Les juridictions supranationales européennes et la crise de l’État de droit

Dossier issu du colloque « Les juridictions supranationales européennes et la crise de l’État de droit », Centre Jean Bodin, Faculté de droit, d’économie et de gestion d’Angers, 6 mai 2022. Colloque réalisé avec le soutien de l’Alliance Europa.

Direction scientifique Lauren Blatière et Alexandre Palanco

Contributions

L. Blatière et A. Palanco, Propos introductifs (ci-dessous)

Premier axe : L’intervention des juridictions supranationales européennes dans la crise de l’État de droit

L. Coutron, Sollicitations et réponses de la Cour de justice de l’Union européenne dans la crise de l’État de droit, RDLF 2023, Chron. n°08

D. Szymczak, Sollicitations et réponses de la Cour européenne des droits de l’Homme dans la crise de l’État de droit, RDLF 2023, Chron. n°09

X. Souvignet, Le dialogue des juges sur la notion de tribunal “établi par la loi”, RDLF 2023, Chron. n°10

Deuxième axe : Les critiques visant les juridictions supranationales européennes dans la crise de l’État de droit

H. Hristev, Les critiques visant les juridictions supranationales européennes dans la crise de l’État de droit.

Y. Lécuyer, La diabolisation de la Cour européenne des droits de l’homme, RDLF 2023, Chron. n°11

F. Parmentier, Les critiques centre-européennes visant les juridictions supranationales européennes. Quand le politique s’attaque à l’État de droit, RDLF 2023, Chron. n°13

Troisième axe : Repenser les juridictions supranationales européennes à la suite de la crise de l’État de droit ?

N. Boy, Penser la complémentarité de l’action de la Cour européenne des droits de l’homme et des institutions non juridictionnelles du Conseil de l’Europe, RDLF 2023, Chron. n°17

P. Ducoulombier, Faut-il repenser les relations entre la Cour européenne des droits de l’Homme et les juridictions nationales à la suite de la crise de l’État de droit ? , RDLF 2023, Chron. n°16

C. Madelaine, Face à la crise de l’État de droit, repenser le processus de sélection des juges de la Cour EDH : un placebo ?, RDLF 2023, Chron. n° 23

J. Teyssedre, L’évolution des relations de la Cour justice et des juges nationaux à l’aune de la crise de l’État de droit, RDLF 2023, Chron. n°15

Propos introductifs

Lauren Blatière, Professeure de droit public, CJB – UPRES EA n°4337, Université d’Angers

Alexandre Palanco, Enseignant-chercheur, UR Confluences Sciences et Humanités, Université catholique de Lyon, Membre associé de l’I.D.E.D.H. (EA 3976)

C’est à la suite de plusieurs discussions mêlant nos spécialités respectives – droit de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH) et droit de l’Union européenne – que l’idée d’un colloque sur Les juridictions supranationales européennes et à la crise de l’État de droit a germé.

L’État de droit, qui peut être défini comme un État se soumettant au droit sous contrôle de juridictions indépendantes et impartiales (acception formelle), à la condition que ledit droit soit respectueux des droits de l’Homme (acception matérielle)^[1], est en effet aujourd’hui particulièrement remis en cause en Pologne et en Hongrie, États membres tout à la fois de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe. Evidemment, cette crise de l’État de droit ne se résume pas aux politiques illibérales menées par ces deux États. Il s’agit d’un phénomène plus global qui touche également un certain nombre de démocraties dites libérales, en Europe et dans le monde, par exemple à travers le tournant sécuritaire opéré dans les années 2000 ou encore la politique migratoire menée par certains États. Comme le faisait remarquer le professeur Carpano, « les forces réactionnaires, populistes, identitaires ou xénophobes ont réussi à imposer un nouvel agenda antilibéral qui bouleverse les structures de l’État de droit »^[2]. Les situations polonaise et hongroise demeurent néanmoins symptomatiques, en ce que ces États assument, voire revendiquent, les remises en cause de l’État de droit dont ils sont auteurs, tout comme ils assument une forme de prééminence du politique sur le droit. Surtout, c’est autour de ces deux États que se sont cristallisés les recours formés devant la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH) et la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE).

Il ressort de ces quelques mots introductifs que cette crise de l’État de droit se manifeste dans deux contextes juridiques, institutionnels et juridictionnels différents : celui du Conseil de l’Europe et celui de l’Union européenne.

