ; la politique européenne du handicap ne se déploie pas hors-sol. Des influences réciproques s’exercent initialement s’agissant de la reconnaissance juridique des personnes en situation de handicap. Toutefois et en deuxième lieu, la situation de l’Europe communautaire est singulière en ce sens qu’il s’agit à l’origine d’une construction essentiellement économique et accessoirement sociale tournée vers la réalisation d’un marché commun. Sous cet angle, la situation de la personne handicapée au regard du droit communautaire n’est guère éloignée de celle des retraités où des étudiants, tardivement concernés – au début des années 1990 – par exemple par la liberté de circulation des personnes. Enfin en troisième lieu, le principe de non-discrimination poursuit des objectifs comparables à ceux mobilisés en faveur des personnes en situation de handicap. Centré sur les discriminations fondées sur la nationalité il va inspirer la lutte en faveur de l’égalité entre le sexe des travailleurs ¹⁰. C’est d’ailleurs en s’appuyant sur l’expérience née de la législation communautaire relative à l’égalité entre hommes et femmes que la législation communautaire relative au handicap sera plus tard élaborée. Vécu et ressenti comme une discrimination, le handicap aurait ainsi pu s’appuyer sur le principe de non-discrimination, tel ne sera pas le cas. Les règles gouvernant la répartition des compétences entre les Etats membres et leur oeuvre commune sont interprétées comme rendant nécessaires l’insertion d’un dispositif traitant spécifiquement du handicap.

La mention du handicap dans le droit communautaire ne s’accompagne pas d’une définition alors même que certains textes internationaux y pourvoient depuis longtemps ¹¹. A cet égard, la conclusion par l’Union de la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées exerce une influence capitale sur l’élaboration d’une définition européenne du handicap ¹². Premier instrument juridiquement contraignant dans le domaine des droits de l’homme auquel sont parties l’Union européenne et ses États membres ¹³, la Convention et son protocole facultatif permettent non seulement l’élaboration d’instruments juridiques internationaux favorables aux personnes en situation de handicap ¹⁴, mais elle fournit surtout à l’Union une définition clé-en-main du handicap ayant fait ses preuves et résultant d’un large processus de réflexion ¹⁵. Celle-ci est d’autant plus utile que le droit dérivé de l’Union a pour l’heure renoncé à tout exercice de définition ¹⁶. La proposition de directive de la Commission déposée en 2008 et relative à la mise en oeuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de religion ou de convictions, de handicap, d’âge ou d’orientation sexuelle est muette à ce sujet. Aussi, le Parlement européen ¹⁷ et le Conseil ¹⁸ ont-ils amendé le texte de la Commission en vue d’un alignement sur la notion de handicap en vigueur dans la Convention des Nations unies.

Cette tendance est également à l’œuvre dans la jurisprudence de la Cour de justice. Dans un premier temps, la définition jurisprudentielle du handicap est bâtie sur le refus d’une assimilation avec la maladie sans que la frontière entre les deux notions ne soit clairement établie ¹⁹. Il en découle une conception restrictive, discutée en doctrine ²⁰, abandonnée dans un second temps sous l’influence de la Convention des Nations. Suivant les motifs de l’arrêt HK Danmark du 11 avril 2013 : « la notion de “handicap“ doit être entendue comme visant une limitation, résultant notamment d’atteintes physiques, mentales ou psychiques, dont l’interaction avec diverses barrières peut faire obstacle à la pleine et effective participation de la personne concernée à la vie professionnelle sur la base de l’égalité avec les autres travailleurs » ²¹.

La limitation constitutive du handicap peut être causée par une « une maladie curable ou incurable » à la condition qu’elle soit « de longue durée » ²². La Cour de justice aborde le handicap d’une part selon une analyse fonctionnelle ²³ bâtie sur « l’interaction entre les déficiences et les barrières comportementales/environnementales » et d’autre part suivant une analyse temporelle voyant dans le handicap « un état pathologique entraînant des limitations durables » ²⁴. Le flou entourant cette condition de durée laisse une importante marge d’appréciation au juge national dans l’application du régime européen de lutte contre les discriminations fondées sur le handicap.

Plus satisfaisante que la précédente, cette définition jurisprudentielle du handicap « reste incertaine voire ambiguë », affaiblissant la barrière entre handicap et maladie, au risque d’une banalisation au détriment « des handicapés historiques » ²⁵. Aussi convient-il de préciser qu’elle vaut seulement dans le cadre d’une lutte contre les discriminations dans le domaine du travail et de l’emploi ; elle n’est pas destinée à gouverner dans son ensemble une protection sociale tirée du handicap. Il reste que la première illustration de cette acception élargie du handicap tient dans l’inflation frappant le recensement des personnes en relevant dans l’Union. La Commission affirme en 1996 que « quelle que soit l’époque donnée, on peut estimer qu’un personne sur dix dans la Communauté européenne est affectée par l’une ou l’autre forme de handicap, ce qui représente environ 37 millions de personnes » et de constater en 2010 que le « handicap, de léger à lourd, touche une personne sur six dans l’Union européenne », soit au total 80 millions de personnes ²⁶. Si le « lien qui existe fréquemment entre handicap et vieillissement » ²⁷. explique pour une part dans une Europe vieillissante ce passage d’une proportion de 1 à 10 à 1 à 6, sans doute faut-il y voir aussi une dilution conceptuelle risquée ; si tout le monde est susceptible d’être handicapé, plus personne ne l’est vraiment et durablement.

Quels que soient les défauts et lacunes de la définition de la Cour de justice, c’est à son aune que doit désormais être lue la référence au handicap en droit de l’Union. Elle résulte d’un long cheminement qui mène du néant du droit à la reconnaissance juridique des personnes en situation de handicap. Il débute naturellement par des fondements communautaires qui, privilégiant une approche sociale, vont progressivement se déplacer sur un terrain sociétal. Cette propre reconnaissance de la personne en situation de handicap (I) par le droit de l’Union est le point de départ d’une reconnaissance propre au droit de l’Union reposant sur deux piliers, l’égalité de traitement et l’accessibilité (II). L’étude sous ce double aspect de la reconnaissance européenne du handicap permet d’en mesure l’influence dans les législations nationales.