Dans le cadre du Conseil de l’Europe tout d’abord, la défense de la prééminence du droit est au fondement même de l’organisation. Elle constitue l’un des trois piliers de ce qui du « patrimoine commun des États partis » au sens du Préambule du Statut de Londres (aux côtés de la liberté individuelle – droits de l’Homme – et de la liberté politique – démocratie)^[3]. Or, la prééminence du droit semble aujourd’hui assimilée à la notion d’État de droit par les organes du Conseil de l’Europe (autour de la notion anglaise de « Rule of law »). Le texte de la Convention EDH confirme le rattachement de la prééminence du droit à un « patrimoine commun » des États parties^[4]. La crise de l’État de droit constitue donc une remise en cause, voire une fracture, de ce patrimoine commun, fondement du Conseil de l’Europe.

En outre, ce principe fondateur est un principe matriciel dont découle un certain nombre de garanties. Il est évidemment ici nécessaire de souligner le travail mené par la Commission de Venise, autre organe du Conseil de l’Europe, qui a notamment établi (en 2011 puis 2016) une liste des critères de l’État de droit autour de cinq grands principes : légalité, sécurité juridique, prévention de l’abus de pouvoir, non-discrimination et accès à la justice^[5]. Au titre de ce critère de l’accès à la justice, la Commission de Venise souligne en premier lieu l’importance de l’indépendance du pouvoir judiciaire et des juges eux-mêmes. Cette position est d’ailleurs en cohérence avec la jurisprudence de la Cour EDH sur le terrain de l’article 6 de la CEDH. Selon cette jurisprudence, la prééminence du droit « ne se conçoit guère sans la possibilité d’accéder aux tribunaux »^[6] et un « organe juridictionnel qui ne satisfait pas aux exigences d’indépendance – en particulier vis-à-vis du pouvoir exécutif – ne peut même pas être qualifié de “tribunal” au sens de l’article 6, paragraphe 1 »^[7].

Enfin, si la crise de l’État de droit telle que saisie par la Cour EDH ne se résume pas à sa dimension formelle, ou même à la situation en Pologne, le bras de fer avec ce dernier État autour de la réforme de son système judiciaire initiée en 2017 cristallise l’attention. En effet depuis 2018, près d’une centaine de requêtes ont été déposées devant la Cour EDH contre la Pologne, concernant divers aspects de la réorganisation du système judiciaire polonais. A la date de ce colloque, six arrêts ont été rendus, débouchant sur six constat de violation de l’article 6§1 de la Convention.

En ce qui concerne le droit de l’Union européenne, si l’on isole quelques précédentes mentions plus anecdotiques^[8], l’État de droit n’a fait l’objet d’une consécration importante qu’à partir du traité d’Amsterdam de 1997. C’est grâce à ce traité que l’État de droit a été consacré comme l’un des principes sur lesquels l’Union est fondée^[9]. Ce principe devait être respecté par les États candidats à l’adhésion à l’Union européenne^[10], alors qu’un État (déjà) membre de l’Union européenne pouvait être politiquement sanctionné (par une privation du droit de vote au Conseil de l’Union) en cas de violation grave et persistante de l’État de droit^[11].

Cette triple consécration de l’État de droit en 1997 n’est pas fortuite. Elle s’explique par le contexte dans lequel le traité d’Amsterdam a été élaboré, contexte marqué par la préparation de l’adhésion massive des États d’Europe de l’Est. On mesurait alors la distance (notamment politique, économique, historique et sociale) entre ces États et les anciens États membres de l’Union. Il a dès lors été jugé nécessaire d’affirmer explicitement le socle devant être respecté par tout État membre.

Depuis le traité d’Amsterdam, le mécanisme de sanction politique d’un État membre violant l’État de droit a été modifié, notamment pour y insérer un volet préventif^[12]. Par la suite, avec le traité de Lisbonne, le principe de l’État de droit est devenu une valeur de l’Union européenne^[13]. S’il est juridiquement difficile d’appréhender la portée de cette évolution du « principe » en « valeur », la signification politique de ce changement sémantique réside sans doute dans le souci d’indiquer que l’État de droit fait véritablement partie du soubassement philosophique de l’Union et des États membres^[14].

Cependant, en dépit de ces évolutions du droit primaire, la situation s’est grandement détériorée, notamment dans les deux États membres que sont la Hongrie et la Pologne. L’Union européenne se trouve aujourd’hui face à deux États affichant expressément leur désintérêt quant à la valeur de l’État de droit et multipliant les lois violant de façon systémique l’État de droit. Cette situation met en péril l’avenir de l’Union européenne. Comment l’Union pourrait-elle continuer à avancer lorsqu’elle est confrontée à des d’États membres violant, de façon revendiquée et assumée, ses valeurs ? Lorsqu’elle est confrontée à des États membres rejetant de façon systémique et absolue sa primauté ? Lorsqu’elle se heurte à des États membres qui, par leur attitude et leur législation, perdent la confiance réciproque des autres États membres, confiance sur laquelle des pans entiers du droit de l’Union reposent ? Faut-il y voir une preuve de l’échec du projet politique européen ? La situation est d’autant plus grave que l’Union n’est pas parvenue à résoudre cette crise sous l’angle politique^[15].

La CJUE s’est alors retrouvée au cœur de la crise de l’État de droit. Elle est la première institution européenne à avoir, dans des décisions contraignantes, fermement défendu l’État de droit^[16]. A ces occasions, elle a délivré de véritables leçons sur l’État de droit et a consacré des solutions inédites, révélant une volonté certaine de protéger l’État de droit^[17]. A cet égard, et à l’instar de la Cour EDH, la CJUE a insisté sur l’importance de l’indépendance et l’impartialité des juridictions dans un État de droit^[18]. Le rôle joué par la CJUE a d’ailleurs été parfaitement identifié par celles qui subissent directement les conséquences de la violation de l’État de droit en Pologne : les juridictions polonaises. Ces juridictions lui ont transféré une quarantaine de renvois préjudiciels sur la question de la violation de l’État de droit en Pologne, de nombreuses étant toujours pendantes. Partant, tout comme la Cour EDH, la CJUE tente, à la hauteur de ses pouvoirs, d’apporter des solutions à la crise de l’État de droit.

Ainsi cette crise de l’État de droit a connu et continue de connaître un écho important au sein des prétoires européens et les deux juridictions supranationales se retrouvent, dans leur ordre juridique respectif, en position de devoir défendre l’État de droit dans les États membres.

Néanmoins, plusieurs années après le début de cette crise et les premiers arrêts, le constat est peu encourageant. D’une part, l’effet des arrêts semble très limité. La crise perdure, l’État de droit n’est pas rétabli (malgré des avancées), et ce sont la crédibilité et l’autorité de ses juridictions qui s’en trouvent affaiblies. D’autre part, les arrêts rendus ont exposé la Cour EDH et la CJUE à des critiques, parfois mesurées et argumentées, parfois virulentes et excessives, tendant à démontrer la politisation de ses juridictions, leur montée en puissance excessive, leur empiètement sur la souveraineté nationale, le renouveau du fameux gouvernement des juges, la logique du deux poids deux mesures, etc.

Dans ce contexte, il nous a semblé nécessaire de mener une réflexion centrée sur ces deux juridictions supranationales face à la crise de l’État de droit. Dans le présent dossier, cette réflexion est menée en trois temps. Le premier permet d’apprécier le rôle joué par ces juridictions dans cette crise, la façon dont elles ont été saisies et les solutions apportées par leurs arrêts^[19]. Le second temps analyse l’ampleur et l’origine des critiques dont elles font l’objet^[20]. Le troisième et dernier temps correspond à une analyse prospective. La crise de l’État de droit révèle incontestablement les limites de deux systèmes, et notamment de deux systèmes juridictionnels. Il s’agira alors de s’interroger sur la nécessité, ou l’inutilité, de repenser ces deux systèmes juridictionnels pour dépasser ces limites^[21].

^[1] S. ROLAND, Le triangle décisionnel communautaire à l’aune de la théorie de la séparation des pouvoirs. Recherches sur la distribution des pouvoirs législatif et exécutif dans la Communauté, Bruxelles, Bruylant, 2008, p. 389. Voir dans le même sens : E. CARPANO, État de droit et droits européens. L’évolution du modèle de l’État de droit dans le cadre de l’européanisation des systèmes juridiques, Paris, L’Harmattan, 2005, pp. 257 et s. et L. HEUSCHLING, « Le regard d’un comparatiste : l’État de droit dans et au-delà des cultures juridiques nationales », in Société française de droit international (dir.), L’État de droit en droit international, Paris, A. Pedone, p. 41, spéc. p. 51 et s.

^[2] E. CARPANO, “La crise de l’État de droit en Europe. De quoi parle-t-on ?”, RDLF 2019 chron. n°29.

^[3] Alinéa 3 du Préambule du Statut du Conseil de l’Europe, 5 mai 1949 : “Inébranlablement attachés aux valeurs spirituelles et morales qui sont le patrimoine commun de leurs peuples et qui sont à l’origine des principes de liberté individuelle, de liberté politique et de prééminence du droit, sur lesquels se fonde toute démocratie véritable”.