 

 

I – La propre reconnaissance juridique des personnes en situation de handicap par l’Union européenne : du social au sociétal

 

 

L’existence en Europe d’un système de protection des droits fondamentaux (celui de la CEDH) exonère l’Europe du charbon et de l’acier, puis celle du marché commun de toute responsabilité en la matière. Cependant, par la suite la Cour de justice a forgé un ensemble de principes généraux du droit destiné à combler cette lacune originelle. Le travailleur se trouve au cœur d’un projet visant à l’édification d’un vaste marché européen dans lequel les marchandises, les biens, les services et les capitaux circulent librement. Par conséquent, c’est sous l’angle de l’accès de la personne en situation de handicap au marché communautaire de l’emploi que les Communautés commencent à s’intéresser au handicap. Prévue initialement dans le traité de Rome, la politique sociale sert de fondement à une série de dispositifs en faveur des personnes handicapées. Par ce biais entrent en relation handicap et Europe communautaire. Cette entrée sociale du handicap (A) provient d’un défaut spécifique de base conventionnelle ; lacune comblée par le traité d’Amsterdam, par lequel le handicap fait une entrée sociétale dans l’Europe communautaire (B). Ce passage du social au sociétal est l’incorruptible reflet d’une tendance allant des années 60 aux années 90, largement issue des politiques anti-discriminations mises en œuvre aux Etats-Unis ²⁸ et illustre un changement fondamental de paradigme en ce sens que la politique européenne en faveur du handicap participe d’un champ plus vaste ayant pour objectif la protection des droits fondamentaux.

 

A. L’entrée sociale du handicap dans le droit communautaire

 

Le droit communautaire s’intéresse au travailleur handicapé ou du moins à celui ayant vocation à l’être ou qui ne l’est plus : le travailleur potentiel, le chômeur, en sa qualité de sujet de la politique sociale (1). Les tentatives institutionnelles d’aborder le handicap sous cet angle dessinent un cadre autonome ouvrant l’ère à la programmation d’actions favorables au handicap (2).

 

 

1) Le travailleur handicapé, sujet de la politique sociale

En 1960, sur la base de l’article 123 CEE relatif à l’amélioration des possibilités d’emploi des travailleurs, a été instauré le Fonds social européen (FSE) ²⁹. Qualifié de Fonds structurels par l’Acte unique au titre de la cohésion économique et sociale, le FSE finance un nombre élevé d’interventions visant les travailleurs handicapés. Dès 1967, à la suite de demandes du gouvernement du Luxembourg formées en 1965, le FSE est reconnu compétent pour financer des opérations de formation professionnelle destinées aux personnes handicapées ³⁰. Toutefois, le handicap ne motive pas tant l’action du FSE que le souci de favoriser l’insertion professionnelle, cette « rééducation professionnelle » bénéficiant en priorité aux personnes au chômage ³¹. De sorte que la personne en situation de handicap est rattachée à une catégorie autre : celle de l’inactif handicapé. Cette première manifestation communautaire se prolonge par l’octroi d’autres concours financiers du FSE destinés également à la « rééducation professionnelle » et adressés à la Belgique, puis de nouveau au Luxembourg ³².

Ces quelques ballons d’essais ouvrent la voie à l’année fondatrice s’agissant du handicap : 1974. Cette année-là, une résolution concernant un programme d’action sociale est adoptée avec pour ambition d’« entamer la réalisation d’un programme pour la réintégration professionnelle et sociale des handicapés » ³³. Ce texte traduit un premier changement de perspective : la décennie postérieure à la création de la CEE est consacrée à l’établissement du marché commun au terme d’une période transitoire prenant fin officiellement le 1^er janvier 1970. Or, une fois cette étape passée, le progrès économique devait entraîner un progrès social, mais lorsque le premier marque le pas, le second constitue un objectif en soi motivant des mesures destinées aux travailleurs handicapés. Cet infléchissement est le fruit du sommet de Paris (19-21 octobre 1972), à l’origine d’une relance de la politique sociale. Dans un contexte marqué par une croissance du chômage, les institutions communautaires s’accordent sur les difficultés d’emploi ou de réemploi de certaines catégories de personnes, dont les handicapés ³⁴.

Abordé par les institutions européennes sous une forme déclaratoire, en l’occurrence une résolution, le traitement du handicap se poursuit sur le registre de la « soft law », une nouvelle résolution relaie la première. Centrée sur l’établissement du premier programme d’action communautaire pour la réadaptation professionnelle des handicapés ³⁵, elle donne pour la première fois une définition communautaire du handicap ³⁶. Cet exercice de qualification se remarque par une approche étendue, non limitée par exemple au travailleur handicapé, comme c’est alors le cas en France avec la loi du 23 novembre 1957 ³⁷. Partant, la dimension sociale domine ³⁸, le handicap est un élément pris en compte parmi tant d’autres, qui assemblés doivent faire corps pour former une politique sociale. Dans ces conditions, les Communautés agissent en faveur des personnes handicapées par l’intermédiaire du FSE, instrument opérationnel, doté d’une assise conventionnelle ³⁹. Mais en aucun cas n’existe de politique du handicap autrement qu’exprimé sur le registre éthéré de la « soft law ».

Pour autant, le caractère transversal de la lutte en faveur du handicap autorise ponctuellement une action juridiquement contraignante ⁴⁰, mais prise dans son ensemble elle reste à l’état de programmation. Son appréciation est difficile dans la mesure où la Commission n’a pas procédé à l’évaluation des résultats comme cela était initialement prévu. Sans doute faut-il considérer cette absence comme le premier rendez-vous manqué entre l’Europe et le handicap.

Le début de la décennie suivante est marqué par la multiplication des initiatives institutionnelles en faveur des handicapés. En 1980 est créé l’intergroupe parlementaire « Personnes handicapées » ⁴¹, qui sensibilise à titre officieux le Parlement européen ainsi que la Commission et travaille de concert avec les représentants de la société civile (ONG, Forum européen des personnes handicapées – European Disability Forum ⁴², etc.). En 1981 est créée à la Commission une Division “Intégration des personnes handicapées” rattachée à la Direction Générale “Emploi, relations industrielles et affaires sociales“. La même année, chaque institution politique adopte un texte de référence sur le handicap ⁴³. Ces documents sont à relier à la circonstance selon laquelle 1981 est déclarée Année internationale des personnes handicapées. Il s’agit essentiellement d’inciter les États membres à mettre en œuvre des mesures préconisées au niveau communautaire. D’un point de vue juridique, ces initiatives sont dépourvues de force obligatoire et viennent grossir les instruments de « soft law ». Comme le feront à partir de 1986 divers programmes d’action favorable aux personnes en situation de handicap.

 

2) Vers l’autonomisation d’une politique en faveur des personnes en situation de handicap : l’ère de la programmation sous le signe persistant de la « soft law »

Á la suite d’une recommandation ⁴⁴, le Conseil adopte une décision portant établissement d’un deuxième programme d’action communautaire en faveur des personnes handicapées, baptisé Helios (Handicap, ELimination des Obstacles Sociaux) ⁴⁵. Adopté avec retard, ce programme vise « à stimuler la coopération et la coordination des activités innovatrices entreprises en faveur des personnes handicapées dans l’ensemble des États membres » ⁴⁶. Sur un plan pratique, il s’agit de coordonner les actions nationales en assurant en particulier une mise en commun des actions innovantes et des retours d’expérience. Á cette fin est créé Handynet, système d’information numérique sur les problèmes des personnes handicapées ⁴⁷.

Sur le plan du droit, le progrès est sensible dans la mesure où la Communauté compte désormais fonder son action non seulement sur l’ex-article 125 CEE (article 162 TFUE) relatif à la politique sociale mais aussi sur l’ex-article 235 CEE (article 352 TFUE) permettant à la Communauté de conduire une action en vue de réaliser l’un de ses objets sans avoir prévu de dispositions à cet égard. Certes, l’aspect social est maintenu, mais les actions bénéficiant aux personnes en situation de handicap ne sont plus conçues sous le prisme déformant du chômage ou même du travail, mais pensées en ayant pour « but commun d’aider ces personnes à mener une vie normale et d’améliorer leur intégration dans la société » ⁴⁸. De sorte que la quête de l’autonomie des personnes concernées se traduit par une autonomisation de la politique en leur faveur. Dans cette perspective, le transport ou l’intégration scolaire de la personne handicapée sont envisagés ⁴⁹, alors même que l’éducation ne devient une compétences communautaire qu’à partir du traité de Maastricht en 1992.

Hormis le programme Helios – se déployant de 1988 à 1992 et reconduit pour la période 1992-1996 (Helios II) ⁵⁰ malgré un bilan mitigé ⁵¹, le droit communautaire ne s’intéresse guère à la personne en situation de handicap en tant que telle. Les institutions demeurent dans le registre déclaratoire et incitatif, y compris dans le champ de compétences communautaires. Les divers acteurs européens, États membres ou institutions sont seulement invités « à maintenir et à poursuivre la mise en oeuvre de politiques positives favorisant l’intégration professionnelle des handicapés » ou « à mettre sur pied des actions destinées à obtenir une meilleure connaissance des réalités sociales des handicapés ainsi que de leur situation en relation avec l’emploi » ⁵².

Ces aspects ne s’effacent pas devant le traité de Maastricht. Le handicap demeure l’affaire des États membres à qui incombe « la responsabilité principale pour l’intégration dans le domaine de l’éducation, l’intégration professionnelle et économique, l’intégration sociale et la vie autonome des personnes handicapées » ⁵³. Dans ces conditions, les actions communautaires n’existent que par des politiques nationales, en reproduisant le cas échéant leurs errements, très tôt décelés ⁵⁴. Sans base conventionnelle, le traitement du handicap est condamné à évoluer à la marge des politiques publiques de l’Union. Son approche demeure doublement traditionnelle. D’une part sur le terrain institutionnel, il s’agit moins d’inaugurer une politique communautaire du handicap que de coordonner les politiques nationales du handicap, ainsi la Commission présente la programmation Helios comme fournissant une « plateforme de coopération entre les États membres ». D’autre part, sur le terrain matériel, il s’agit d’assurer un traitement social du handicap et non d’insérer complètement la personne handicapée dans la société. Une autre approche sociétale est rendue possible par le traité d’Amsterdam, marquant l’étape suivante sur la voie de la reconnaissance juridique de la personne en situation de handicap.

 

B. L’entrée sociétale du handicap dans l’Union européenne : un changement de paradigme

 

Á la charnière de la politique sociale et des droits fondamentaux, l’article 26 de la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs adopté en décembre 1989 ⁵⁵ ouvre la voie à la reconnaissance conventionnelle du handicap en le percevant comme un facteur de discrimination. L’inflexion majeure se produit au milieu des années 90 dans deux directions, étant entendu que sur un plan symbolique cette prise en compte du handicap se traduit depuis 1993 par la proclamation chaque 3 décembre d’une Journée européenne des personnes handicapées ⁵⁶. D’un point de vue matériel avec une approche rompant avec les mesures classiques voyant la personne en situation de handicap comme un être à part en vertu d’une conception médicale, basée « sur la déficience et synonyme de protection et d’isolement des personnes handicapées » ⁵⁷. Celle-ci cède devant une conception guidée par l’égalité des chances (1). Elle traduit plus largement, sans être toutefois présentée de la sorte, le passage d’une vision du handicap abordé comme un acquis et non plus comme inné. Ce changement d’approche n’aurait eu que peu d’impact sans la reconnaissance d’un point de vue juridique d’une compétence communautaire reposant sur l’objectif global d’une lutte contre les discriminations, dont celles issues d’un handicap. Cette compétence s’exerce selon un mode de décision au sein du Conseil – l’unanimité – ayant nécessairement des incidences sur la formation de la règle communautaire quelle qu’en soit l’inspiration conceptuelle (2).

 

1) L’égalité des chances de la personne en situation de handicap comme cadre conceptuel

Sans renier les fondations posées en 1974, le moment est venu de bâtir un édifice répondant aux nécessités du temps. Cette intention a pour point de départ en 1996 la communication de la Commission : L’égalité des chances pour les personnes handicapées. Une nouvelle stratégie pour la Communauté européenne ⁵⁸. A cette occasion un bilan sévère est dressé : « Historiquement, les réponses apportées au handicap ont essentiellement consisté dans un traitement social sous forme de bienfaisance, de traitement à l’écart de la société et de développement de services de soins spécialisés. Quel que soit leur caractère nécessaire ou bien intentionné, ces réponses politiques ont probablement aggravé le problème de l’exclusion et de la sous-participation » ⁵⁹. Ensuite la Commission effectue le double constat suivant : un européen sur dix est handicapé ; nos sociétés sont « construites en fonction des besoins d’un citoyen moyen, non handicapé ». Il en résulte pour la Commission un changement de stratégie, privilégiant « une intégration dans la vie ordinaire » de la personne en situation de handicap en lieu et place du « traitement social » pratiqué antérieurement. Comme l’affirme fortement la Commission : « la valeur fondamentale de l’égalité est à présent perçue comme le point de référence auquel tout autre chose doit être rapportée, et elle constitue l’essence du mouvement fondé sur les droits pour les personnes handicapées » ⁶⁰. Ces droits sont appelés à s’exercer prioritairement en matière d’éducation, de travail, de mobilité et d’accès, de logement et de protection sociale.