^[4] Alinéa 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, 4 novembre 1950 : “Résolus, en tant que gouvernements d’États européens animés d’un même esprit et possédant un patrimoine commun d’idéal et de traditions politiques, de respect de la liberté et de prééminence du droit, à prendre les premières mesures propres à assurer la garantie collective de certains des droits énoncés dans la Déclaration universelle”.

^[5] Commission de Venise, “Liste des critères de l’Etat de droit”, 18 mars 2016, CDL-AD(2016)007.

^[6] Cour EDH, plén., 21 février 1975, Golder c. Royaume-Uni, req. n°4451/70, §34.

^[7] Cour EDH, G.C., 1^er décembre 2020, Guðmundur Andri Ástráðsson c. Islande, req. n°26374/18, §232.

^[8] Par exemple, il était indiqué dans le préambule du traité sur l’Union européenne, tel qu’issu du traité de Maastricht, que les États membres confirmaient “leur attachement aux principes de la liberté, de la démocratie et du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’État de droit” (nous soulignons).

^[9] Article 6 TUE.

^[10] Article 49 TUE. Voir également les conclusions du Conseil européen de Copenhague de 1993.

^[11] Article 7 TUE.

^[12] Selon l’article 7 TUE, §1 TUE (tel que modifié par le traité de Nice) : “Sur proposition motivée d’un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission, le Conseil, statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après approbation du Parlement européen, peut constater qu’il existe un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l’article 2. Avant de procéder à cette constatation, le Conseil entend l’État membre en question et peut lui adresser des recommandations, en statuant selon la même procédure. Le Conseil vérifie régulièrement si les motifs qui ont conduit à une telle constatation restent valables” (nous soulignons).

^[13] Article 2 TUE.

^[14] L’État de droit n’est pas seul concerné. Selon l’article 2 TUE : “L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes”.

^[15] Si l’article 7 TUE a été activé à l’encontre de la Pologne (par la Commission européenne) puis de la Hongrie (par le Parlement européen) en 2018, le Conseil de l’Union européenne ne s’est toujours pas prononcé… Par ailleurs, la Pologne avait antérieurement fait l’objet de la mise en œuvre du Nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’État de droit (COM(2014) 158 final) sans que cela ne permette d’éviter une détérioration de la situation dans cet État.

^[16] D’abord dans une affaire espagnole qui a constitué pour la CJUE une occasion de délivrer un message indirect mais ferme à la Pologne et à la Hongrie (CJUE, Gde ch., 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, aff. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117), avant de développer une jurisprudence aujourd’hui riche à l’égard de la Pologne.

^[17] Pour une étude de ces jurisprudences, voir notamment les contributions au présent dossier de Laurent Coutron et de Julie Teyssedre.

^[18] Voir ainsi, pour les premiers arrêts : CJUE, Gde ch., 25 juillet 2018, LM, aff. C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 ; CJUE, Gde ch., 24 juin 2019, Commission / Pologne (Indépendance de la Cour suprême), aff. C‑619/18, EU:C:2019:531 et CJUE, Gde ch., 5 novembre 2019, Commission / Pologne (Indépendance des juridictions de droit commun), aff. C-192/18, EU:C:2019:924.

^[19] L. Coutron, “Sollicitations et réponses de la Cour de justice de l’Union européenne dans la crise de l’État de droit” ; X. Souvignet, “Le dialogue des juges sur la notion de tribunal ‘établi par la loi’” et D. Szymczak, “Sollicitations et réponses de la Cour européenne des droits de l’Homme dans la crise de l’Etat de droit”.

^[20] H. Hristev, “Les critiques visant les juridictions supranationales européennes dans la crise de l’État de droit“ ; Y. Lecuyer, “La diabolisation de la Cour européenne des droits de l’homme”; F. Parmentier, “Les critiques centre-européennes visant les juridictions supranationales européennes. Quand le politique s’attaque à l’Etat de droit”.

^[21] N. Boy, “Penser la complémentarité de l’action de la Cour européenne des droits de l’homme et des institutions non juridictionnelles du Conseil de l’Europe” ; P. Ducoulombier, “Faut-il repenser les relations entre la Cour européenne des droits de l’Homme et les juridictions nationales à la suite de la crise de l’Etat de droit ?”; C. Madelaine, “ Face à la crise de l’État de droit, repenser le processus de sélection des juges de la Cour EDH : un placebo ?” et J. Teyssedre, “L’évolution des relations de la Cour justice et des juges nationaux à l’aune de la crise de l’État de droit”.