L’inspiration de la Commission est double. En premier lieu, elle est à chercher dans le « modèle nordique » ⁶¹, qui repose sur le « constat que les obstacles environnementaux sont une plus grande entrave à la participation à la société que les limitations fonctionnelles » et la Commission de militer en faveur de leur élimination, convaincue qu’il s’agit là d’un « facteur clé de l’égalité des chances pour les personnes handicapées » ⁶². En somme aux racines de l’égalité des chances se trouve une conception environnementaliste du handicap : « c’est l’environnement et la société qui sont à l’origine du handicap plutôt que la déficience d’une personne » ⁶³. En second lieu, la mise en œuvre du programme Helios I a mis en évidence « la nécessité d’une politique globale et cohérente prenant en considération l’ensemble des besoins, attentes et aspects de la vie des personnes handicapées » ⁶⁴. Aussi Helios II rappelle-t-il « que la promotion d’une approche fondée sur les principes d’égalité des chances a toujours constitué la base de l’action communautaire » ⁶⁵, dont il convient cependant d’en généraliser l’application.

Ce changement de paradigme modifie la façon de combattre les discriminations liées au handicap ⁶⁶, elle passe par le mainstreaming, c’est-à-dire l’intégration en milieu ordinaire, pour une finalité clairement posée : l’égalité des chances. Pour y parvenir la Commission procède en trois temps. Elle commence par souligner une double nécessité : « l’examen des questions relatives au handicap doit être considéré comme faisant partie intégrante des questions politiques d’ordre général et non comme un point à part » ; développer les politiques des États membres « axées sur l’instauration de l’égalité effective des droits et non plus simplement sur l’administration de mesures visant à surmonter des limitations fonctionnelles ». Ensuite, elle entend multiplier le dialogue en direction de la société civile, les ONG et les partenaires sociaux, à l’exemple du Forum européen des personnes handicapées, dont le travail de lobbying inspiré de groupes de pressions à l’objet comparable aux Etats-Unis a largement influencé la législation européenne. Enfin, elle entend s’appuyer sur les nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) ainsi que sur les Fonds structurels finançant à la fois les programmes de la Cohésion économique et sociale et les initiatives communautaires (IC) ⁶⁷.

Cette évolution prend toute son ampleur dans le plan d’action européen relatif à l’égalité des chances pour les personnes handicapées (PAH I – 2004-2010). Il illustre « la nouvelle approche du handicap : ne voyant plus les personnes handicapées comme les bénéficiaires passifs d’une assistance (…) Le principal objectif de l’UE est donc de contribuer à la création d’une société axée sur une pleine intégration » ⁶⁸.

Dès sa présentation, la nouvelle stratégie de la Commission reçoit les faveurs du Conseil ⁶⁹ et du Parlement européen, prônant même l’inscription d’« une clause de non-discrimination pour des raisons de handicap lors de la révision du traité sur l’Union européenne » ⁷⁰. Son défaut est devenu plus contestable dans la mesure où l’oubli initial, parfaitement compréhensible, n’a pas été réparé par le traité de Maastricht alors même qu’il prohibe les discriminations reposant classiquement sur la nationalité et le sexe. Cela conduit les acteurs de la société civile, soutenus par la commission emploi et affaires sociales du Parlement européen et son intergroupe « Personnes handicapées », à dénoncer l’« invisibilité » des invisibles ⁷¹ dans les traités, celui d’Amsterdam opère ce passage de l’invisible vers le visible.

 

2) L’unanimité comme cadre décisionnel de la reconnaissance conventionnelle du handicap

Formellement, une initiative de l’Autriche et de l’Italie est à l’origine de l’insertion dans l’article 13 CE tel que modifié par le traité d’Amsterdam de la référence au handicap ⁷², avant d’être reprise par la présidence irlandaise chargée de conduire les négociations intergouvernementales ⁷³. Les rédacteurs du traité font du handicap une compétence communautaire à part entière en l’intégrant dans un dessein plus large : la défense des droits fondamentaux ⁷⁴. Cette innovation a le mérite de clore le débat sur la compétence communautaire en matière de lutte contre les discriminations. Jusqu’alors les institutions pouvaient s’appuyer sur le droit à l’égalité de traitement, principe général du droit communautaire dégagé par le Cour de justice des Communautés ⁷⁵.

En dépit de certitudes gagnées quant au choix de la base juridique pertinente, la portée de l’article 13 CEE apparaît limitée, cette disposition a pu être perçue « comme une façon peu coûteuse de paraître « politiquement correct » », car elle « exige des décisions du Conseil à l’unanimité et n’oblige pas à prendre des mesures » ⁷⁶. La critique a posteriori surprend, puisque dès l’entrée en vigueur du traité, la Commission avance un train de propositions ⁷⁷ dessinant les contours de la politique européenne en faveur du handicap. En droit, elle ne perd en rien de son acuité puisque l’unanimité est un mode de votation source de blocages. A cet égard, le traité signé à le 26 février 2001 à Nice ajoute un paragraphe au terme duquel le Conseil peut adopter à la majorité qualifiée « des mesures d’encouragement » en vue de combattre les discriminations. Ce n’est pas la seule amélioration dans la mesure où le Parlement européen est associé à la confection de ces mesures en vertu de la procédure de codécision ⁷⁸. Il n’en demeure pas moins que ces mesures d’encouragement sont dépourvues de portée contraignante.

La logique aurait voulu que la majorité qualifiée se substitue à l’unanimité à l’occasion de la vaste révision des traités marquée par l’adoption le 29 octobre 2004 du traité-constitutionnel ⁷⁹ et à sa suite par celle du traité de Lisbonne du 13 décembre 2007. Á la fois parce qu’en vertu d’une tendance amorcée depuis l’Acte unique en 1986, l’unanimité disparaît au profit de la majorité qualifiée pour un grand nombre de dispositions et que la lutte contre les discriminations peut difficilement être considérée comme un domaine sensible du point de vue des intérêts nationaux au point de motiver la persistance d’un veto étatique, et ce d’autant plus que l’article 2 TUE tel que modifié par le traité de Lisbonne compte la non-discrimination parmi les valeurs de l’Union ⁸⁰. Sans doute faut-il voir dans le maintien de l’unanimité l’illustration de conceptions nationales divergentes quant à la lutte contre les discriminations ⁸¹. De plus, une politique en faveur du handicap a nécessairement des répercussions transversales sur des domaines de compétences sensibles pour les Etats membres tels que la politique sociale, celle de l’emploi, les questions de fiscalité ou sanitaires. Or, il est bien évident que des mesures destinées aux personnes en situation de handicap sont potentiellement un facteur d’intégration pour des politiques échappant assez largement au législateur de l’Union. Cette analyse est doublement soutenue. D’une part l’article 10 TFUE en prévoyant que dans « la définition et la mise en œuvre de ses politiques et actions, l’Union cherche à combattre toute discrimination fondée sur (…) un handicap », pose une transversalité difficilement contrôlable motivant le verrou de l’unanimité. D’autre part, l’article 19 §, 2 TFUE, exclut « toute harmonisation des dispositions législatives et règlementaires des Etats membres » suivant la procédure législative ordinaire qui fait du Parlement européen le co-législateur de l’Union ⁸². Il ressort du cadre conventionnel que la détermination de la politique européenne du handicap est définie par la communauté des Etats membres.

Toutefois, la majorité qualifiée et conséquemment la procédure législative ordinaire, est prévue pour d’autres politiques prenant en considération la situation des personnes handicapées. telles que la concurrence sous l’angle de la prohibition des aides d’Etat ou la coopération au développement ⁸³. Ce biais permet dans une certaine mesure de contourner la règle de l’unanimité. De plus, la participation du Parlement européen est renforcée par le traité de Lisbonne puisque son approbation est nécessaire s’agissant des « mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur (…) un handicap » ⁸⁴.

Mais la véritable innovation du traité de Lisbonne en la matière, à la suite du traité-constitutionnel, réside dans la force contraignante reconnue à la Charte des droits fondamentaux. Point d’ancrage entre le handicap et les droits fondamentaux, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne adoptée le 7 décembre 2000 à Nice comporte deux entrées spécifiques au handicap au sein du chapitre « Égalité ». Ce rattachement confirme la nouvelle stratégie dégagée par la Commission en 1996, le chapitre « Dignité » ayant en d’autres temps accueilli ces dispositions. La première, l’article 21 prohibe en général les discriminations fondées sur le handicap. La seconde, l’article 26, plus ciblée, affirme le droit à l’intégration sociale et professionnelle des personnes handicapées. Les références à leur autonomie ainsi que leur « participation à la vie de la communauté » témoignent également du changement de paradigme propre à la politique européenne en faveur du handicap.

 

 

II – Une reconnaissance juridique de la personne en situation de handicap propre à l’Union européenne : égalité de traitement et accessibilité

 

La politique européenne en faveur de la personne en situation de handicap est faite de préoccupations propres à l’Union, destinées ensuite à exercer une influence sur les régimes juridiques nationaux. De nos jours, elles s’expriment dans la programmation mise en œuvre par la Commission ; ce passage par la « soft law » prend la forme d’un plan d’action en faveur des personnes handicapées (phase 2 du PAH-I), prolongé par une communication dans laquelle elle expose la stratégie européenne pour la décennie 2010-2020 (PAH-II 2010-2020). L’égalité de traitement et l’accessibilité constituent les deux piliers de cette stratégie. La première est au fondement d’une politique européenne du handicap participant du dessein plus large d’une protection des droits fondamentaux tandis que la seconde est dominée par des considérations économiques et sociales. Si bien que le propre de la politique européenne du handicap tient dans cette alliance d’un régime juridique bâti sur un socle de droits fondamentaux constitutif d’une égalité formelle (A) sur lequel repose un ensemble de dispositions matérielles assurant une égalité pratique (B).

 

A. L’égalité formelle des personnes en situation de handicap comme instrument de protection des droits fondamentaux : l’égalité de traitement

 

Au-delà de la dimension symbolique faisant de l’année 2003, l’Année européenne des personnes handicapées ⁸⁵, depuis le début des années 2000 la prise en considération des personnes en situation de handicap prend plusieurs formes. Sur le plan juridique, elle s’inscrit dans le cadre spécifique d’une égalité de traitement en matière d’emploi et de travail (1). Cette approche ciblée n’est pas propre au handicap, ce qui traduit implicitement le défaut d’une réglementation qui y soit spécifiquement consacrée. En dépit du caractère persistant de cette lacune, le législateur européen s’apprête à dépasser ce domaine centré sur le monde du travail au profit d’une égalité de traitement s’appliquant au champ plus vaste de la vie en société (2).

 

1) L’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail comme cadre spécifique à la politique européenne en faveur des personnes en situation de handicap

Le traité d’Amsterdam fonde une lutte globale contre les discriminations comprenant le handicap. Ce choix des auteurs des traités est interprété par les institutions de l’Union comme excluant la mise en œuvre d’un dispositif spécifique pour les personnes en situation de handicap. En témoigne l’adoption de la directive 2000/78 du 27 novembre 2000 ; véritable charte européenne de la non-discrimination en matière d’accès à l’emploi, qui aborde le handicap suivant la révolution copernicienne engagée au milieu des années 1990. Son « message sous-jacent » est « que la protection accordée aux personnes handicapées doit relever de la promotion et de la défense des droits fondamentaux de la personne plutôt que de l’aide sociale » ⁸⁶.

Sur la forme, le recours à la technique de la directive, en ce qu’elle fixe une obligation quant au résultat à atteindre et une liberté quant aux moyens, exerce nécessairement une influence sur le droit interne et sur les juridictions nationales chargées d’apprécier les cas de discriminations subies par les personnes en situation de handicap. La Commission a relevé que la directive 2000/78, ainsi que celle du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en oeuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique, « ont obligé tous les États membres à apporter des modifications importantes à leurs législations nationales, y compris ceux qui disposaient déjà d’une législation antidiscriminatoire élaborée » ⁸⁷. En France, la loi de 2005 illustre cette observation en substituant à la conception médicale du handicap parcourant la loi de 1975 et celle de 1987 en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés une approche européenne d’inclusion sociale ; en d’autres termes la logique de protection cède devant une logique de droits ⁸⁸. Ce passage d’une approche à une autre ne va pas sans mal dans la mesure où la France a eu besoin d’un délai supplémentaire pour mettre en œuvre la directive.

Sur le fond, le champ matériel de la directive conduit la politique européenne en faveur de la personne en situation de handicap à s’insérer dans un ensemble plus vaste prônant une égalité de traitement susceptible d’être menacée pour plusieurs motifs (religion, convictions, âge, orientation sexuelle). De ce point de vue, l’influence européenne est nulle dans la mesure où les autorités françaises ont opté pour une approche sectorielle avec la loi n°2005-102 du 11 février 2005. Toutefois, l’intitulé même de la loi de 2005 « pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapée » traduit l’influence du droit de l’Union et le changement de paradigme réalisé dix ans plus tôt. Parfois les influences sont plus diffuses, comment ne pas voir dans la suppression de la HALDE ⁸⁹ – instituée à l’origine en application de la directive dite « relative à l’égalité raciale » du Conseil du 29 juin 2000 – et la création du Défenseurs des droits par l’article 71-1 de Constitution, le reflet de la conception européenne d’une lutte globale en faveur de l’égalité des droits ? Au-delà de cette communauté d’esprit, la lettre de la directive entraine des répercussions fortes au plan interne. Ce « texte influence directement le législateur national français : ses principes fondateurs (égalité des chances, non discrimination, aménagements raisonnables/mesures appropriées) sont désormais transposés dans notre législation » ⁹⁰, ce qui a notamment pour effet de bouleverser les conceptions traditionnelles en matière d’accès et de maintien des personnes handicapées dans la fonction publique ⁹¹.

Le choix européen de l’inclusion de la personne en situation de handicap dans le registre de l’égalité de traitement revient de fait à l’exclusion d’une « directive handicap ». Les représentants de la société civile, comme le Forum européen des personnes handicapées, militent en faveur de l’adoption d’une nouvelle directive propre au handicap ⁹². Seulement la Commission rejette tout texte spécifique, « incompatible et contradictoire avec une approche d’intégration systématique du handicap dans toutes les politiques européennes » ⁹³. Elle n’entend pas revenir sur le changement de paradigme opéré au milieu des années 1990 consécutif au constat de l’échec d’une approche du handicap centré sur des considérations sociales. Sans contester le bien-fondé de cette appréciation elle n’implique pas nécessairement de rattacher la politique européenne du handicap à un ensemble plus vaste ; mouvement pouvant être interprété comme sa dilution. De plus, l’argumentation de la Commission entre en contradiction avec le choix inverse concernant la lutte contre les discriminations fondées sur la race ou l’origine ethnique puisqu’elle fait l’objet exclusif d’une directive. Au demeurant, la Commission est favorable à la ratification d’instruments internationaux ayant aussi pour objet exclusif le handicap. Au surplus, militer en faveur d’une « directive handicap » n’est pas établir de hiérarchie en matière de protection contre la discrimination, mais simplement manifester la volonté d’une protection plus effective, car davantage ciblée.

Le refus de la Commission de présenter un texte exclusivement consacré au handicap se confirme en 2008 avec la proposition de directive relative à la mise en oeuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de religion ou de convictions, de handicap, d’âge ou d’orientation sexuelle ⁹⁴. Dans le prolongement de l’Année européenne de l’égalité des chances pour tous instituée en 2007, la Commission a lancé une série de consultations dont la conclusion est univoque : il faut « étoffer la législation communautaire » qui assure « une protection beaucoup plus étendue contre les discriminations fondées sur le sexe et la race ou l’origine ethnique que contre celles motivées » en particulier par « un handicap » ⁹⁵. A cette fin, la proposition de la Commission vise à promouvoir le principe de l’égalité de traitement en condamnant toute une série de discriminations dans des domaines dépassant largement le seul cadre de l’accès au travail et à l’emploi. En agissant de la sorte, la Commission fait sienne le constat selon lequel il est inutile de « garantir l’égalité d’opportunités sur le marché de l’emploi si celle-ci est inexistante dans tous les autres domaines de la vie » ⁹⁶.

En dépit de l’invitation expresse du Parlement européen pour son adoption ⁹⁷, cette proposition est toujours en cours de discussion suivant les contraintes imposées par la règle de l’unanimité au sein du Conseil. Les principaux points d’achoppement à la fin de l’année 2014 ⁹⁸ concernent l’atteinte portée au principe de subsidiarité par la proposition de la Commission ⁹⁹ et les dispositions relatives à l’aménagement raisonnable ¹⁰⁰. De toute évidence, qu’elles portent sur la compétence de l’Union ou sur le contenu du dispositif projeté, ces réticences étatiques atteignent le cœur de la politique européenne en faveur des personnes en situation de handicap. De plus, le travail de définition auquel s’astreint la Commission relatif aux « aménagements raisonnables » ¹⁰¹ ou aux « charges disproportionnées » qui permettent d’y échapper est de nature à rencontrer certaines oppositions nationales. Elles étaient prévisibles comme l’a souligné l’Assemblée nationale, car il n’est « pas réaliste de prévoir d’emblée, sur un domaine non harmonisé et relevant de l’unanimité du Conseil, une directive d’harmonisation maximale » ¹⁰². En d’autres termes, la recherche d’une égalité de traitement favorable à la personne en situation de handicap à l’intérieur d’un système politico-institutionnel caractérisé par la diversité ¹⁰³ ne peut qu’engendrer de longues négociations, témoignant des difficultés quant à l’émergence d’une « Europe du handicap ».

Quelle que soit de la teneur finale du texte adopté, si tant est qu’il le soit, elle ne sera pas étrangère aux préoccupations nationales. Le mode d’élaboration de cette proposition de directive illustre les influences réciproques entre le droit de l’Union et les systèmes juridiques nationaux qui parcourent un ordre juridique intégré. Le niveau national ne peut être réduit à un rôle passif de récepteur, il est aussi émetteur ¹⁰⁴. Et ce d’autant plus que l’exigence de l’unanimité marque davantage le rôle des Etats membres dans la fabrique du droit de l’Union. Au point qu’il est difficile à démêler l’écheveau des relations entre le niveau européen et national lorsqu’ils tendent tous deux à privilégier une action globale contre toutes les discriminations quels qu’en soient l’origine et le domaine ? Ce dépassement témoigne de la dimension fondamentale de la politique européenne en faveur des personnes en situation de handicap.

 

2) La dimension fondamentale de la politique européenne en faveur des personnes en situation de handicap

La reconnaissance simultanée par le droit de l’Union européenne des droits fondamentaux et de la prohibition de toute discrimination en raison du handicap inscrit celle-ci dans une dimension fondamentale. Cette fondamentalité est aussi bien formelle que matérielle puisqu’elle trouve sa source dans le droit primaire formé du TFUE et de la Charte des droits fondamentaux et que la valeur protégée, le respect de la dignité humaine et des droits de l’homme, est l’un des fondements de l’Union européenne conformément à l’article 2 TUE ¹⁰⁵.

La Commission s’appuie sur cette dimension dans sa stratégie pour 2010-2020 en répertoriant parmi les huit principaux domaines d’action, la participation, l’égalité, l’éducation et l’action extérieure ¹⁰⁶. Autant de domaines intéressants à des degrés divers la catégorie des droits fondamentaux.

Concernant premièrement, la participation, la Commission relève que de « nombreux obstacles empêchent encore les personnes handicapées d’exercer pleinement leurs droits fondamentaux, dont les droits rattachés à la citoyenneté européenne, et de participer complètement à la société au même titre que les autres. Ces droits comprennent le droit à la libre circulation, le droit au libre établissement et au mode de vie de son choix, et le droit de prendre pleinement part à des activités culturelles, récréatives et sportives » ¹⁰⁷.

Deuxièmement, la référence à l’égalité ne surprend pas tant l’objectif d’une égalité de traitement est au centre de la proposition de directive de 2008 dans le prolongement de celle de 2001. Ce faisant la politique européenne en faveur du handicap passe d’une égalité de traitement circonscrite au monde du travail à une égalité de traitement couvrant des domaines étendus.

Troisièmement, l’éducation et la formation entretiennent des liens étroits avec les droits et libertés fondamentaux sous l’angle de la liberté d’expression. Or, le faible taux de scolarisation des personnes en situation de handicap est un obstacle à son usage, d’où la volonté de la Commission d’intégrer « notamment les enfants (…) de façon appropriée dans le système éducatif général » au besoin en les faisant « bénéficier d’un soutien individuel » ¹⁰⁸. Il reste que, comme la Commission prend soin de le souligner, le contenu des enseignements et l’organisation des systèmes éducatifs sont de la responsabilité des États membres.

Enfin, quatrièmement, dans le vaste champ de son action extérieure, « l’Union européenne et ses États membres doivent promouvoir les droits des personnes handicapées » ¹⁰⁹. A cet égard, « les travaux de la Commission s’effectueront, le cas échéant, dans un contexte plus large de non-discrimination afin que le handicap devienne un thème essentiel des droits de l’homme dans le cadre de l’action extérieure de l’Union » (Idem.[/foot]. Par ailleurs, les instruments financiers destinés à faciliter l’adhésion de pays candidats pourront être utilisés pour améliorer la situation des personnes en situation de handicap. Ces considérations parcourent également les relations entre l’Union et les pays et territoires d’outre-mer.

L’égalité de traitement demeure, aussi largement entendue qu’elle soit, un vœu pieu, une égalité formelle, si elle ne s’accompagne pas de considérations permettant la plus large accessibilité possible aux personnes en situation de handicap ¹¹⁰.

 

B. L’égalité pratique des personnes en situation de handicap comme instrument de protection de droits économiques et sociaux : l’accessibilité

 

En dépit du rattachement de la politique européenne en faveur de la personne en situation de handicap à la promotion des droits fondamentaux, le législateur de l’Union l’insère dans un système juridique plus vaste dominé par des considérations économiques et sociales. Selon la Commission, la Stratégie européenne 2010-2020 en faveur des personnes handicapées a pour « objectif général (…) de mettre les personnes handicapées en mesure d’exercer l’ensemble de leurs droits et de tirer pleinement parti de leur participation à la société et à l’économie européenne, notamment grâce au marché unique » ¹¹¹. Dans la mesure où ce marché unique se présente comme un vaste espace sans frontières, la mobilité est identifiée comme « un objectif prioritaire » de la dernière phase 2008-2009 du plan d’action européen en faveur de l’égalité des chances pour les personnes handicapées (phase 3 PAH-I). Sans compter qu’elle intéresse au premier chef la politique européenne des transports en vertu de la préoccupation transversale exprimée par l’article 10 TFUE ¹¹². Cette mobilité illustre la promotion d’une accessibilité stricto sensu, comme un vecteur d’intégration économique et sociale (1). Identifiée parmi les huit champs d’action de la Stratégie 2010-2020, elle en recouvre trois autres lato sensu : l’accès à l’emploi ou à la santé et la protection sociale. Autant de domaines pour lesquels l’intervention de l’Union européenne est réduite eu égard à la répartition de ses compétences avec les Etats membres. Pour cette raison, l’accès de la personne en situation de handicap aux droits économiques et sociaux s’effectue le plus souvent sur le registre de la « soft law » (2). Mais quelles que soient sa portée et son intensité, l’accessibilité prônée par l’Union est le préalable à toute politique en faveur du handicap, elle n’est jamais une fin en soi ; sans accès physique les droits proclamés demeurent illusoires et fictifs ¹¹³.

 

1) La mobilité-accessibilité comme vecteur d’intégration économique et sociale

Á l’origine, la notion d’accessibilité se confond avec celle de mobilité en ce qu’elle est liée aux transports. Elle s’en distingue dès lors qu’il s’agit de favoriser l’accès des personnes handicapées hors de toute considération physique de déplacement ; pour la Commission, par « accessibilité, on entend la possibilité donnée aux personnes handicapées d’avoir accès, au même titre que les autres, à l’environnement matériel, aux transports, aux technologies et aux systèmes d’information et de communication ainsi qu’à d’autres installations et services » ¹¹⁴. Il reste que sa présentation au niveau européen démontre clairement la prégnance de préoccupations économiques.

Concernant la politique des transports, il s’agit d’une compétence européenne ancienne, dont le régime juridique ¹¹⁵ explique qu’elle se soit tardivement préoccupée du handicap ¹¹⁶. Désormais elle comprend une législation ambitieuse favorisant l’accès à différents modes de transports. Débutant par l’accès aux ascenseurs, dont le caractère banal est précisément central dans la quête d’une mobilité au quotidien, elle s’est propagée à l’ensemble des modes de transport existant (autobus, ferroviaires, aériens, automobiles) et leurs conséquences, circuler c’est aussi stationner. Leur champ d’application illustre une approche extensive, puisque la directive « autobus », plutôt que de se limiter à la personne handicapée, vise tous les « passagers à mobilité réduite », catégorie englobant les « personnes handicapées », mais aussi les « femmes enceintes » ou les « personnes avec enfants » ¹¹⁷. Une définition comparable est retenue par le règlement n°1371 « train » ainsi que par le règlement n°1107 « avion », les expressions « personnes handicapées » ou « à mobilité réduite » sont tenues pour équivalentes ¹¹⁸. Parallèlement, la personne en situation de handicap bénéfice d’une série de garanties. Par exemple, est prohibé, sauf exceptions, le refus d’accès au transport aérien tandis qu’est prévu un droit au transport ferroviaire, un droit à l’assistance dans les aéroports ainsi que dans les gares. Depuis 2010, les personnes en situation de handicap jouissent de droits comparables dans les ports et plus largement au titre du transport maritime et fluvial. Dans ces conditions, l’adoption d’une carte d’invalidité européenne comme le suggère le Parlement européen serait de nature à parfaire ce mouvement ¹¹⁹.

A côté des transports, l’accès aux NTIC constitue un volet important de l’accessibilité. Dès le début des années 2000 il constitue l’un des objets spécifiques du plan d’action lancé par la Commission ¹²⁰. Il débouche sur une nouvelle notion : l’e-accessibilité, désignant la « levée des obstacles et difficultés techniques auxquels sont confrontées, entre autres, les personnes handicapées qui s’efforcent de participer pleinement à la société de l’information (SI) » ¹²¹. Cette participation est essentielle au regard du potentiel des NTIC s’agissant de la conquête de l’autonomie. Sans compter que les obstacles rencontrés par les personnes handicapées en matière d’éducation et de formation peuvent être aisément levés par l’e-learning ¹²². En somme, il s’agit pour l’Union d’améliorer « l’accès des personnes handicapées à la société de la connaissance » ¹²³. Cette préoccupation reste très présente dans la Stratégie 2010-2020 et fonde l’adoption d’un règlement sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur tandis qu’une proposition de directive relative à l’accessibilité des sites web d’organismes du secteur public est en cours d’examen.

L’accessibilité pour être un vecteur d’intégration économique et sociale doit s’ouvrir sur la reconnaissance de droits économiques et sociaux en faveur de la personne en situation de handicap.

 

2) L’accès de la personne en situation de handicap aux droits économiques et sociaux : le retour de la « soft law »

L’action de l’Union est gouvernée par le principe de l’attribution des compétences et l’échelle de répartition de celles-ci entre les Etats membres et l’Union. Cette question est centrale, comme aime à le rappeler la Commission : les « actions dans le domaine du handicap relèvent principalement de la responsabilité des États membres et c’est au niveau national qu’elles sont le plus efficacement menées » ¹²⁴. Cela est particulièrement vrai s’agissant de l’emploi, compétence coordonnée suivant les termes de l’article 5 TFUE, écartant toute contrainte juridique. Ainsi, pour l’emploi des personnes en situation de handicap, le rôle de la Commission se limite à mettre « à la disposition des États membres des analyses, des orientations politiques, des informations et d’autres formes d’aide » ¹²⁵ sans jamais pouvoir proposer de cadre législatif.

De plus, le difficile contexte économique et social emporte comme conséquence de ranger les personnes en situation de handicap dans la catégorie des personnes les plus exposées ¹²⁶ ; le genre constituant au surplus une circonstance aggravante. Ce double constat a conduit le Parlement européen à consacrer une résolution le 4 juillet 2013 sur l’impact de la crise en ce qui concerne l’accès aux soins des groupes vulnérables ¹²⁷ et le 11 décembre de la même année aux femmes handicapées, puisqu’elles « subissent une double discrimination, fondée sur le genre et le handicap » ¹²⁸.

Aux confins, de l’emploi et de la santé, la Commission évoque la situation des personnes handicapées en matière de santé et de sécurité, car elle « peut contribuer à la lutte contre la discrimination et à la promotion de l’égalité des chances » ¹²⁹. Mais là encore, le rôle du législateur européen est faible quand il n’est pas inexistant, l’action de l’Union retrouve les accents de la « soft law » avec des référence au « recensement et l’échange des bonnes pratiques », « la collecte des données statistiques », le développement de « base d’informations ¹³⁰.

Le rôle des Etats membres est aussi central s’agissant de l’accès aux services de santé des personnes en situation de handicap. La Commission ne peut que s’engager à soutenir « les initiatives en faveur de l’égalité d’accès aux soins, y compris les services de santé et de réadaptation destinés aux personnes handicapées » et à favoriser « les actions dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail pour réduire les risques de handicap au cours de la vie professionnelle et pour améliorer la réinsertion des travailleurs handicapés » ¹³¹, sur la lancée de sa stratégie communautaire 2007-2012 « pour la santé et la sécurité au travail ». Pour le reste, l’Union agit en soutien de mesures nationales dont l’élaboration lui échappe.

C’est sur un registre tout aussi restreint que la Commission indique : « l’Union encouragera les mesures nationales visant à garantir la qualité et la viabilité des systèmes de protection sociale pour les personnes handicapées, notamment par l’échange d’idées sur les moyens d’action et par l’apprentissage mutuel » ¹³². A ce sujet, l’examen de la proposition de directive consacrée à l’égalité de traitement permet au Conseil de rappeler l’étendue de la « compétence exclusive dont disposent les États membres pour organiser leurs systèmes de protection sociale » en vertu de laquelle ils « conservent la possibilité de réserver certaines prestations ou certains services à certains groupes d’âge ou à certaines personnes handicapées » ¹³³. C’est en vertu de cette exclusivité que la directive du 27 novembre 2000 « ne s’applique pas aux versements de toute nature effectués par les régimes publics ou assimilés, y compris les régimes publics de sécurité sociale ou de protection sociale » ¹³⁴.

Le prisme national demeure, sans que l’influence du droit de l’Union puisse être remise en question, ne serait-ce que parce qu’au-delà de ses manifestations juridiques son action est tangible sur un plan financier comme l’atteste le règlement du 17 décembre 2013 établissant un programme « Droits, égalité et citoyenneté» pour la période 2014-2020 » doté d’une enveloppe s’élevant à plus 439 millions d’euros. Adopté en un peu plus de deux ans, ce programme ne réduit pas le rôle de l’Union à une agence de moyen, non seulement elle exerce une action normative mais elle permet à l’échelle européenne de tracer les contours futurs d’une politique en faveur des personnes en situation de handicap répondant aux problématiques communes des Etats membres.

A cet égard, la Commission souligne depuis plusieurs années qu’« il existe une corrélation entre le vieillissement et le handicap » ¹³⁵. Or dans une société européenne vieillissante, au point de faire de 2012 l’Année européenne du vieillissement actif et de la solidarité intergénérationnelle, le handicap se rapproche de la société par sa diffusion ; un mouvement inverse doit inciter la société à se rapprocher du handicap. L’éventail des multiples ressources législatives et de la « soft law » doit aussi être lu à cette aune : aujourd’hui, toute personne échappant au handicap peut demain en raison d’un âge avancé se trouver en situation de handicap ¹³⁶. L’inéluctabilité de cette tendance rend difficilement supportable le retard pris dans l’adoption de la proposition de directive relative à l’égalité de traitement. Faut-il y voir l’hommage du vice national à la vertu européenne ?